1999年5月，中共中央辦公廳、國務院辦公廳發(fā)布了《縣級以下黨政領(lǐng)導干部任期經(jīng)濟責任審計暫行規(guī)定》和《國有企業(yè)以及國有控股企業(yè)領(lǐng)導人員任期經(jīng)濟責任審計暫行規(guī)定》，審計署隨之發(fā)布其《實施細則》，各省、自治區(qū)、直轄市亦陸續(xù)在總結(jié)審計實踐的基礎(chǔ)上，結(jié)合本地區(qū)實際制定了一大批落實兩個“暫行規(guī)定”的地方性法規(guī)。這些法規(guī)的頒布、實施有力地保障了經(jīng)濟責任審計工作朝著法制化、規(guī)范化和制度化的方向邁出了可喜的一步，取得了初步明顯的成效。但同時我們應該看到，我國的領(lǐng)導干部（人員）任期經(jīng)濟責任審計還處于摸索階段，在理論上存在許多認識誤區(qū)，在實務上亦存在較大的盲目性和隨意性，有諸多相關(guān)問題需要探索。

　　一、領(lǐng)導干部任期經(jīng)濟責任審計存在的問題及成因

　　1.審計執(zhí)法環(huán)境不盡人意。由于我國開展審計工作時間還不算長，法制化工作起步較晚，在審計執(zhí)法環(huán)境中仍存在許多不盡人意的地方，主要表現(xiàn)在以下兩個方面。

　　（1）審計工作的重要性沒有得到體現(xiàn)。首先，個別領(lǐng)導對審計工作存在偏見。他們認為，審計工作就是對自己和地方財政的約束，加強審計監(jiān)督就會束縛地方經(jīng)濟的發(fā)展，損害地方利益。其次，領(lǐng)導分管制度沒有得到很好的落實?！稇椃ā泛汀秾徲嫹ā访鞔_規(guī)定，審計工作應由各級政府行政首長分管，而目前部分地方政府一般是行政副職或其他領(lǐng)導代管，這本身就削弱了審計執(zhí)法的力度，特別是在審計工作遇到阻力時，未能給予理解和必要的支持。

　　（2）審計監(jiān)督的獨立性和權(quán)威性沒有得到保證。獨立性是審計監(jiān)督有別于其他專業(yè)經(jīng)濟監(jiān)督的本質(zhì)特征，審計機關(guān)只有獨立行使審計監(jiān)督權(quán)，才能做到執(zhí)法必嚴、違法必究，才能體現(xiàn)審計執(zhí)法的權(quán)威性。就目前來看，審計執(zhí)法的獨立性和權(quán)威性不同程度地受到了行政干預的侵害，行政干預的情況時有發(fā)生，有的政府領(lǐng)導認為，審計機關(guān)是本級政府的行政執(zhí)法部門，其人權(quán)、財權(quán)隸屬于政府，就必須聽從于政府，聽從于行政首長，從而受利益的驅(qū)動去進行行政干預，行政干預是影響審計監(jiān)督獨立性、權(quán)威性的最大障礙。

　　2.審計力量與審計任務不相適應的矛盾突出。

　?。?）機構(gòu)設(shè)置和人員配備遠未適應新的發(fā)展需要。2001年開始，國家審計署通過試點，認真總結(jié)經(jīng)驗，擴大審計覆蓋范圍，將經(jīng)濟責任審計對象擴大到省部級行政機關(guān)領(lǐng)導干部。同時要求各省、市審計機關(guān)逐級開展試點，總結(jié)推廣經(jīng)驗，最終實現(xiàn)凡是負有經(jīng)濟職責人的各級領(lǐng)導干部，都要依法接受經(jīng)濟責任審計，使之成為一項重要的，必須的干部考核、任免和廉政建設(shè)的基本制度。

