一、廓清預(yù)算審批權(quán)范圍，明確預(yù)算修正權(quán)歸屬

　　雖然從理論上說，立法機(jī)關(guān)作為國家權(quán)力機(jī)關(guān)不僅擁有預(yù)算審批權(quán)，而且還應(yīng)該擁有預(yù)算提案權(quán)，但是由于預(yù)算本身的政策性和技術(shù)性，目前不同政體之間的國家在預(yù)算提案權(quán)的歸屬上基本上不存在分歧，即都由行政部門行使。如在英國、法國等行政立法一體的內(nèi)閣制國家預(yù)算向來由內(nèi)閣提出；而在總統(tǒng)制的美國，原來是由國會自己提案，第一次世界大戰(zhàn)后才深切體會集中編制總預(yù)算的必要，1921年國會主動讓出了預(yù)算提案權(quán)，自此一直由總統(tǒng)把持。[1]所以目前不同體制之間關(guān)于預(yù)算審批權(quán)的分野，主要體現(xiàn)在預(yù)算審批部門對行政部門所提預(yù)算案的修正權(quán)的有無、大小及行使方式。

　　依美國1921年通過的《預(yù)算及會計法》，美國總統(tǒng)有準(zhǔn)備及提送年度財政概算于議會的義務(wù)，但其并沒有拘束立法部門之效力，議會擁有完全自由的預(yù)算修正權(quán)。而就國會審議通過的預(yù)算，總統(tǒng)也擁有否決權(quán)，這時參、眾兩院均必須以三分之二的優(yōu)勢多數(shù)決才能反否決。美國建國之初，制憲先賢們對英國內(nèi)閣制行政、立法在實(shí)質(zhì)上混合為一而有集權(quán)化的危險深感不安，于是設(shè)計將國家權(quán)力分散于不同機(jī)關(guān)，使之相互對抗、制衡、妥協(xié)，從而保障人民的權(quán)利。上述預(yù)算法的規(guī)定與此如出一轍。聯(lián)邦德國在“二戰(zhàn)”后采行內(nèi)閣制。國會雖然分為參、眾兩院，但只有聯(lián)邦眾議院享有廣泛單一國會國家的國會權(quán)限?！堵?lián)邦德國基本法》第113條規(guī)定，聯(lián)邦議會若經(jīng)由法律提高政府預(yù)算案中的支出或未來將帶來新的支出，則需得到聯(lián)邦政府的同意。凡是帶有削減財政收入的法律或未來將帶來財政收入削減者，也需得到聯(lián)邦政府的同意。聯(lián)邦政府有權(quán)要求聯(lián)邦眾議院暫時中止此類法律之決議。若聯(lián)邦眾議院已經(jīng)通過法律，則聯(lián)邦政府可以在四周內(nèi)要求聯(lián)邦眾議院重新進(jìn)行決議。[2]該條文的目的在于防范立法者單方透過法律提高支出，促使立法、行政部門進(jìn)行角力、協(xié)商。法國實(shí)行弱勢國會體制，總統(tǒng)是全國的權(quán)力中心。依其憲法第40條規(guī)定，國會議員不得提出減少公共部門收入或提高支出的法律案或法律修正案，因此國會不享有預(yù)算的修正權(quán)。[3]

　　中國預(yù)算法只規(guī)定了預(yù)算草案由行政部門編制，由人大審批，但對人大是否享有預(yù)算草案的修正權(quán)，以及政府是否享有對預(yù)算審批的制衡權(quán)則語焉不詳。[4]從預(yù)算管理的實(shí)踐來看，人大實(shí)際上只能就預(yù)算草案的同意與否行使審批權(quán)，不能對預(yù)算草案實(shí)行科目流用。[5]政府對人大審批通過的預(yù)算也必須執(zhí)行，即使預(yù)算被否決或久拖不決也缺乏相應(yīng)的制衡機(jī)制。然而，畢竟這是關(guān)系到中國預(yù)算法制完善和發(fā)展的重要環(huán)節(jié)，因此應(yīng)當(dāng)在立法中予以明確回答。

