一、積極財政政策的負面效應

　　積極財政政策是針對經濟增速放緩，社會總需求不足而采取的一項“反周期經濟調節(jié)”的主要政策手段，其目的就是要在短期內通過大規(guī)模的財政資金投入，迅速擴大社會有效需求，增加社會購買力，拉動經濟增長，增強經濟發(fā)展后勁。積極財政政策實施三年來，已取得了明顯成效，有效地拉動了經濟增長，解決了一些多年來想辦而沒能力辦的大事，促進了產業(yè)結構和地區(qū)結構的調整和優(yōu)化，改善了城鄉(xiāng)居民的生產和生活條件，推進了各項事業(yè)的發(fā)展。但同時也帶來了一些負面效應，主要包括以下三個方面：

　　1、赤字和債務規(guī)模過大，財政風險逐漸加大。實施積極財政政策以后，每年發(fā)行上千億元的建設國債，在拉動經濟增長，促進財政增收的同時，而財政赤字和債務規(guī)模卻在急劇擴大，1998&#0；2000年，中央財政赤字分別為958億元、1792億元和2598億元，1999年中央財政赤字和債務余額占當年GDP的比重為2.2%和12.7%，2000年中央財政赤字和債務余額占當年GDP的比重為2.9%和14.5%，如果再把各種財政隱性債務或或有債務算進去，包括社會保障制度的大量缺口，政策性銀行的呆賬壞賬，國有商業(yè)銀行的不良債權，國有企業(yè)特別是國有糧食企業(yè)的巨額虧損，地方政府債務，企業(yè)外債等，我國政府綜合債務余額占GDP的比重已達到或超過國際警戒線。我國目前的債務依存度（當年債務收入占當年財政支出的比例）已高達58%，大大超過國際公認的30%的標準；國債償債率（當年債務還本付息額占財政收入的比重）已高達25%，而國外一般不超過8%.如果巨額的國債發(fā)行出現(xiàn)問題，其債務危機就會不期而遇。

　　2、投資效益低下，非市場化運作明顯。財政投資本身是一種政府行為，其投資行為、方式、領域和目的都帶有明顯的非市場化特征。政府投資在非市場化運作的情況下，地方爭投資、爭項目以及不切實際盲目上馬項目、搞“形象工程”等計劃經濟體制的惡習又開始抬頭。由于政府投資的過快擴張，項目投資只重數量和速度，忽視質量和效益的弊病比重明顯。從近幾年中央對國債資金使用情況的檢查情況來看，國債投資的擠占挪用問題、效益低下問題、浪費問題已經在一定范圍內存在。

　　3、對民間資本產生了一定的“擠出效應”。從固定資產投資增長率和全社會投資資金來源增長率看，1998年和1999年國有經濟單位固定資產投資增長率，遠遠高于個體經濟和集體經濟固定資產投資增長率。1999年全社會投資資金來源中，財政資金增長了43%，銀行貸款增長4.8%，企事業(yè)單位自有資金僅增長1.2%，利用外資下降26.7%，這充分表明積極財政政策在擴大政府投資的同時對民間資本產生了一定的“擠出效應”，政府投資替代了一部分私人投資。同時也表明，在供過于求的經濟形勢下，由于中央政府投資結構比較單一，對刺激地方和公共投資作用有限，積極財政政策的“乘數效應”難以充分發(fā)揮。

　　二、積極財政政策的完善建議

　　積極財政政策是針對一個時期國家經濟狀況而采取的應對之策，在目前內需不足的情況下，我們還必須堅持實施積極財政政策，以實現(xiàn)我國經濟發(fā)展目標。正如財政專家陳共所言：“積極財政政策對經濟的推動作用，如同加大馬力推動汽車爬坡，沒有到達坡頂就減退馬力，汽車就會退回。”“當前正是積極財政政策充分發(fā)揮作用的時候，一旦撤下來，就可能出現(xiàn)反復，甚至全功盡棄?！钡趯嵤┓e極財政政策的同時，應對增發(fā)國債引發(fā)的負面效應予以高度重視，認真處理和解決好以下幾個問題，以促使積極財政政策能發(fā)揮最大作用。