　　顯然，各級審計機關(guān)的工作量劇增，審計力量不足的矛盾日益突出。加之審計機構(gòu)設(shè)置、人員配備和經(jīng)費保障等問題，尚未從根本上得到解決，制約和影響了審計工作的正常開展。根據(jù)筆者了解，目前各地審計機關(guān)，特別是縣（區(qū)）的審計機關(guān)，編制員額比較少，而且很多都沒有設(shè)立專門的經(jīng)濟責任審計機構(gòu)。

　　（2）審計人員素質(zhì)適應不了審計工作要求。就經(jīng)濟責任審計的一般內(nèi)容來講有資產(chǎn)、負債、凈資產(chǎn)真實正確性和資產(chǎn)增值審計；經(jīng)營管理活動及財政、財務收支合規(guī)合法性審計；主要經(jīng)濟和業(yè)務指標完成情況審計；重大經(jīng)營決策合理性及效益性審計；內(nèi)部管理健全性和有效性審查；領(lǐng)導人員個人遵紀守法及廉潔自律情況審計；被審計領(lǐng)導人員應承擔責任審計等。然而，不同行業(yè)、不同性質(zhì)部門或單位、不同時期、不同領(lǐng)導人員的經(jīng)濟責任是不相同的，其經(jīng)濟責任審計的內(nèi)容也各不相同。經(jīng)濟責任審計內(nèi)容的廣泛性，要求審計人員既要懂得行政財務，又要懂得企業(yè)財務和投資基建財務；不僅要具備查帳技能，審計和會計專業(yè)知識，還應具備宏觀經(jīng)濟管理知識、政策法規(guī)、口頭和書面表達能力、綜合分析能力等。如果審計人員素質(zhì)不夠全面，就會嚴重制約和影響審計工作的質(zhì)量。而實際上，目前審計隊伍大部分人員都是財務類人員出身，知識面相對比較窄，缺乏對法律、計算機、經(jīng)濟貿(mào)易、工程技術(shù)等方面人才，這對今后的審計工作是一個極大的挑戰(zhàn)。

　　3.審計決定執(zhí)行難。根據(jù)《中華人民共和國審計法》及其實施條例的規(guī)定，審計決定是審計機關(guān)做出的對被審單位違反國家規(guī)定的財政收支、財務收支行為依法進行處理處罰的法律文書，是審計成果的最終反映和體現(xiàn)[6].但在我們實際工作中，常常會遇到審計機關(guān)在作出審計決定以后，被審單位不執(zhí)行、或不完全執(zhí)行、或拖延執(zhí)行的情況，使審計決定的執(zhí)行難以順利進行，大大降低了審計的權(quán)威和警示作用，阻礙了審計工作的順利開展。當前審計決定執(zhí)行難的原因應從兩個方面來分析：

　　（1）審計法規(guī)制定嚴重滯后。目前對審計決定的執(zhí)行，我國的法律依據(jù)主要是《中華人民共和國審計法》及其《審計實施細則》和《國務院關(guān)于違反財政法規(guī)處罰暫行規(guī)定》，法規(guī)只規(guī)定了“被審計單位應該執(zhí)行審計決定”，最多就是審計機關(guān)“可申請人民法院強制執(zhí)行”，至于如何對審計決定的不執(zhí)行情況進行處罰，卻沒有任何規(guī)定，也沒有建立統(tǒng)一的審計機關(guān)審計質(zhì)量控制體系和審計執(zhí)法過錯責任追究制度。這就導致了一些原則上的規(guī)定缺乏了可操作性，處罰無章可循。如同樣是對企業(yè)稅收違法行為實施的監(jiān)督檢查，稅務機關(guān)所進行的處罰遠比審計機關(guān)的處罰要更具有約束力，而且執(zhí)法主體明確，便于操作。審計機關(guān)能否以其他監(jiān)督部門的法律法規(guī)作為審計執(zhí)法依據(jù)沒有明確規(guī)定，遇到此類問題，就很難做了。