　　我們認(rèn)為，預(yù)算審批機(jī)關(guān)應(yīng)該享有預(yù)算草案調(diào)整權(quán)。如果按西方的政治體制進(jìn)行歸類，中國“議行合一”的人大、政府體制可以定位為內(nèi)閣制，政府擁有相當(dāng)大的職權(quán)，甚至在很大程度上超越了人大的監(jiān)督和制約。就預(yù)算審批而言，由于預(yù)算草案編制的粗糙，以及人大會期制度本身方面的原因，人大事實(shí)上很難判斷預(yù)算支出的合理與否，預(yù)算的審批監(jiān)督更是流于形式。隨著部門預(yù)算制度的推行，預(yù)算的編制將越來越規(guī)范和細(xì)化，人大的預(yù)算審批也應(yīng)該發(fā)揮越來越重要的作用。未來人大預(yù)算審批權(quán)的走向，應(yīng)在于擴(kuò)大權(quán)限以制衡行政部門。如果能夠賦予人大預(yù)算草案的調(diào)整修正權(quán)，一方面可以加大權(quán)力機(jī)關(guān)的預(yù)算職責(zé)，另一方面對不合理的預(yù)算開支也多了一條制約途徑。因?yàn)榧词故侨绫疚暮蟛克鲝埖念A(yù)算分享審批，也不可能細(xì)致到每一個具體的項(xiàng)目，因此人大的預(yù)算修正權(quán)對協(xié)調(diào)人大和政府之間的關(guān)系仍然是有必要的。

　　不過，考慮到預(yù)算編制、審批和執(zhí)行之間的平衡，特別是考慮到人大目前在預(yù)算信息方面的欠缺，以及政府缺乏相應(yīng)的預(yù)算制衡權(quán)，為防止預(yù)算審批機(jī)關(guān)濫用權(quán)力，我們主張將人大的預(yù)算草案修正權(quán)限制在科目流用權(quán)的范圍內(nèi)，即不能突破預(yù)算草案原有的收支平衡。這樣做是為了尊重政府在預(yù)算方面的信息優(yōu)勢和預(yù)算編制、執(zhí)行的經(jīng)驗(yàn)，避免預(yù)算草案的內(nèi)容起伏太大，增加預(yù)算協(xié)調(diào)的難度。

　　目前，中國的預(yù)算收入按照其內(nèi)在性質(zhì)和相互聯(lián)系設(shè)有“類”、“款”、“項(xiàng)”、“目”四個層次的科目，預(yù)算支出科目則分為“類”、“款”、“項(xiàng)”、“目”、“節(jié)”五級，“類”是最高級別的預(yù)算科目。[6]不難得知，審批機(jī)關(guān)的預(yù)算草案科目流用權(quán)越靠近“類”，則對預(yù)算草案的調(diào)整幅度越大。鑒于人大系統(tǒng)對于預(yù)算缺乏專業(yè)審查，相關(guān)人員配備和程序建設(shè)還十分滯后，再加之政府長期以來把持預(yù)算修改權(quán)形成的慣性，我們認(rèn)為還應(yīng)該對人大的預(yù)算科目流用權(quán)加以限制。如最初從“目”、“節(jié)”科目開始，待條件成熟時再逐步擴(kuò)展，但最高不宜超出“項(xiàng)”級科目。

