國(guó)庫(kù)集中收付改革，走到今天，在財(cái)政統(tǒng)統(tǒng)放放之后，終于吹響了財(cái)政管理全面集中的“沖鋒號(hào)”。

　　財(cái)政走向集中

　　2004年，國(guó)家審計(jì)署審計(jì)長(zhǎng)李金華的審計(jì)報(bào)告，在我國(guó)迅速掀起一股“審計(jì)風(fēng)暴”。報(bào)告揭示觸目驚心：從長(zhǎng)江堤防再現(xiàn)“豆腐渣”工程，到體育總局濫用奧委會(huì)1.31億元資金，再到國(guó)家電力公司決策失誤導(dǎo)致?lián)p失32.8億元、國(guó)有資產(chǎn)流失45億元……

　　之后，審計(jì)署提交的“審計(jì)清單”再爆驚人黑洞：24個(gè)部門40多億元糊涂賬；788戶企業(yè)漏稅251億元……

　　當(dāng)李金華把一個(gè)個(gè)違規(guī)問(wèn)題向公眾披露時(shí)，當(dāng)多家媒體網(wǎng)絡(luò)公開審計(jì)報(bào)告全文時(shí)，毫無(wú)疑問(wèn)，老百姓看到了國(guó)家懲治腐敗、維護(hù)國(guó)家正常經(jīng)濟(jì)秩序的力度和決心。

　　一個(gè)事實(shí)就是，“審計(jì)風(fēng)暴”讓國(guó)家加速了公共財(cái)政體制改革的進(jìn)程。

　　前不久，財(cái)政部副部長(zhǎng)肖捷在全國(guó)財(cái)政國(guó)庫(kù)管理制度改革工作會(huì)議上講到，2005年中央和地方將全面推行財(cái)政國(guó)庫(kù)管理制度改革。改革的目標(biāo)是：建立以國(guó)庫(kù)單一賬戶體系為基礎(chǔ)、資金繳撥以國(guó)庫(kù)集中收付為主要形式的現(xiàn)代國(guó)庫(kù)管理制度。

　　這項(xiàng)1998年伊始的改革，因一場(chǎng)緊似一場(chǎng)的“審計(jì)報(bào)告”，走到今天，在財(cái)政統(tǒng)統(tǒng)放放之后，終于吹響了財(cái)政管理全面集中的“沖鋒號(hào)”。

　　財(cái)政統(tǒng)與放的變奏

　　一個(gè)國(guó)家的財(cái)政，不同時(shí)期會(huì)采用不同的政策，便于對(duì)當(dāng)時(shí)的經(jīng)濟(jì)進(jìn)行更好的宏觀調(diào)控。

　　解放初期的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代，由于物資緊缺，國(guó)家財(cái)政實(shí)行了統(tǒng)收統(tǒng)支的政策，對(duì)有限的資源進(jìn)行統(tǒng)一分配，它確保了關(guān)乎國(guó)計(jì)民生的重點(diǎn)建設(shè)，確保了國(guó)家的經(jīng)濟(jì)發(fā)展。當(dāng)時(shí)的財(cái)政體現(xiàn)出“收”與“統(tǒng)”的特點(diǎn)。它最大的缺點(diǎn)是管得太死，基層的積極性不夠，不利于搞活經(jīng)濟(jì)。

　　隨著國(guó)家大力發(fā)展經(jīng)濟(jì)政策的出臺(tái)，為了搞活經(jīng)濟(jì)，國(guó)家開始進(jìn)行從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的轉(zhuǎn)軌。當(dāng)時(shí)的財(cái)政也開始作出及時(shí)調(diào)整。1980年后財(cái)政的“劃分收支，分級(jí)包干”，在加強(qiáng)宏觀調(diào)控的同時(shí)，開始作出一些放權(quán)，體現(xiàn)出“分灶吃飯”的“放”與“分”的體制特征。1994年以來(lái)，國(guó)家推行以加強(qiáng)財(cái)政收入管理為主的分稅制，使財(cái)政改革步伐明顯加快。它在完善財(cái)政體制，加強(qiáng)收入征管方面貢獻(xiàn)巨大。但其缺點(diǎn)是由于國(guó)家處在轉(zhuǎn)型期，各種體制還不健全。放權(quán)使一些自律性差的人產(chǎn)生了貪污腐敗現(xiàn)象。

