[摘　要]本文從財政專項資金項目的申報立項、資金流向、管理活動、制度運作、資金使用、效益產出等方面的審計探討了財政專項資金效益審計的重點內容與方法，提出了開展財政專項資金效益審計的一些新思路。

　　[關鍵詞]財政專項資金；效益審計；重點內容；方法

　　財政專項資金效益審計應是對申報立項、資金流向、管理活動、制度運作、資金使用、效益產出等環(huán)節(jié)的全過程全方位的系統(tǒng)審計。筆者試對財政專項資金效益審計的重點及方法談一些粗淺的看法。

　　一、財政專項資金效益審計的重點

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　　通過調查、觀察、分析等方法，做好對財政專項資金項目建議書、可行性研究報告及項目概預算的審計評審。一方面審查立項的可行性，即申報立項是否進行了可行性研究，背景是否真實，建設條件是否落實，可行性研究內容是否完整，技術經濟論證是否切實可行，是否符合當?shù)刈匀粭l件（資源、地理和環(huán)境）、調優(yōu)經濟結構、技術經濟支持能力、社會發(fā)展實際、市場前景和可持續(xù)發(fā)展的要求。有無虛假、重復申報立項的問題，有無隨意、盲目申報立項，有無違背科學規(guī)律、忽視和諧發(fā)展和長期發(fā)展、造成效益低下的問題，是否存在項目半途而廢、損失浪費的問題。另一方面審查項目概預算的經濟合理性，即是否體現(xiàn)科學、可行和節(jié)約的原則。涉及工程建設的還應審查工程設計概算和施工圖預算編制是否合規(guī)、正確，包括內容是否完整，所依據(jù)的設計資料、設計圖紙及變更資料是否齊全，是否做到切合實際、技術先進、經濟合理，概預算定額與標準是否合規(guī)，套用是否正確，有無高估冒算等現(xiàn)象，取費基數(shù)與標準是否正確，市場價格與預算價格是否正確等[1].

　　（二）資金流向審計

　　審計中首先從資金來源渠道入手，摸清所審財政專項資金的性質、主管部門、來源渠道、規(guī)模、構成及具體用途，為深入審計做好準備。如對通過上下級財政結算撥入的專項資金，可審查年度財政結算表、指標賬、與上級往來及上級財政部門下達的指標文件、項目批件等資料；對非財政部門主管的其他專項資金可去相關主管部門調查。其次了解主管部門資金管理、分配方式及撥付渠道。重點核對主管部門所分配的資金與使用單位申報的內容是否一致，是否按規(guī)定及時下達分配指標，有無隨意分配或“暗箱操作”的現(xiàn)象。目前各種專項資金撥付路徑不夠統(tǒng)一，有的通過各級財政撥至資金使用部門、單位，在國庫直接支付下有的從財政直接撥至供貨商和服務商，有的由財政部門通過主管部門層層下?lián)苤料嚓P部門、單位。在財政部門內部，一些資金也分別由各職能機構下?lián)?，有的由國庫機構撥至有關職能機構，實行報賬代理核算和結算。撥款的結算方式也不統(tǒng)一，有的通過往來結算，有的直接撥給資金。三是以資金流向為主線，依據(jù)資金性質、指標、規(guī)模、用途、撥付路徑進行跟蹤審計。通過有重點地詳查或抽查等方法，檢查各環(huán)節(jié)應到位、已到位的資金數(shù)額是否真實及其到位的時間，揭示各級主管部門是否按指標、計劃、進度或規(guī)定程序，及時、足額、規(guī)范地撥付資金，中間環(huán)節(jié)有無滯留、截留、擠占、挪用以及損失浪費，以致影響項目實施的情況，如用于彌補部門和單位經費、平衡預算、違規(guī)建設和購置小車等；檢查地方應配套的資金是否配足，配套資金的來源是否真實存在，有無假配套的情況，如以物資、債務往來、勞務等抵項的現(xiàn)象。審計人員在必要時應向開戶銀行詢證，檢查銀行存款對賬單收付業(yè)務記錄，揭示有無已收到的?？钗唇浭褂糜诌`規(guī)流出使用單位的情況，若有，則應深入進行追蹤審計[2].