　　二、取消審議下級地方總預(yù)算，簡化預(yù)算審批程序

　　根據(jù)我國《憲法》第62條和第99條的規(guī)定，國家預(yù)算和中央預(yù)算由財政部編制，經(jīng)國務(wù)院審核批準(zhǔn)后，報全國人大審查批準(zhǔn)，地方預(yù)算由各級財經(jīng)部門編制，經(jīng)本級人民政府審核批準(zhǔn)后，報同級人大審查批準(zhǔn)。由于國家預(yù)算包括中央預(yù)算和地方預(yù)算，當(dāng)全國人大開會審批國家預(yù)算時，地方人大都還未開會，為了保證人大的會期，財政部只能代替地方編制預(yù)算，與中央預(yù)算合并編制國家預(yù)算報全國人大審批。而財政部代編的地方預(yù)算與地方人大通過的預(yù)算會有一定的差距，這給預(yù)算編制、執(zhí)行帶來困難，而且損害了預(yù)算的權(quán)威。1994年《預(yù)算法》生效實(shí)施后，上述問題已得到部分解決。根據(jù)該法第12條、第13條的規(guī)定，雖然全國人大仍然要審查中央和地方預(yù)算草案及中央和地方預(yù)算執(zhí)行情況的報告，縣級以上地方各級人大仍然要審查本級總預(yù)算草案及本級總預(yù)算執(zhí)行情況的報告，但是全國人大只批準(zhǔn)中央預(yù)算和中央預(yù)算執(zhí)行情況的報告，縣級以上各級地方人大只審查本級預(yù)算和本級預(yù)算執(zhí)行情況的報告，這樣就避免了上級人大審批下級預(yù)算，上級人大審批通過的預(yù)算下級人大再次審批的不正常現(xiàn)象，保證了預(yù)算法內(nèi)部邏輯的嚴(yán)密和效力的統(tǒng)一。美中不足的是，《預(yù)算法》的規(guī)定明顯違反了《憲法》，這在任何一個講求法治的國家都是難以接受的。因此，上述問題的圓滿解決仍然有待于修改《憲法》相關(guān)條文。

　　此外，《預(yù)算法》的上述規(guī)定還存在一個有待解決的問題，即縣級以上各級人大除了審批本級預(yù)算外，還有權(quán)審議下級地方總預(yù)算。盡管審議不同于審批，從法律上看，經(jīng)過審議的地方總預(yù)算并不對下級預(yù)算審批和執(zhí)行機(jī)關(guān)產(chǎn)生約束力，但是既然存在這個程序，下級預(yù)算編制機(jī)關(guān)就不得不向上級報送預(yù)算草案。我們認(rèn)為，這道程序只會導(dǎo)致極大的制度性資源浪費(fèi)，很難產(chǎn)生實(shí)質(zhì)的積極效果，因而應(yīng)予廢止。

　　根據(jù)財政分權(quán)的原理，中央和地方政府有著各自不同的職能，因此其財政收支范圍也各不相同。一級政府一級預(yù)算是財政聯(lián)邦制國家的通例。中央和地方的預(yù)算審批權(quán)和預(yù)算執(zhí)行權(quán)界限分明，只是由于中央擁有相對豐裕的財力，并且需執(zhí)行地區(qū)財政均衡和國家宏觀經(jīng)濟(jì)調(diào)控職能，因此才通過轉(zhuǎn)移支付制度在中央和地方之間發(fā)生財政資金聯(lián)系。中國雖然沒有明確肯定實(shí)行財政聯(lián)邦制，但是自從1994年推行分稅制財政管理體制以來，已經(jīng)向財政聯(lián)邦制邁出了很大的一步。[7]如《預(yù)算法》第2條規(guī)定，國家實(shí)行一級政府一級預(yù)算；第12條和第13條規(guī)定，各級人大只審批本級政府預(yù)算。這些都是與財政分權(quán)的理念相吻合的。正是因?yàn)椤额A(yù)算法》認(rèn)識到干涉下級政府預(yù)算的消極影響，才將原《預(yù)算管理?xiàng)l例》所規(guī)定的直接審批下級預(yù)算改為行使審議權(quán)。不過，雖然一字之差避免了原先預(yù)算重復(fù)審批的矛盾和尷尬，但是審議下級預(yù)算仍然與舊的“統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、分級管理”的財政思路存在著千絲萬縷的聯(lián)系。