　　因此，在改革開放以后，我國(guó)國(guó)民經(jīng)濟(jì)雖然發(fā)展勢(shì)頭良好，出現(xiàn)了多年的高速增長(zhǎng)。但國(guó)家針對(duì)經(jīng)濟(jì)中出現(xiàn)的一些宏觀控制不嚴(yán)的情況，一直在政策上進(jìn)行著調(diào)整。體現(xiàn)到財(cái)政政策上，就是開始進(jìn)行必要的“統(tǒng)”的調(diào)整。這時(shí)的“統(tǒng)”與解放初期完全不一樣，它是在合理“放”的基礎(chǔ)上進(jìn)行的科學(xué)的“統(tǒng)”。

　　財(cái)政從1998年開始的“會(huì)計(jì)委派制”和“國(guó)庫(kù)集中收付”改革，已經(jīng)很清淅的反映出了國(guó)家財(cái)政向“集中”漸進(jìn)的步伐，反映出了財(cái)政與國(guó)際接軌、走向完善的大趨勢(shì)。

　　盤點(diǎn)過(guò)渡期的核算中心

　　很長(zhǎng)一段時(shí)間以來(lái)，國(guó)家均是通過(guò)基層單位報(bào)表、上級(jí)單位下達(dá)預(yù)算來(lái)行使監(jiān)督調(diào)控職能。直到“會(huì)計(jì)委派制”出現(xiàn)以后，才演變?yōu)椤皶?huì)計(jì)核算中心”的方式。它也標(biāo)志著國(guó)家科學(xué)的“統(tǒng)”的開始，開始真正的用信息技術(shù)來(lái)實(shí)現(xiàn)財(cái)政監(jiān)督的功能。

　　會(huì)計(jì)核算中心是在不改變單位內(nèi)部理財(cái)機(jī)制，資金支配權(quán)和財(cái)務(wù)管理職能情況下，行政事業(yè)單位只設(shè)報(bào)賬員，取消現(xiàn)有的銀行賬戶，由財(cái)政部門統(tǒng)一在銀行開設(shè)賬戶，集中辦理資金支付結(jié)算，統(tǒng)一發(fā)放工資，集中進(jìn)行會(huì)計(jì)核算和管理會(huì)計(jì)檔案，統(tǒng)一財(cái)務(wù)公開，以代理記賬為基礎(chǔ)的一種管理方式。

　　這種管理方式在一定程度上規(guī)范了會(huì)計(jì)核算工作，提高了會(huì)計(jì)信息的質(zhì)量和會(huì)計(jì)工作效率；財(cái)政資金的調(diào)度趨于合理，提高了資金使用效益；加強(qiáng)了會(huì)計(jì)監(jiān)督，減少了單位財(cái)務(wù)支出中可能發(fā)生的違規(guī)違法行為。

　　但在其實(shí)施的過(guò)程中，已經(jīng)暴露出諸多問(wèn)題。

　　會(huì)計(jì)服務(wù)受限。會(huì)計(jì)集中核算后由于會(huì)計(jì)人員的精簡(jiǎn)，他們深入調(diào)查研究的機(jī)會(huì)減少了，只埋頭于會(huì)計(jì)核算，起一個(gè)“計(jì)算工具”的作用。同時(shí)，會(huì)計(jì)人員與核算單位領(lǐng)導(dǎo)之間的溝通不夠，容易產(chǎn)生隔閡，不利于會(huì)計(jì)工作的良好開展。單位需要利用的會(huì)計(jì)信息，也會(huì)因傳遞不及時(shí)而影響到會(huì)計(jì)信息的時(shí)效性，使會(huì)計(jì)信息得不到有效的利用。再者，單位報(bào)賬需要跑很遠(yuǎn)的路，非常不方便。

