[關(guān)鍵詞]地方稅；稅制模式；地方稅權(quán)；主體稅種；稅種結(jié)構(gòu)

　　我國現(xiàn)行的地方稅制模式是1994年分稅制改革建立起來的。這次改革適應(yīng)了建立社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制的要求，也借鑒了國際上的成熟經(jīng)驗(yàn)和通行做法，總體上看是成功的。但8年來的運(yùn)行實(shí)踐也暴露出許多問題，說明現(xiàn)行的地方稅制模式只是過渡性的。當(dāng)前應(yīng)順應(yīng)我國經(jīng)濟(jì)體制改革日益深入和加入WTD進(jìn)一步與國際經(jīng)濟(jì)接軌的客觀要求，從三個(gè)層面上對現(xiàn)行地方稅制模式進(jìn)行創(chuàng)新。就是通過對地方稅權(quán)的界定、地方主體稅種的確立和稅種結(jié)構(gòu)的優(yōu)化，建立一個(gè)與規(guī)范化的分稅財(cái)政體制相配套的地方稅制新模式。

　　一、關(guān)于地方稅制模式創(chuàng)新應(yīng)遵循的原則

　　按著上述改革基本方向和目標(biāo)的要求，對地方稅收制度的任何改革都要有利于理順中央與地方的財(cái)政分配關(guān)系；有利于發(fā)揮市場機(jī)制對資源的配置作用；有利于增強(qiáng)中央的宏觀調(diào)控能力；有利于簡化地方稅制和降低征管成本。因此，對地方稅制模式創(chuàng)新應(yīng)遵循以下四條原則。

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　　一般來說，在宏觀稅負(fù)水平一定的條件下，稅基越寬，稅率越低；稅基越窄，稅率就越高。新的地方稅制模式在稅種選擇和稅率的設(shè)計(jì)上宜堅(jiān)持寬稅基、低稅率原則。因?yàn)樵诂F(xiàn)實(shí)中，過高的稅率必然會加重納稅人的負(fù)擔(dān)，當(dāng)這種負(fù)擔(dān)達(dá)到一定限度時(shí)，消極作用便會從兩個(gè)方面表現(xiàn)出來。一是從宏觀方面導(dǎo)致稅收替代市場機(jī)制，扭曲社會資源合理配置，從而對經(jīng)濟(jì)增長產(chǎn)生抑制作用，最終導(dǎo)致稅源枯竭；二是從微觀方面導(dǎo)致納稅人心理和行為的扭曲，甚至想方設(shè)法偷稅漏稅。為了避免上述消極作用的產(chǎn)生，構(gòu)建新的地方稅制模式應(yīng)與我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和收入結(jié)構(gòu)的變化相適應(yīng)，盡可能把更多的應(yīng)稅對象納入課稅范圍，通過稅基的擴(kuò)大而不是稅率的提高擴(kuò)大地方稅收規(guī)模，把應(yīng)承擔(dān)納稅義務(wù)的納稅人所取得的收入、收益、利潤。財(cái)產(chǎn)及其特定行為都納入征稅范圍，使新的地方稅制模式體現(xiàn)出稅率適當(dāng)、稅種合理的特點(diǎn)。