　　所謂下級地方總預(yù)算，是指本級政府以下各級地方政府預(yù)算的匯編?！额A(yù)算法》之所以保留地方各級總預(yù)算的編制，并賦予各級人大對下級地方總預(yù)算以審議權(quán)，可能出于兩方面的考慮：一是保證各級權(quán)力機(jī)關(guān)對本轄區(qū)范圍內(nèi)預(yù)算收支事項(xiàng)的知情權(quán)，保障人大代表的參政議政權(quán)，二是保障各級政府對本轄區(qū)范圍內(nèi)預(yù)算的統(tǒng)一執(zhí)行權(quán)。而在我們看來，這些理由都十分牽強(qiáng)，難以令人信服。雖然人大是權(quán)力機(jī)關(guān)，有權(quán)按照《憲法》的規(guī)定決定本轄區(qū)內(nèi)的重大事情，當(dāng)然也包括審查和批準(zhǔn)預(yù)算，但是，如果我們認(rèn)可《預(yù)算法》對《憲法》第62條的修改合理，認(rèn)為其更符合分稅制財政分權(quán)法的需要，那么，取消各極人大對下級財政總預(yù)算的審批權(quán)之后就完全沒有必要仍然保留審議權(quán)。至于上級人大的知情權(quán)和人大代表的參政議政權(quán)，事實(shí)上，通過保留對下級地方總預(yù)算的審議權(quán)是不可能實(shí)現(xiàn)的。因?yàn)槿珖舜箝_會在前，地方人大開會在后；上級地方人大開會在前，下級地方人大開會在后，因此，上級人大審議的所謂下級地方總預(yù)算實(shí)際上只是一個未經(jīng)本級人大審批通過、甚至可能就是上級政府代編的草案。當(dāng)下級人大召開會議時，一般都會有所修改，所以，上級人大審議的下級地方總預(yù)算所包含的信息是不準(zhǔn)確的，以此為基礎(chǔ)行使知情權(quán)十分不現(xiàn)實(shí)。而人大代表的參政議政權(quán)更應(yīng)該表現(xiàn)為一種投票決定權(quán)。如果僅僅是對并不準(zhǔn)確的下級政府預(yù)算文件進(jìn)行審議，卻不發(fā)生任何法律效力，這不僅會導(dǎo)致資源的極大浪費(fèi)，而且有損權(quán)力機(jī)關(guān)的威信和尊嚴(yán)，實(shí)際上不起任何作用。至于保障各級政府對本轄區(qū)范圍內(nèi)預(yù)算的統(tǒng)一執(zhí)行權(quán)，雖然與法律所賦予國務(wù)院和各級地方政府的職權(quán)相一致，[8]但這種規(guī)定與分稅制所要求的一級政府一級預(yù)算的原理明顯背離。預(yù)算審批通過后，無論是預(yù)算收入還是預(yù)算支出，都是由本級政府組織執(zhí)行。既然在科學(xué)的分稅制體系下中央政府與地方政府、上下級地方政府之間的財政收支范圍都已經(jīng)做出明晰的劃分，上級政府組織執(zhí)行下級政府的預(yù)算就只能是師出無名的越俎代庖，嚴(yán)格來說，是一種侵犯下級政府財政權(quán)的行為。更何況，即使在過渡時期必須維持預(yù)算執(zhí)行的統(tǒng)一協(xié)調(diào)性，也不一定非要編制和審議各級地方總預(yù)算不可。因?yàn)榫哂袌?zhí)行力的預(yù)算只能是經(jīng)過本級人大審批通過的預(yù)算，而各級地方總預(yù)算中所包括的下級總預(yù)算卻只是經(jīng)過了其上級人大的審議，并不產(chǎn)生法律效力。所以，各級政府對轄區(qū)范圍內(nèi)預(yù)算的統(tǒng)一執(zhí)行權(quán)并不能通過編制地方總預(yù)算的形式達(dá)到目的。其實(shí)，依《預(yù)算法》第14條、第15條實(shí)行預(yù)算備案制度就足以完成這一任務(wù)。因此，各級政府編制本級預(yù)算并提請同級人大通過即可，另行匯總編制下級地方總預(yù)算實(shí)無必要。