　?。?）審計機關(guān)自身因素的影響。審計程序過于繁瑣審計效率難以體現(xiàn)。如審計法規(guī)定：在實施審計3日前向被審計單位送達審計通知書。審計報告送審計機關(guān)前，應當征求被審計單位的意見。被審計單位應當自接到審計報告之日起10日內(nèi)，將其書面意見送交審計機關(guān)。在其實施條例中，對執(zhí)行審計決定又作出了如下規(guī)定：被審計單位應當自審計決定生效起30日內(nèi)，將審計決定的實行情況書面報告審計機關(guān)。審計機關(guān)自審計決定生效之日起3個月內(nèi)，檢查審計決定的執(zhí)行情況，對不執(zhí)行的，申請人民法院強制執(zhí)行。而在向人民法院申請以及人民法院實際執(zhí)行中，又將有一定的期限。同樣，審計法與新的稅收征管法相比，稅收征管法所規(guī)定的檢查處罰程序簡便易行，大大提高了執(zhí)法效率。

　　審計人員自身的素質(zhì)與新形勢下審計工作的要求不相適應，存在著一定距離。一是存在審計決定執(zhí)行中怕得罪人，不敢堅持原則等現(xiàn)象，二是有的審計機關(guān)受經(jīng)費不足影響難以進一步進行跟蹤督查，這些都直接影響著審計決定的正常執(zhí)行。

　　二、做好經(jīng)濟責任審計的幾點建議

　　1.完善法律體系，改善審計執(zhí)法環(huán)境。審計工作在特定的法律環(huán)境中，必然受到特定的法律環(huán)境的影響，法律環(huán)境越好，法制化程度越高，審計的效能作用也就會發(fā)揮得更好，對一些不適應當前經(jīng)濟發(fā)展的法律法規(guī)應該進行修改和完善，要著力于維護審計監(jiān)督的強制性。完善審計法律規(guī)范，保證審計執(zhí)法的順利實施。一方面要加強對企業(yè)承擔的法律責任的監(jiān)管力度，另一方面要加強對審計人員承擔審計責任的監(jiān)管力度。要加強規(guī)范審計執(zhí)法行為的立法，消除審計法與其他法律法規(guī)之間的矛盾和抵觸，解決審計監(jiān)督與其他經(jīng)濟監(jiān)督的重疊和交叉現(xiàn)象。要進一步完善《審計法》，要明確賦予審計監(jiān)督應有的處置權(quán)，嚴肅追究妨礙審計機關(guān)執(zhí)行監(jiān)督檢查權(quán)、經(jīng)濟處理權(quán)、行政處分權(quán)、提請司法權(quán)的行為和拒不執(zhí)行審計結(jié)論和決定的行為，真正確立審計的較高層次監(jiān)督地位。在監(jiān)督手段上，要建立一整套監(jiān)督方法和監(jiān)督程序，以國家法律法規(guī)為依據(jù)，以社會公認的經(jīng)濟、技術(shù)指標為標準開展審計工作。在立法上，應增強審計執(zhí)法的制約機制，用法律規(guī)定執(zhí)法權(quán)限范圍，建立審計執(zhí)法監(jiān)督等。要加大審計執(zhí)法力度，改進執(zhí)法手段，使審計在廉政建設(shè)方面發(fā)揮積極作用。審計機關(guān)要和其他監(jiān)督部門加強聯(lián)系，共同維護財經(jīng)法紀的權(quán)威性和嚴肅性。

　　2.賦予審計的獨立的地位，有助于提高審計執(zhí)法的力度。要建立垂直獨立，具有高度權(quán)威性的審計管理體制。審計組織的獨立是審計獨立性的核心。只有實行立法型的審計體制，即把審計機關(guān)劃歸人大代表大會，受人大常委會的委托依法對政府進行財政監(jiān)督，只有這樣才能確保審計監(jiān)督在組織上的獨立性。建立垂直獨立的、具有高度權(quán)威的審計管理體制，有利于政府審計職能的充分發(fā)揮。而且可以對政府部門的財政財務收支及其它專業(yè)經(jīng)濟監(jiān)督部門實行較高層次的監(jiān)督，更有利于對所有國家資產(chǎn)進行監(jiān)督，維護財經(jīng)法紀。