　　會(huì)計(jì)業(yè)務(wù)真實(shí)性打折。會(huì)計(jì)集中核算后，中心嚴(yán)格按照會(huì)計(jì)制度和財(cái)經(jīng)法規(guī)辦事，對(duì)各種不合理的支出不予核銷。可有些單位便想方設(shè)法如通過(guò)開假發(fā)票等手法套取現(xiàn)金，而核算中心既無(wú)力又無(wú)權(quán)進(jìn)行核實(shí)，使會(huì)計(jì)業(yè)務(wù)的真實(shí)性打了折扣。

　　會(huì)計(jì)核算與物資管理脫節(jié)。會(huì)計(jì)核算轉(zhuǎn)移到核算中心，但財(cái)產(chǎn)物資仍由原單位管理。從而形成財(cái)產(chǎn)物資與會(huì)計(jì)核算相分離的狀況，使預(yù)算單位財(cái)產(chǎn)物資管理薄弱更加突出。

　　財(cái)務(wù)管理削弱。將會(huì)計(jì)核算工作集中在核算中心，如何充分有效的發(fā)揮資金作用，核算中心無(wú)權(quán)決定，致使財(cái)務(wù)管理與會(huì)計(jì)核算工作脫節(jié)，不便于合理有效地利用資金，難以對(duì)單位的資金調(diào)撥起到監(jiān)督的作用。

　　這就是說(shuō)，在會(huì)計(jì)核算中心制情況下，由于主體界定不清，核算單位的積極性并沒(méi)有充分調(diào)動(dòng)起來(lái)，財(cái)政的宏觀控制職能得不到很好發(fā)揮。

　　國(guó)庫(kù)集中收付更有效

　　核算中心只是一種過(guò)渡形式，它是國(guó)家在各種管理功能、特別是信息技術(shù)水平還不完全具備的情況下所作的嘗試。而更有效的應(yīng)該是國(guó)庫(kù)集中收付。

　　財(cái)政部部長(zhǎng)項(xiàng)懷誠(chéng)曾在“政府預(yù)算管理與會(huì)計(jì)改革國(guó)際研討會(huì)”上講到，改革開放以來(lái)，我國(guó)財(cái)政體制進(jìn)行了重大改革，前一段的改革重點(diǎn)集中在財(cái)政收入管理方面，今后將轉(zhuǎn)移到財(cái)政支出管理方面來(lái)，政府預(yù)算編制、國(guó)庫(kù)管理制度和預(yù)算科目體系等基礎(chǔ)性管理制度的改革是重點(diǎn)。目前，各級(jí)財(cái)政紛紛在借助信息技術(shù)努力地探索推進(jìn)政府的財(cái)務(wù)管理，由分散的核算向集中管理轉(zhuǎn)變。

　　實(shí)行國(guó)庫(kù)集中收付制是解決財(cái)政資金使用中諸多問(wèn)題的治本之策。隨著資金運(yùn)動(dòng)支出管理的不斷變化，在完善會(huì)計(jì)核算中心的同時(shí)，努力實(shí)現(xiàn)國(guó)庫(kù)集中收付，成為各級(jí)財(cái)政部門應(yīng)有的選擇。

　　國(guó)庫(kù)集中收付制度是將所有的財(cái)政性資金集中在國(guó)庫(kù)或其指定的銀行賬戶，所有的財(cái)政支出均通過(guò)這一賬戶撥付。集中收入，加強(qiáng)管理，防止擠占挪用，保證及時(shí)足額入庫(kù)，這是集中收付中“收”的內(nèi)容。集中收付更主要是對(duì)財(cái)政資金支出的集中管理，是集中支付，是對(duì)從預(yù)算分配到資金撥付、資金使用、銀行清算直至資金到達(dá)商品或勞務(wù)供應(yīng)者賬戶全過(guò)程的監(jiān)控制度。管住、管好支出資金，才能真正硬化預(yù)算約束，從源頭上杜絕各種不合理的奢侈浪費(fèi)行為，防止腐敗滋生蔓延。因此，進(jìn)行國(guó)庫(kù)改革，實(shí)行國(guó)庫(kù)集中收付，資金繳撥以國(guó)庫(kù)集中收付為主要形式的財(cái)政國(guó)庫(kù)管理制度勢(shì)在必行。