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　　管理工作的成效如何，直接影響到財政專項資金項目的效益。財政專項資金投入或使用后主要轉換成四種形式：一是以貨幣形態(tài)存在和運作的基金，如農村合作醫(yī)療基金；二是一些有形的公共資產（設施）或法人資產（設施），如科技型設備、農業(yè)及水利設施，它們在形成過程中一般通過工程基本建設來體現(xiàn)；三是維持公共設施功能或正常運行所需的各種無形的耗費支出來源，如養(yǎng)護經費、路燈經費等；四是保障各類貧困群體生活以及村級基層組織正常運轉的費用來源，如撫恤和救助資金、村級三項資金。有些資金在各個階段會以不同的形式交替出現(xiàn)，如財政安排的一些科技三項費用先是形成科技創(chuàng)新基金，經使用后轉換成科技型設備，以后隨著有償部分的回收又變成了科技創(chuàng)新基金。專項資金的專用性質和轉換成的形式不同，決定其管理活動的特點也不同。審計中，要依據(jù)它們的性質、運作形式和特點，深入分析其內在屬性、外在聯(lián)系和發(fā)展趨勢，從管理系統(tǒng)、管理模式、服務效能、工作質量、項目進度、執(zhí)行政策及政策制定本身等各項關鍵的管理活動角度，抓住重要環(huán)節(jié)和控制點，開展管理活動審計。

　　（四）制度運作審計

　　目前財政專項資金撥付、使用中普遍存在的擠占、挪用、損失浪費、效益低下等問題，其根本原因是體制上的不完善、制度上的不健全和運作上的不規(guī)范。有的專項資金缺乏嚴密規(guī)范的管理制度，有的管理制度形同虛設，起不到應有的作用，有的管理制度背離公共財政的要求，管理職責分工不清、約束不嚴、監(jiān)管不力，資金安排和分配缺乏按職責權限進行科學、公開、公正、公平的操作程序，有的資金條塊分割、多頭管理等等。審計中首先要運用公共財政理論、控制學、系統(tǒng)學等原理，審查相關部門、使用單位是否建立了規(guī)范有效的管理和內部控制制度，是否制定了資金使用和項目管理單位“五專責任制”（專項、專戶、專用、專賬、專人負責）以及跟蹤反饋、績效考評與獎懲制度，各種制度正常運作的保障措施是否健全有效。其次要通過調查、訪談、座談會及查閱資料等方式，查明有無流于形式的制度和措施存在，評估制度、措施的執(zhí)行程度。通過審計達到揭露問題、健全制度、規(guī)范管理、制衡權力、促進改革、提高效益的目的[3].

　?。ㄎ澹┵Y金使用審計

　　一是重點檢查財政專項資金是否專用。從賬證及票據(jù)等原始憑證入手，按照重要性原則，檢查使用程序是否合規(guī)，各項支出有無嚴密的審批手續(xù)；票據(jù)是否合法，資金投放是否符合政策，支出內容是否真實，用途是否符合要求，有無截留、克扣、挪用、虛報冒領、擅自改變用途的情況，如違規(guī)用于補充辦公經費，發(fā)放獎金、津貼和福利，項目之外購車、搞基建，擅自出借資金等問題。對稅務等部門“代開”的運輸、勞務等票據(jù)要重點檢查是否以合法形式掩蓋虛假事項和不實內容。要強化對白條支出、袋袋賬、包包賬的審計。二是使用過程是否體現(xiàn)合理、節(jié)約原則。檢查各項支出是否精打細算，是否按期編制計劃和辦理申請報告，有無大手大腳、貪大求洋，隨意擴大項目規(guī)模，提高建設標準，搞花架子，以致貽誤整個項目建設的現(xiàn)象；所購物資是否必需，質、量、價是否合理，有無辦理必要的驗收、保管、領用手續(xù)，有無盲目采購、浪費資金的現(xiàn)象。當然，也要檢查有無隨意縮小規(guī)模，以便達到侵占專用資金的目的。各種非生產性支出是否嚴格加以控制，有無因占比過大影響到整體建設或生產。三是財政專項資金是否按照項目進度使用。能否滿足項目質量要求，有無因付款不及時而影響項目實施、錯過農時工期的情況，辦理工程資金結算是否履行了必要的審計或審核手續(xù)。四是重視和加強對財政報賬制核算的審計。防止會計核算與資金的實際使用情況相脫節(jié)。

　　（六）效益產出審計

　　財政專項資金項目完成后，應通過對所產生的效用特點、受益范圍和所辦事業(yè)生命力的強弱、預期目標的實現(xiàn)程度以及有關經濟效益、社會效益、資源與生態(tài)效益等方面進行效益產出審計和必要的后續(xù)跟蹤審計，以綜合評價其項目效益?，F(xiàn)行專項資金項目按功能和作用可分為公益性、準公益性、經營性三類。在審計及分析評價上，公益性項目效益產出審計的重點是以社會效益為主，對準公益性項目效益產出審計的重點既要立足社會效益，又要兼顧經濟效益。對經營性項目效益產出的重點是以經濟效益為主。同時，要牢牢堅持可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略，將資源與生態(tài)效益的分析評價融入三類項目審計中。在具體評價時，要注意：一是利用宏觀經濟與社會指標，如分析項目是否按期完成，運行后是否增加稅收、解決就業(yè)、改善民眾生產生活條件、拉動周邊和相關產業(yè)的成長和區(qū)域規(guī)模經濟的形成、提升抵御自然災害能力、提高重大疫情防控能力等方面的情況，評價社會效益情況；二是利用財務、經濟、技術能力指標，如投資回收期、獲利能力、償債能力、財務凈現(xiàn)值等指標以及是否增加產業(yè)化程度、提高生產能力、增加產品科技含量和附加值等方面的分析結果，評價經濟效益情況；三是利用項目對資源的消耗與利用以及是否符合環(huán)保法規(guī)、政策和標準，噪聲、污染物等排放是否控制在規(guī)定標準之內、治理措施是否有效、改造生態(tài)的能力如何等方面的分析結果，評價資源與生態(tài)效益情況；四是對項目建成后涉及資產移交及后續(xù)管理、維護的，要用發(fā)展的眼光去分析評價，主要包括資產接收管理的主體是否合法及其管理能力如何，現(xiàn)行管理體制能否滿足長遠發(fā)展需要，運行收入與成本費用有無嚴重倒掛，使運行難以為繼而無法長遠發(fā)展。