　?。ǘ?qiáng)化調(diào)控、平衡發(fā)展

　　西方發(fā)展經(jīng)濟(jì)學(xué)認(rèn)為，在發(fā)展中國家普遍存在“地理上的二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)”，即經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)和不發(fā)達(dá)地區(qū)同時(shí)并存。如果任其自然發(fā)展，地區(qū)上的二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)不僅不能消除，而且還會進(jìn)一步拉大。因此當(dāng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展到一定階段時(shí)，政府應(yīng)采取一定措施來支持落后地區(qū)的發(fā)展。在這些特殊政策中，稅收政策因其調(diào)節(jié)的廣泛性、直接性和有效性，在改善落后地區(qū)的投資環(huán)境和吸引投資方面發(fā)揮著不可替代的作用。一般來說，落后地區(qū)的稅收優(yōu)惠多一些，稅負(fù)就輕，投資者的稅后收益相對較高，這樣就會產(chǎn)生發(fā)達(dá)地區(qū)的資本、技術(shù)、人才向落后地區(qū)轉(zhuǎn)移的“擴(kuò)散效應(yīng)”，最終會促進(jìn)落后地區(qū)經(jīng)濟(jì)加快發(fā)展。所以一些發(fā)展經(jīng)濟(jì)學(xué)的代表人物普遍認(rèn)為，對不發(fā)達(dá)地區(qū)實(shí)行特殊的稅收政策和體制安排是必須的。我國在實(shí)施西部大開發(fā)戰(zhàn)略過程中，也應(yīng)充分利用稅收調(diào)控在平衡地區(qū)發(fā)展方面的作用，在地方稅制模式設(shè)計(jì)上要堅(jiān)持強(qiáng)化調(diào)控、平衡發(fā)展原則。如在所得稅方面給予西部地區(qū)更大的減免權(quán)，以吸引更多民間投資向這一地區(qū)轉(zhuǎn)移；在資源稅方面給予西部地區(qū)更大的稅率、稅目調(diào)整權(quán)，使這些地區(qū)能夠從本地資源條件出發(fā)，充分利用資源稅增加財(cái)政收入，并利用資源稅轉(zhuǎn)移稅負(fù)的特點(diǎn)從東部省區(qū)獲得更多財(cái)政利益。

　　（三）簡化稅制、降低征管成本

　　構(gòu)建新的地方稅制模式必須防止稅制復(fù)雜和征管成本的增加，在這方面有必要借鑒西方的稅收中性思想。斯密是最早提出稅收中性思想的人，他主張?jiān)诙愂照叩膱?zhí)行過程中，只為國家提供充足的收入，而盡量避免征稅對納稅人造成的額外負(fù)擔(dān)，為此他提出了公平、確實(shí)、便利、節(jié)約的稅收四原則。當(dāng)代西方經(jīng)濟(jì)學(xué)的供給學(xué)派也認(rèn)為市場機(jī)制是一切經(jīng)濟(jì)活動的原動力，扭曲市場相對價(jià)格的政府政策往往會扭曲資源配置，降低經(jīng)濟(jì)效率。他們主張應(yīng)合理地選擇稅種和安排稅收結(jié)構(gòu)，最大限度地減少稅收杠桿運(yùn)用中的負(fù)效應(yīng)。根據(jù)供給學(xué)派的稅收中性思想，在稅制建設(shè)上要遵循簡化、低稅負(fù)、低稅率、低成本的原則。它反映了當(dāng)代世界各國稅制改革的潮流，對于我國建立科學(xué)、規(guī)范的地方稅收制度不無指導(dǎo)意義。

　?。ㄋ模┲醒攵悶橹?、地方稅為輔

　　構(gòu)建新的地方稅制模式必然涉及到地方稅與中央稅的比例問題。如何確定二者比例，必須以滿足國家宏觀調(diào)控對中央財(cái)力的需要為目標(biāo)。因?yàn)橹醒攵愂帐侵醒胴?cái)政收入的主要來源，可以說中央稅收規(guī)模直接決定著中央宏觀調(diào)控效能。我國是一個(gè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展極不平衡的國家，中央宏觀調(diào)控除保證經(jīng)濟(jì)總量平衡，更應(yīng)著眼于地區(qū)發(fā)展不平衡和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)不合理這兩大宏觀經(jīng)濟(jì)運(yùn)行問題的調(diào)控。1994年實(shí)行分稅制，雖然從形式上劃分了中央和地方收入，但實(shí)質(zhì)仍是收支對稱，分級包干，“分灶吃飯”。結(jié)果中央稅收過小、地方稅收過大的局面并沒有從根本上消除，這樣，中央財(cái)政收入安排本級支出已是捉襟見肘，更談不上有足夠財(cái)力建立系統(tǒng)的轉(zhuǎn)移支付制度。經(jīng)濟(jì)落后地區(qū)收人本來有限，再缺少了中央對地方的規(guī)范轉(zhuǎn)移支付，使地方財(cái)政人不敷出的困難狀況日益加劇。于是一些地方政府為了自求財(cái)政平衡，紛紛扶植短、平、快項(xiàng)目，又出現(xiàn)了重復(fù)建設(shè)、盲目建設(shè)，使全國的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)更加不合理。因此，為了解決經(jīng)濟(jì)落后地區(qū)的財(cái)政困難狀況和扭轉(zhuǎn)中央財(cái)政的被動局面，在構(gòu)建新的地方稅制模式時(shí)，應(yīng)堅(jiān)持中央稅為主，地方稅為輔的原則。按著這一原則，在稅種劃分上，收入多、影響大、帶有全面性的稅源要由中央掌握。