　　建立國(guó)庫(kù)單一賬戶體系為基礎(chǔ)、資金繳撥以國(guó)庫(kù)集中收付為主要形式的公共資金管理方式，能進(jìn)一步加強(qiáng)財(cái)政監(jiān)督，提高資金使用效率。這種方式的優(yōu)點(diǎn)有：

　　1、它能在很大程度上杜絕目前收入繳庫(kù)過(guò)程中層層劃撥、層層占?jí)杭捌毡榇嬖诘呐�、冒、滴、漏現(xiàn)象，真正解決財(cái)政收入不能及時(shí)、足額入庫(kù)的問(wèn)題，同時(shí)，還有利于從根本上改變財(cái)政預(yù)算外資金分散管理的狀況，有利于國(guó)庫(kù)部門加強(qiáng)對(duì)財(cái)政資金的管理監(jiān)督。

　　2、財(cái)政資金撥付一次到位，不需經(jīng)過(guò)層層劃轉(zhuǎn)，能大大提高財(cái)政資金的使用效率和效益。

　　3、有利于實(shí)現(xiàn)對(duì)財(cái)政資金的全面監(jiān)控，進(jìn)一步規(guī)范財(cái)政支出管理，強(qiáng)化預(yù)算約束，切實(shí)提高財(cái)政的宏觀調(diào)控能力。

　　4、能切實(shí)杜絕財(cái)政部門將預(yù)算內(nèi)資金轉(zhuǎn)換為預(yù)算外資金而使財(cái)政資金失去監(jiān)控，從而有效地防范產(chǎn)生腐敗現(xiàn)象。

　　國(guó)庫(kù)集中收付是比會(huì)計(jì)核算中心更高一級(jí)的財(cái)政管理形式，也是一些發(fā)達(dá)國(guó)家的通行做法，它在實(shí)現(xiàn)國(guó)家監(jiān)控功能上是最科學(xué)的。當(dāng)然，它要求國(guó)家的信息化水平要高得多。目前我國(guó)已有140個(gè)中央部門、30個(gè)�。▍^(qū)、市）的省級(jí)預(yù)算單位，150多個(gè)地（市）和部分縣級(jí)實(shí)施了國(guó)庫(kù)集中支付改革。

　　金財(cái)工程的發(fā)展促成了財(cái)政會(huì)計(jì)走向大集中

　　2000年正式啟動(dòng)的“金財(cái)工程”（即政府財(cái)政管理信息系統(tǒng)，簡(jiǎn)稱GFMIS）是財(cái)政體制改革和電子政務(wù)結(jié)合下的產(chǎn)物。它利用先進(jìn)的網(wǎng)絡(luò)信息技術(shù)，通過(guò)建立預(yù)算編制、國(guó)庫(kù)集中收付和宏觀經(jīng)濟(jì)預(yù)測(cè)為核心應(yīng)用的政府財(cái)政管理綜合信息系統(tǒng)，以保證我國(guó)部門預(yù)算、國(guó)庫(kù)集中收付、政府采購(gòu)、工資統(tǒng)發(fā)等各項(xiàng)財(cái)政體制改革措施的順利實(shí)現(xiàn)。

　　“金財(cái)工程”不僅是我國(guó)公共財(cái)政體制改革的技術(shù)支撐，也是其重要內(nèi)容。GFMIS系統(tǒng)的建立，有利于預(yù)算管理的規(guī)范化，提高國(guó)庫(kù)資金的使用效率，增強(qiáng)政府財(cái)政管理決策的科學(xué)性，增大財(cái)政管理的透明度，以利于政府的廉政建設(shè)。隨著改革的推進(jìn)，GFMIS必將逐步理順各級(jí)政府財(cái)政管理部門（各級(jí)財(cái)政部門）和財(cái)政資金使用部門（各級(jí)行政事業(yè)預(yù)算部門及單位）的關(guān)系，從根本上改變財(cái)政系統(tǒng)多年來(lái)“粗放”的管理模式，使之逐步走向依法理財(cái)?shù)牡缆�。它的建立和�?shí)施不僅將直接影響到我國(guó)財(cái)政體制改革的進(jìn)程，也將間接影響到整個(gè)政府改革的成敗。