　　二、財政專項資金效益審計的方法

　　在審計方法上，財政專項資金審計要注意以下幾個方面；

　　（一）選準項目

　　目前專項資金主要分成以下幾類：與“三農”有關的支農資金、扶貧資金、水利資金、農田建設資金、農村路橋及廣電和電力建設資金、新型農村合作醫(yī)療基金，與發(fā)展生產力有關的科技、教育、技改資金，與人民生活有關的社會保障資金、初級衛(wèi)生保健資金，與可持續(xù)發(fā)展有關的環(huán)保資金，與地方硬件建設有關的交通建設資金、城建資金（綠化、景點景觀、公共設施運行資金）[4].審計選項時要權衡利弊，統(tǒng)籌兼顧，突出重點，充分考慮現(xiàn)有審計資源條件、審計人員有限的經驗和能力、審計成本等因素。主要選擇一些政策性強、對經濟、社會、發(fā)展影響大，或損失浪費嚴重、易受政府關心和社會關注、關系群眾生產生活，且簡單可行、易于操作和評價的重點財政專項資金[5].

　　（二）整合資源

　　效益審計是一項全新的工作，審計機關要加強組織領導，投入精兵強將，選調補充一定數(shù)量的非財務審計人員如管理、工程、環(huán)保等方面的專業(yè)人員，組成多兵種合成隊伍，提升整體審計能力，必要時借調社會中介或內審機構人員共同參與；對申報立項可行性研究的評審和管理活動的審計，可特聘一些相關行業(yè)的專家去實施，以彌補現(xiàn)有審計隊伍的知識面過于單一的不足。另外，由上級審計機關統(tǒng)一組織某一專項資金的“一條龍”效益審計，不失為一種好辦法?？蓪崿F(xiàn)統(tǒng)一組織、集中培訓和同步指導，共享審計思路、方法、技術等資源，便于地區(qū)之間的績效比較與評價。

　　（三）廣泛使用審計調查手段

　　審計調查可以極大地節(jié)約審計資源，提高審計工作效率，增加審計的可信度。

　　（四）評價要盡量謹慎客觀準確

　　現(xiàn)階段效益審計尚在摸索階段，評價標準不夠完整、統(tǒng)一。所以當前的效益審計評價應把握以下原則：一不能強求盡善盡美，貴在不斷探索和實踐，以此達到逐步提高和完善的目標；二不能要求面面俱到，應突出影響大、起決定作用的重點環(huán)節(jié)；三評價要盡量客觀、全面、準確，充分發(fā)揮預防性、建設性和借鑒性三個作用[6].

　　在進行專項資金效益審計具體評價時要尊重事實、切合實際、恰如其分，肯定成績，指出不足，切忌不著邊際，牽強附會，缺乏針對性，重點不突出。專項資金效益審計可以從立項是否恰當、資金分配是否公平、合理，管理是否有效，資金使用是否節(jié)約，效率和效果如何等方面作出重點性地審計評價。就目前而言，這種評價可以是對所審的全部或部分重要事項的評價，也可以突出對經濟性、效率性、效果性某一方面的評價。要特別把握一點，評價標準與審計事項越密切，評價結果越可靠。在對未來效益的審計評估上，既要進行趨勢分析，更要注重不確定性因素分析。

　　[參考文獻]

　　[1]濟南特派辦。公共工程績效審計的四個環(huán)節(jié)[J].中國審計，2005（9）：13.

　　[2]彭華彰，周鐵銳，賀明明。國外效益審計的啟示與開展中國特色效益審計的探索[J].審計研究，2005（1）：4852.

　　[3]鄭新舉。堅持以科學發(fā)展觀為指導搞好水利建設資金審計[J].中國審計，2004（17）：7172.

　　[4]齊健貽。農業(yè)專項資金審計[J].中國審計，2003（12）：3132.

　　[5]李雅紅。扶貧資金效益審計的思考與探索[J].中國審計，2003（8）：3639.

　　[6]齊國生。效益審計內容問題探析[J].中國審計，2004（9）：4041.