　　3.整合資源，提升審計效能。對領(lǐng)導人員經(jīng)濟責任審計在一定意義上講是個系統(tǒng)工程，無論是審計項目的確定，還是審計計劃的落實和審計結(jié)果的利用都絕非審計部門一家的事，就經(jīng)濟責任審計三大職能（監(jiān)督、鑒證、評價）的監(jiān)督職能而言，必須由審計人員、審計授權(quán)人、利用審計結(jié)果的組織人事部門和紀檢、監(jiān)察機關(guān)等共同來履行。況且，目前審計力量與審計任務不相適應的矛盾十分突出。因此，必須加強協(xié)調(diào)溝通，統(tǒng)籌安排力量，齊抓共管。并要挖掘潛力，創(chuàng)新思路和方法提高經(jīng)濟責任審計整體效能。

　　4.建立審計成果共享制度。如能有效地做到審計成果共享，則可以節(jié)約大量的審計力量，并且大大提高工作效率。具體工作中，審計機關(guān)經(jīng)常性審計成果可為領(lǐng)導干部經(jīng)濟責任審計所利用。不同審計機構(gòu)或?qū)徲嫿M織之間可以相互利用審計成果，特別是在進行審計時，可以充分利用原有的審計成果，減少審計工作量。要積極推進事前、事中審計，對重點單位、重點資金大力推行事前、事中審計工作，督促重點單位建立完善資金管理制度，通過有效執(zhí)行制度來預防和減少違規(guī)、違紀事件的發(fā)生。逐步將事中審計與經(jīng)濟責任審計緊密地結(jié)合起來，以緩解經(jīng)濟責任審計的壓力。也可以考慮，適當擴展其它審計的范圍，注意收集與經(jīng)濟責任審計有關(guān)的證據(jù)，以節(jié)約審計成本，達到一審多果的效果。

　　5.進一步加強經(jīng)濟責任審計隊伍建設(shè)。建立經(jīng)濟責任專職審計機構(gòu)，并充實專職審計人員。機構(gòu)設(shè)置應當“規(guī)格高、人員精”。所謂規(guī)格高，主要是指機構(gòu)主要負責人的職務要相對高一點，以便于協(xié)調(diào)工作。所謂人員精，是指經(jīng)濟責任審計干部隊伍人員不在多，關(guān)鍵是要精干。要吸納復合型人才，審計人員要有較強的政治業(yè)務素質(zhì)、組織協(xié)調(diào)能力和職業(yè)道德修養(yǎng)。抓好經(jīng)濟責任審計干部配備和培訓工作，切實提高審計人員的業(yè)務素質(zhì)，使其能夠較好地適應經(jīng)濟責任審計工作的發(fā)展要求。

　　6.加大審計決定執(zhí)行的力度。審計決定的執(zhí)行需要多部門的緊密協(xié)調(diào)與配合。首先，審計機關(guān)應積極爭取被審計單位及其主管部門的支持和理解，促使其積極執(zhí)行審計決定。其次，要加強審計機關(guān)與財政、檢察、紀檢、監(jiān)察、公安機關(guān)等執(zhí)法機關(guān)的配合。審計發(fā)現(xiàn)問題后，審計機關(guān)應及時向上述部門通報，聯(lián)手落實審計決定。與檢察、公安機關(guān)和紀檢、監(jiān)察等部門建立審計移交案件跟蹤督促落實工作機制，使彼此在具體操作和配合上更默契。同時，進一步補充和完善審計移交案件的有關(guān)文書，以有利于規(guī)范有關(guān)部門的行為，積極配合審計機關(guān)工作，確保跟蹤督促落實工作的順利進行。

　　實行領(lǐng)導干部任期經(jīng)濟責任審計制度對于踐行“三個代表”重要思想，落實科學發(fā)展觀，貫徹依法治國方略，加強干部隊伍建設(shè)，反腐倡廉，構(gòu)建和諧社會，促進社會主義市場經(jīng)濟健康、穩(wěn)定、協(xié)調(diào)、有序發(fā)展，具有十分重大的現(xiàn)實意義和深遠的歷史意義。

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