　　從金財(cái)工程的現(xiàn)狀來(lái)看，全國(guó)金財(cái)工程的實(shí)施已步入了初級(jí)階段：部門預(yù)算編制已初見(jiàn)成效，工資集中統(tǒng)發(fā)系統(tǒng)已在大部分省市推廣應(yīng)用，國(guó)庫(kù)集中支付系統(tǒng)開發(fā)及運(yùn)行試點(diǎn)取得了初步的經(jīng)驗(yàn)，非稅收入管理取得良好效果，網(wǎng)絡(luò)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)已經(jīng)起步。

　　但到目前為止，政府財(cái)政部門所使用的公共財(cái)政管理信息系統(tǒng)尚未建立一個(gè)針對(duì)金財(cái)工程的平臺(tái)型的整體解決方案，現(xiàn)有系統(tǒng)多是各自獨(dú)立，運(yùn)行環(huán)境和數(shù)據(jù)交換等均難以統(tǒng)一，不能深度滿足金財(cái)工程用戶的個(gè)性化需求。

　　在過(guò)去，大多數(shù)財(cái)政由于在信息化建設(shè)過(guò)程中，往往是根據(jù)部門的應(yīng)用需求，采用不同的技術(shù)，建立部門級(jí)的數(shù)據(jù)庫(kù)和應(yīng)用系統(tǒng)，財(cái)政寶貴的數(shù)據(jù)資產(chǎn)分散在這些信息孤島之中。這些獨(dú)立、局部的應(yīng)用系統(tǒng)由于沒(méi)有從總體上進(jìn)行業(yè)務(wù)流程的分析和重組，數(shù)據(jù)關(guān)聯(lián)度小，信息難以共享，政府領(lǐng)導(dǎo)層無(wú)法從系統(tǒng)中獲取全局信息，嚴(yán)重制約著財(cái)政對(duì)市場(chǎng)變化的響應(yīng)效率。這從客觀上迫切需要有一種系統(tǒng)能最大限度的實(shí)現(xiàn)對(duì)財(cái)政資源的整合。

　　各地信息分散，不能很好地集中整合，已給國(guó)家實(shí)施宏觀控制制造了難度�，F(xiàn)實(shí)當(dāng)中表現(xiàn)出來(lái)的宏觀控制不嚴(yán)等違規(guī)問(wèn)題，這也說(shuō)明國(guó)家財(cái)政管理體制確實(shí)還大有改進(jìn)的地方。

　　因此，中國(guó)財(cái)政管理改革的總方向是從現(xiàn)行的較分散化的模式轉(zhuǎn)向相對(duì)集中性的模式，其實(shí)質(zhì)是實(shí)現(xiàn)核心的財(cái)政管理功能的集中化，利用信息技術(shù)構(gòu)筑集中管理模式。

　　“大集中”是一種通俗的、形象的說(shuō)法，旨在與過(guò)去的“數(shù)據(jù)分散”和“有限集中”的模式相區(qū)別。實(shí)際上，大集中應(yīng)概括為：管理集中、數(shù)據(jù)集中、應(yīng)用集中。集中是“相對(duì)”集中，不是絕對(duì)集中；整合是數(shù)據(jù)集中基礎(chǔ)上的應(yīng)用整合和系統(tǒng)整合。財(cái)政管理的大集中主要是指預(yù)算管理、資金管理、業(yè)務(wù)管理及數(shù)據(jù)管理從預(yù)算單位向財(cái)政的集中管理。