　　二、關(guān)于地方稅制模式創(chuàng)新對地方稅權(quán)的界定

　　實(shí)現(xiàn)地方稅制模式創(chuàng)新，必須重新界定地方稅權(quán)，即地方政府是否應(yīng)擁有一定的稅收立法權(quán)？地方政府的稅收管理權(quán)限以多大為好？對此應(yīng)作出明確的界定，這是實(shí)現(xiàn)地方稅制模式創(chuàng)新的基礎(chǔ)和核心。從地方稅權(quán)的大小來看，西方國家的地方稅制模式主要有三種類型。一是以美國為代表的完全稅權(quán)模式，在這種模式下，聯(lián)邦、州和地方三級政府各有屬于本級政府的稅收立法權(quán)、司法權(quán)及執(zhí)行權(quán)，同時(shí)稅種上相應(yīng)劃分為聯(lián)邦稅、州稅和地方稅，為了彌補(bǔ)與地方事權(quán)相適應(yīng)的財(cái)政支出，上級政府對下級實(shí)行規(guī)范的補(bǔ)助金制度。二是以法國為代表的無稅權(quán)模式，在這種模式下稅收的立法權(quán)和行政權(quán)均集中在中央。稅收行政就是中央一套稅務(wù)機(jī)構(gòu)，沒有地方稅務(wù)機(jī)構(gòu)。主要稅種均為國稅，只有一些零星的小稅種為地方稅。中央政府對地方政府實(shí)行一般補(bǔ)助和專項(xiàng)補(bǔ)助相結(jié)合的縱向財(cái)力分配制度。三是以日本為代表的有限稅權(quán)模式，在這種模式下立法權(quán)集中，執(zhí)法權(quán)分散，地方政府經(jīng)中央政府批準(zhǔn)，可在法定稅種以外開征普通稅。范圍廣、影響全國利益的均列為國稅，其余的列為地方稅。同時(shí)設(shè)有國稅、地方稅兩大系統(tǒng)。中央政府對地方政府的轉(zhuǎn)移支付是通過地方交付稅、國家讓與稅和國家支出金方式實(shí)現(xiàn)的。在上述三種模式中，雖然在稅權(quán)劃分上中央政府集權(quán)程度不同，地方政府稅權(quán)大小有差異。但從總體上看三種模式的共同點(diǎn)是稅權(quán)集中、事權(quán)分散，中央與地方在稅權(quán)的劃分上表現(xiàn)出與事權(quán)的非對稱性。就是主要稅權(quán)集中在中央政府，主要稅種也劃歸國稅；而事權(quán)又主要分散在各級地方政府。為了保證地方政府有足夠財(cái)力履行其事權(quán)，中央政府對地方政府均實(shí)行自上而下的財(cái)務(wù)轉(zhuǎn)移制度。這樣做的最大好處是增強(qiáng)了中央政府財(cái)力，可以充分發(fā)揮中央財(cái)政在平衡地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展方面的調(diào)控作用。

　　我國是一個(gè)地區(qū)間經(jīng)濟(jì)發(fā)展極不平衡的國家，在政治上又是單一制。在經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)軌過程中尤其要注意防止地方割據(jù)，因而在中央與地方的稅權(quán)分配上應(yīng)確保中央高度集權(quán)，地方適當(dāng)分權(quán)。無論是國稅還是地方稅，立法權(quán)均應(yīng)集中在中央手中，以保持稅收制度的全國統(tǒng)一性，防止地方政府在稅收問題上各自為政，從本地區(qū)利益出發(fā)，制造稅收壁壘，阻礙生產(chǎn)要素的自由流動。而地方稅的稅收管理權(quán)具體包括稅率、稅目調(diào)整權(quán)和減免權(quán)則可授予省一級地方權(quán)力機(jī)關(guān)。允許省、市、自治區(qū)人大及其常委會根據(jù)本地區(qū)資源狀況和經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平以及國家產(chǎn)業(yè)政策，在中央規(guī)定的稅率幅度內(nèi)和稅目范圍內(nèi)制定具體稅率和決定開征那些稅目，并對地方稅進(jìn)行必要減免。這樣可以使地方政府更加靈活地運(yùn)用稅收杠桿調(diào)控區(qū)域經(jīng)濟(jì)運(yùn)行。