　　1、增加財政支出與減稅雙管齊下

　　從國外的經驗看，用擴張性財政政策來刺激經濟增長，主要有兩種手段：一種是增加財政支出，另一種是減稅。而目前我國實行的積極財政政策，是以擴大支出為主要手段，同時對稅收政策作一些局部性的調整，以此來擴大社會總需求，促進經濟、社會穩(wěn)定。從實際情況看，這種單一依靠增發(fā)國債增加政府投資的做法，不僅對經濟的拉動作用有限，而且存在一定的負面效應。在我國目前貸通緊縮的條件下，由于物價的負增長或低增長，企業(yè)盈利的空間不斷減少，甚至大面積虧損，特別是下崗工人的大量存在，農民收入長期徘徊不前，只實行政府擴大投資搞基礎設施項目，難以解決目前“企業(yè)盈利難、職工上崗難、農民增收難”的問題。如果在增加支出的同時，配合以減稅政策，一方面就會使企業(yè)稅負降低，盈利空間增加，企業(yè)和個人投資的積極性就會明顯增加，民間投資信心就會逐步恢復；另一方面會使廣大農民和個體工商戶有一個休養(yǎng)生息的機會。日本曾經一度把消費稅的稅率由5%降到3%，使市場的銷售轉好，經濟開始上升，但隨即又把消費稅的稅率由3%提高到5%，結果經濟又下滑。這一實例充分說明稅收對經濟的調節(jié)作用不可小視。從近年來我國工商稅收大幅增長的情況來看，減稅應該有一定的空間。“九五”時期，我國稅收收入的年均增長率為15%，而這一時期GDP的年均增長率僅為8.3%，兩者相差6.7個百分點。稅收收入的高增長充分表明我國稅收政策是偏緊的。雖然有人認為我國財政收入占GDP的比重仍比國外經濟發(fā)達國家低許多，但實際情況是由于運用的統(tǒng)計方法不同，造成了觀點上的差異，事實上，如果把我國龐大的預算外收入作為財政收入來計算，其比重就會與國外相差無幾。

　　當然，減稅政策的運用是要根據財政承受能力來定的。根據目前我國的實際情況，減稅政策可采取有限度地重點推進的辦法。減稅的重點應放在：一是對增值稅的稅基進行改革，實現(xiàn)增值稅稅基由生產型向消費型的轉型，并適當降低增值稅稅率；二是統(tǒng)一內外資企業(yè)所得稅，改變內外資企業(yè)稅負不公平的現(xiàn)狀，盡可能將企業(yè)所得稅降低到20—25%；三是積極推進農村稅費改革，將壓在農民頭上過重的費和稅都同時減下來。當然，在減稅的同時，對當前GDP中法定稅負較輕的，應適當增加稅負，以實現(xiàn)稅負公平。減稅的幅度應限定在財政收入增幅超過GDP增幅的增長部分。通過減稅使稅收收入的增長基本上與同時GDP的增長相一致。

　　2、財政政策與貸幣政策協(xié)調配合

　　財政投資和銀行投資性貸款都是社會總投資的重要組成部分。在啟動財政投資政策的同時，貸幣政策必須與之協(xié)調，只有這樣積極財政政策的積極效應才能充分發(fā)揮。當前要認真研究和做好以下三項工作：

　　一是積極擴大銀行投資性貸款，切實有效地帶動社會民間投資的擴大。隨著市場化改革的推進和經濟總量的擴大，在當前的國民收入總體分配格局中，銀行信貸資金的比重呈現(xiàn)出日益上升的趨勢，居民儲蓄存款余額已達6萬多億元，為銀行信貸支持經濟發(fā)展提供了雄厚的資金來源。但從當前貸幣政策的運用的結果來看，出現(xiàn)的情況是：貸款增長始終不活躍，存貸不斷擴大，通貸緊縮日趨明顯。這是金融政策上的制度性收縮在很大程度上抵銷了技術性的松動效應。一些防范金融風險所采取的措施，從長遠看有利于金融健康發(fā)展，但在短期內卻緊縮了企業(yè)特別是中小企業(yè)的信貸來源，造成了以中小企業(yè)為主的非國有經濟大幅回落。為了帶動民間投資，促進經濟增長，下一步銀行信貸政策的基本取向應該是：配合財政投資，積極擴大銀行投資性貸款，縮小和消除“存差”，實現(xiàn)銀行信貸資金的良性循環(huán)。

　　二是注重發(fā)揮銀行政策性信貸的作用。銀行投資性貸款大致可分兩個類型：一是一般性投資，它完全按照市場化原則進行安排，銀行是否投放貸款主要考慮投資項目的盈利狀況。二是政策性投資貸款，主要是依據國家的產業(yè)政策和投資政策，重點支持國民經濟發(fā)展中的一些薄弱環(huán)節(jié)及重要產業(yè)，并實行利率優(yōu)惠政策。從國外情況看，銀行投資性貸款結構也不完全是純市場化或商業(yè)性的，政策性投資貸款占有相當比重。我國信貸資金運行要努力適應這一國際化趨勢，針對我國政府財力不足和有限的矛盾，通過調整信貸結構，更加有效地發(fā)揮政策性投資貸款支持經濟發(fā)展的作用。