　　當(dāng)前，已經(jīng)出現(xiàn)了財(cái)政會(huì)計(jì)大集中解決方案。概括金算盤提出的基于VP平臺(tái)的財(cái)政會(huì)計(jì)大集中解決方案，它的實(shí)質(zhì)就是：所有預(yù)算單位的核算被統(tǒng)一到財(cái)政部門，借助基于互聯(lián)網(wǎng)的B/S模式，使各預(yù)算單位在不改變會(huì)計(jì)主體的前提下，預(yù)算單位通過(guò)Internet登錄財(cái)政部門的服務(wù)器進(jìn)行業(yè)務(wù)處理，不僅可以大大節(jié)約設(shè)備購(gòu)置費(fèi)，還減輕了各預(yù)算單位的工作量。而對(duì)于財(cái)政部門一方而言，通過(guò)對(duì)服務(wù)器上的數(shù)據(jù)信息實(shí)時(shí)地對(duì)各預(yù)算單位的業(yè)務(wù)進(jìn)行監(jiān)控，滿足了財(cái)政部門對(duì)其自身和相關(guān)預(yù)算單位的監(jiān)督控制的需要。而將整合了的信息集中到財(cái)政部門，為其它如司法、審計(jì)等實(shí)施監(jiān)督職能帶來(lái)很大的方便。

　　金算盤的會(huì)計(jì)大集中解決方案倡導(dǎo)數(shù)據(jù)大集中、管理大集中、應(yīng)用大集成的3C理念，是互聯(lián)網(wǎng)模式下的新型解決方案，它吸收了會(huì)計(jì)核算中心集中理財(cái)?shù)乃枷�，克服了�?huì)計(jì)核算中心的不足。它兼顧了財(cái)政部門和各預(yù)算單位兩個(gè)方面的利益，充分發(fā)揮財(cái)政部門和相關(guān)預(yù)算單位兩方面的積極性，因而必將成為國(guó)庫(kù)集中收付制下的最佳模式。目前，北京宣武區(qū)就是運(yùn)用的這一模式，已經(jīng)成為其它地區(qū)效仿的典范。

　　集中與挑戰(zhàn)

　　財(cái)政會(huì)計(jì)大集中方案為金財(cái)工程乃至整個(gè)政府信息化帶來(lái)了新的機(jī)遇與挑戰(zhàn)。

　　從技術(shù)層面而言，首先，大集中的基礎(chǔ)是一個(gè)核心的數(shù)據(jù)庫(kù)，因此，存儲(chǔ)設(shè)備不可或缺。在此基礎(chǔ)上，通信網(wǎng)絡(luò)備份機(jī)制和災(zāi)難恢復(fù)備份中心的建立要求銀行計(jì)算機(jī)網(wǎng)絡(luò)要有高可靠性。因此，雙機(jī)、雙網(wǎng)互為備份成為必須。而從長(zhǎng)遠(yuǎn)考慮還要建立異地災(zāi)難恢復(fù)備份中心，主系統(tǒng)和備份系統(tǒng)之間保持?jǐn)?shù)據(jù)同步，以便在主備系統(tǒng)之間切換時(shí)能最大限度地保持業(yè)務(wù)系統(tǒng)的正常運(yùn)行。也就是說(shuō)，這要求高的信息化水平。

　　進(jìn)行數(shù)據(jù)有效的挖掘，是會(huì)計(jì)大集中模式下實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)集中后的制勝關(guān)鍵。數(shù)據(jù)倉(cāng)庫(kù)可以分析各種數(shù)據(jù)之間的關(guān)聯(lián)，衡量各預(yù)算單位的預(yù)算編制及執(zhí)行情況，跟蹤資金流、信息流和業(yè)務(wù)流在財(cái)政部門和預(yù)算單位之間的走向，從而為政府決策提供很好的支撐。因此，使數(shù)據(jù)倉(cāng)庫(kù)成為數(shù)據(jù)金庫(kù)，是會(huì)計(jì)大集中方案未來(lái)發(fā)展的方向。

　　財(cái)政會(huì)計(jì)大集中的發(fā)展同樣需要一個(gè)過(guò)程。從一開始的數(shù)據(jù)集中、管理分散，到數(shù)據(jù)集中、管理集中，再到與部門預(yù)算、國(guó)庫(kù)集中支付等緊密應(yīng)用集成，再到將來(lái)財(cái)政業(yè)務(wù)完全一體化的高度管理信息化，這都需要財(cái)政改革的推進(jìn)，信息化水平的提高，業(yè)務(wù)管理軟件的發(fā)展。而今，這個(gè)步伐已經(jīng)大大加快，財(cái)政信息化的春天已經(jīng)到來(lái)。