　　三、關(guān)于地方稅制模式創(chuàng)新對主體稅種的選擇

　　地方主體稅種是地方稅種模式中處于主導(dǎo)地位，且稅源豐富、征管方便、調(diào)控能力強(qiáng)的稅種。對地方主體稅種的選擇是實(shí)現(xiàn)地方稅制模式創(chuàng)新的關(guān)鍵。我國現(xiàn)行的地方稅制模式中雖然稅種數(shù)量較多，但缺乏稅源充足、收入穩(wěn)定的主體稅種。營業(yè)稅和企業(yè)所得稅本應(yīng)成為地方主體稅種，但由于稅種劃分標(biāo)準(zhǔn)相互重疊，雜亂無序，在營業(yè)稅中把本來屬于地方固定收入的鐵路部門、各銀行、保險(xiǎn)公司集中繳納的營業(yè)稅和城建稅劃歸中央；在所得稅中把本來屬于地方固定收入的地方銀行、外資銀行以及非銀行金融機(jī)構(gòu)的所得稅也劃歸中央。結(jié)果導(dǎo)致營業(yè)稅和地方企業(yè)所得稅不能成為地方的主體稅種。

　　什么樣的稅種才能成為地方主體稅種？一般來說作為地方主體稅種必須具備以下三個(gè)條件：稅基較寬，稅源豐富，且具有增長潛力，對增加地方稅收規(guī)模影響較大；在收入和地區(qū)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)方面具有較強(qiáng)的調(diào)節(jié)性；在稅制方面嚴(yán)密規(guī)范，透明度高，便于征管。目前世界上許多國家都以財(cái)產(chǎn)稅作為地方稅的主體稅種，從我國的實(shí)際情況來看，目前要把財(cái)產(chǎn)稅作為地方主體稅種，顯然條件還不具備。筆者認(rèn)為地方主體稅種的選擇，必須符合經(jīng)濟(jì)發(fā)展實(shí)際水平和稅制結(jié)構(gòu)的變化。據(jù)此要求，應(yīng)分階段、動態(tài)地確定地方主體稅種。另外，作為主體稅種可以是單主體稅種，也可以是雙主體稅種，就我國的實(shí)際情況看，在當(dāng)前和今后一定時(shí)期內(nèi)應(yīng)選擇雙主體稅種。在近期內(nèi)應(yīng)該選擇營業(yè)稅與企業(yè)所得稅作為地方主體稅種。這兩個(gè)稅種在目前屬于稅基廣、稅源充足、稅制規(guī)范的稅種，以此為地方主體稅種，可以更好地實(shí)現(xiàn)收入和調(diào)節(jié)功能。在中期也就是在2005年后，可以選擇營業(yè)稅和個(gè)人所得稅作為地方主體稅種。之所以用個(gè)人所得稅去代替企業(yè)所得稅的主體地位，因?yàn)殡S著我國入世，我國對外開放將進(jìn)入一個(gè)新的階段，必然推動我國經(jīng)濟(jì)實(shí)現(xiàn)持續(xù)、快速增長，到2005年以后，個(gè)人收入水平必將出現(xiàn)大幅度提高，這就為擴(kuò)大個(gè)人所得稅的規(guī)模提供了充足而穩(wěn)定的稅源?？梢姡侥菚r(shí)以營業(yè)稅和個(gè)人所得稅作為雙主體稅種應(yīng)該是完全可行的。在遠(yuǎn)期也就是在2010年后，隨著我國經(jīng)濟(jì)的進(jìn)一步發(fā)展和人們收入水平的提高，以及市場經(jīng)濟(jì)體制的成熟和稅收制度的完善，最好終選擇國際通行的財(cái)產(chǎn)稅和個(gè)人所得的財(cái)產(chǎn)稅和個(gè)人所得稅作為我國地方的主體稅種。