　　三是運用財政貼息手段，帶動銀行信貸。財政貼息是指財政只代為支持部分貸款利息，而由項目本身負責本金和其他利息的償還。它是政府投資性投融資的一種有效工具，可以彌補項目直接經濟方面的缺陷，體現(xiàn)國家產業(yè)政策要求，同時也可以有效動員和擴大銀行信貸資金，對帶動整個社會投資具有十分重要的導向作用。近幾年來，在企業(yè)的技術改造方面，我們運用了這種手段，取到了較好的作用。今后，要繼續(xù)使用這種手段，并且還要擴大規(guī)模和范圍。

　　3、適度控制國債規(guī)模，優(yōu)化國債結構，防范債務風險

　　為了防范因增發(fā)國債而導致的債務風險，充分發(fā)揮國債投資的積極作用，今后要考慮三個問題：

　　一是適度控制國債規(guī)模。從當前情況看，我國國債余額占國內生產總值的比重雖然較低，但債務依存度和國債償債率卻較高，已經超過了國際警戒線，這說明我國目前發(fā)行國債雖有一定的空間，但國債所帶來的風險也在逐步加大。拉美一些發(fā)展中國家70年代以來紛紛擴大赤字和債務，試圖以此推動經濟發(fā)展，但高赤字和高債務難以為繼，到80年代初期引發(fā)了嚴重的債務危機和惡性通貨膨脹?！扒败囍玻筌囍b”。中國作為一個發(fā)展中國家，經濟總體水平不高，國家財力集中程度有限，國家對債務的承受能力比較脆弱，長期的高赤字和高國債無疑會增加未來國民經濟的風險系數。因此，今后在考慮增發(fā)國債時，必須考慮國民經濟的較低承受能力，考慮國家一定時期內的償債能力，把國債規(guī)模適當控制在一個合理的區(qū)間內。

　　二是優(yōu)化國債的結構。首先，調整國債的期限結構，適當增加短期和長期國債的比重。一般來說，西方發(fā)達國家短期（一年以下）國債在全部國債中約占40——50%，這既有利于籌集資金，又有利于擴大央行的公共市場業(yè)務。而增加長期國債的比重，可以滿足國家長期投資的需要，延緩政府的償債壓力，加強財政資金使用的連續(xù)性。其次，優(yōu)化國債品種結構，除發(fā)行國庫券外，可增加建設債、可轉換債券、儲蓄債券等品種，以適應居民不同的投資需求，使居民應債能力盡可能得到釋放。第三，優(yōu)化國債使用結構，提高債務支出用于經濟建設方面的比重，減少用于彌補非生產性的赤字的比重，提高國債的使用效益，形成“以債養(yǎng)債”的國債良性循環(huán)體系。

　　三是實行國債的市場化改革。把目前有限的國債回購業(yè)務擴展成有效率的公開市場業(yè)務，使之成為調控貨幣流通、活躍貸幣供求的主要市場。同時考慮恢復國債期貨市場，使持債者減少對將來利率受損的疑慮。

　　4、加強財政投資管理，提高財政投資效益

　　積極財政政策除了加大財政的投入力度外，更應注重財政投資的效益，以保證積極財政政策作用的有效發(fā)揮。在財政投資過程中，財政部門負有重要的管理職責，其核心是要著力強化投資的資金管理和財務管理，確保財政投資資金能夠正確使用，避免國家財力的損失浪費。

　　一是加強對財政投資的全過程監(jiān)管。對投資項目工程進行概預算審查，參與工程招標標底編制，加強對財政投資資金使用的事前控制；參與投資工程采購和對項目年度財務決算進行審查，嚴格控制投資資金使用；對項目竣工財務決算進行審查，核減不合理開支，真正做到把有限的資金用在刀刃上，發(fā)揮出最大的投資效益。

　　二是規(guī)范財政投資資金撥款管理。嚴格投資資金撥付程序，減少撥款的中間環(huán)節(jié)，嚴格層層轉包、層層克扣，避免挪用、擠占，確保各項建設資金安全、及時、足額撥付到建設單位，全部使用到建設項目上。

　　三是加強建設單位財務管理。幫助建設單位建立健全內部財務監(jiān)督制度，加強相應的監(jiān)督檢查，扭轉財務管理弱化狀況。當前要特別針對近兩年國債投資中暴露的種種問題，重點加強對國債項目建設單位財務工作的指導、管理和監(jiān)督。