　　四、關(guān)于地方稅制模式創(chuàng)新對稅種結(jié)構(gòu)的優(yōu)化

　　在構(gòu)建地方稅制模式過程中，隨著地方稅權(quán)的界定和主體稅種的選擇，還要圍繞主體稅種，配置合理的輔助稅種，實(shí)現(xiàn)稅種結(jié)構(gòu)的總體優(yōu)化。這是實(shí)現(xiàn)地方稅制模式創(chuàng)新的必然要求。為此需要完善現(xiàn)有稅種，并適時(shí)開征一些新稅種，停征已過時(shí)的稅種。

　?。ㄒ唬┩晟片F(xiàn)有稅種

　　1、企業(yè)所得稅。首先要改變按企業(yè)行政隸屬關(guān)系同源課征的做法，可把其作為共享稅種，按收入分成的方式劃分中央與地方收入。也就是象增值稅那樣劃分收入比例并分繳中央庫與地方庫。其次要統(tǒng)一各類企業(yè)所得稅。我國已經(jīng)正式加入WT0，應(yīng)根據(jù)國民待遇原則，對內(nèi)外資企業(yè)實(shí)行統(tǒng)一稅率，以統(tǒng)一稅法，公平稅負(fù)，促進(jìn)競爭。

　　2，個(gè)人所得稅。首先，擴(kuò)大稅基。隨著社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展和個(gè)人收入水平的提高，可將一些新的個(gè)人收入納入課稅范圍，如福利費(fèi)、外籍個(gè)人從外商投資企業(yè)取得的股息、紅利等。其次，規(guī)范費(fèi)用扣除標(biāo)準(zhǔn)。費(fèi)用的扣除應(yīng)綜合考慮個(gè)人贍養(yǎng)人口狀況，以及近年來出現(xiàn)的教育支出、醫(yī)療和社會保險(xiǎn)支出、房屋購置支出等，并建立扣除標(biāo)準(zhǔn)隨物價(jià)上漲而變動的調(diào)整機(jī)制其三，分步驟建立個(gè)人綜合所得稅制?？上冉⒎诸惥C合所得稅制對易控管項(xiàng)目如工薪所得、承包經(jīng)營所得、勞務(wù)所得可由個(gè)人申報(bào)，綜合扣除費(fèi)用，按超累進(jìn)稅率綜合征收；對偶然所得、稿酬所得、特許權(quán)使用費(fèi)所得繼續(xù)實(shí)行分類代扣代繳，待條件成熟時(shí)現(xiàn)逐步過渡到綜合個(gè)人所得稅。其四、調(diào)整稅率，公平稅負(fù)。將目前兩個(gè)個(gè)人所得稅率表合二為一，各項(xiàng)綜合所得稅按統(tǒng)一的超額累進(jìn)稅率課征，但級距要減少，以6級為宜，最高稅率不要超過40%.對分類所得部分，可繼續(xù)采用目前的比例稅率。

　　3，財(cái)產(chǎn)稅。將房產(chǎn)稅、城市房地產(chǎn) 稅、土地使用稅合并成房地產(chǎn)稅，同時(shí)取消目前土 管理方面的收費(fèi)。計(jì)稅依據(jù)由房地產(chǎn)原值改為評估價(jià)格，評估價(jià)格應(yīng)由當(dāng)?shù)鬲?dú)立的房地產(chǎn)評估中心根據(jù)原值折舊、地理位置、用途等因素每5年確定一次。稅率可由各省、市、自治區(qū)以中央政府確定的2%的基準(zhǔn)稅率為準(zhǔn)，上下浮動一個(gè)百分點(diǎn)。

　　4，其它稅種。其一，合并現(xiàn)行車船使用稅和車船牌照稅，建立新的內(nèi)外資統(tǒng)一適用的車船使用稅。其二，資源稅可由中央和地方共享稅變?yōu)榈胤蕉?，各省、市自治區(qū)人民政府可根據(jù)本地區(qū)資源狀況對資源稅的稅目和稅率進(jìn)行適當(dāng)?shù)恼{(diào)整，同時(shí)把土地、森林、草原等一并納入征稅范圍。其三，城市維護(hù)建設(shè)稅的計(jì)稅依據(jù)要從增值稅、消費(fèi)稅、營業(yè)稅實(shí)際征收額改為銷售額和營業(yè)額，使其成為獨(dú)立稅種。其四、完善農(nóng)業(yè)稅。將目前的農(nóng)業(yè)稅、牧業(yè)稅、農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅合并為農(nóng)牧業(yè)稅，以農(nóng)牧業(yè)綜合所得為計(jì)征依據(jù)。同時(shí)取消農(nóng)村各項(xiàng)收費(fèi)。

　?。ǘ╅_征新稅種

　　1、開征社會保險(xiǎn)稅。為了穩(wěn)定地籌集社會保險(xiǎn)資金，建立具有權(quán)威性的覆蓋城鎮(zhèn)行政、事業(yè)和各類企業(yè)職工以及個(gè)體勞動者的社會保險(xiǎn)制度，應(yīng)盡快開征社會保險(xiǎn)稅。納稅人可分為法人納稅人和自然納稅人。法人納稅人應(yīng)包括各類企業(yè)，自然納稅人應(yīng)包括各類企業(yè)、行政、事業(yè)單位的職工以及自由職業(yè)者。按照統(tǒng)盤考慮、分步擴(kuò)展原則，先開征養(yǎng)老保險(xiǎn)、失業(yè)保險(xiǎn)、醫(yī)療保險(xiǎn)三個(gè)稅目。計(jì)稅依據(jù)對法人為職工工資總額，對自然人為式薪收入，其中對自由職業(yè)者為其收益總額。

　　2、開征遺產(chǎn)與贈與稅。為擴(kuò)大地方的稅收規(guī)模，調(diào)節(jié)社會財(cái)富分配，緩解貧富懸殊的矛盾，并樹立自食其力的良好社會風(fēng)氣，鼓勵人們捐贈公益事業(yè)，應(yīng)盡快開征遺產(chǎn)與贈與稅。為了便于征管，可以選擇總遺產(chǎn)稅制。征稅對象應(yīng)是最富有的少數(shù)人的巨額遺產(chǎn)，征稅面宜窄不宜寬，起征點(diǎn)至少應(yīng)定在60萬元，稅率實(shí)行0至50%超額累進(jìn)。

　　3、開征環(huán)境保護(hù)稅。為確保“誰污染，誰交費(fèi)”落到實(shí)外，穩(wěn)定地籌集環(huán)保資金，并增強(qiáng)環(huán)保的強(qiáng)制性，應(yīng)將現(xiàn)行的環(huán)境保護(hù)收費(fèi)改為環(huán)境保護(hù)稅，暫設(shè)大氣污染和水污染兩個(gè)稅目，以廢氣、廢水排放量為計(jì)稅依據(jù)。

　?。ㄈ┩Ｕ饕堰^時(shí)稅種

　　在完善現(xiàn)有稅種，開征新稅種的同時(shí)，還要停征一些地方稅種。具體包括耕地占用稅、土地增值稅、屠宰稅、筵席稅等。這些稅種之所以過時(shí)是因?yàn)橛械囊咽チ苏{(diào)節(jié)意義，如屠宰稅；有的收入規(guī)模很小，征收成本又很高，已形虛設(shè)，如筵席說，全國每年收入尚不足4000萬元。

　　這樣，經(jīng)過上述改革優(yōu)化，在新的地方稅制模式中，稅種結(jié)構(gòu)包括營業(yè)稅、城市維護(hù)建設(shè)稅、個(gè)人所得稅、社會保險(xiǎn)稅、資源稅、農(nóng)牧業(yè)稅、土地增值稅、房地產(chǎn)稅、遺產(chǎn)與贈與稅、印花稅、契稅、車船使用稅、特別消費(fèi)行為稅等13個(gè)稅種。另外，把增值稅、企業(yè)所得稅、證券交易稅作為中央與地方共享稅種。