　　在預(yù)算實(shí)踐中預(yù)算編制部門除編制本級預(yù)算外還需匯總編制下級地方總預(yù)算的做法，以及預(yù)算審批部門除審批本級預(yù)算外還需審議匯總編制的下級地方總預(yù)算的做法將不可避免地帶來兩方面的實(shí)際危害：一是浪費(fèi)預(yù)算編制和審批部門尤其是編制部門的人力、物力和財力；二是制約了下級預(yù)算編制部門和審批部門工作能動性的發(fā)揮。盡管各級人大審議的下級地方總預(yù)算在法律上不生效力，地方預(yù)算編制部門在報送同級人大審批之前仍然可以修改和完善，預(yù)算審批部門對某些收入和支出項(xiàng)目也可以否決，但在中國的特定政治背景下，上級機(jī)關(guān)的一言一行對下級機(jī)關(guān)都有很大的影響力。因此，面對已經(jīng)上級權(quán)力機(jī)關(guān)審議通過的本級地方總預(yù)算，各級預(yù)算編制部門和審批部門可能很難再有所作為。所以，我們認(rèn)為，應(yīng)當(dāng)徹底落實(shí)一級政府一級預(yù)算的原則，預(yù)算審批部門只審批本級政府預(yù)算，不審議下級地方總預(yù)算，預(yù)算編制部門也只需編制本級政府預(yù)算即可，不必匯總編制本級總預(yù)算。

　　三、建立人大預(yù)算工作機(jī)構(gòu)，協(xié)助行使預(yù)算審批權(quán)

　　預(yù)算的審批是一項(xiàng)政策性、法律性、技術(shù)性都非常強(qiáng)的工作。根據(jù)憲法和人大組織法的規(guī)定，各級人大在繁忙而短暫的會期中既要進(jìn)行政治和經(jīng)濟(jì)決策，又要從事各種立法，還要履行預(yù)算審批職責(zé)，在我國人大會議制度暫時無法改變的情況下，如果沒有專門機(jī)構(gòu)的輔助，人大的各項(xiàng)活動很可能陷入表面化。

　　在現(xiàn)實(shí)中，人大代表并沒有充分的時間審查預(yù)算表。地方人代會的會期通常為4—5天，期間至少要審議6個報告，用于各項(xiàng)決議審查的時間就只剩有兩天了。而審查的重點(diǎn)一般又放到了政府工作報告、計劃報告和預(yù)算報告上，使得預(yù)算表的審查在會議日程中沒有突出出來。[9]加之預(yù)算草案到臨時大會舉行時才印發(fā)給代表，且只有分類、款的數(shù)字，沒有分項(xiàng)、分部門的數(shù)字，透明度很低，預(yù)算項(xiàng)目之間的關(guān)系、預(yù)算的內(nèi)容結(jié)構(gòu)并不清楚，權(quán)力機(jī)關(guān)對預(yù)算的審查難以起到實(shí)質(zhì)性的作用。[10]

　　在我國人大代表的選舉過程中，雖然名額分配充分考慮了職業(yè)、民族、文化程度、性別、宗教信仰、黨派等因素，使其在政治上具有廣泛的代表性，但是這只能說明人大足以勝任其作為一個政治機(jī)構(gòu)的使命，至于作為立法機(jī)構(gòu)和經(jīng)濟(jì)決策機(jī)構(gòu)則需要高度的業(yè)務(wù)能力和相關(guān)的制度配套才能夠正常運(yùn)行，因?yàn)榱⒎ê徒?jīng)濟(jì)決策不僅需要政治立場和覺悟，而且更需要精通相關(guān)的專業(yè)知識和程序方面的操作技巧。而就總體而言，我國人大代表在這些方面的業(yè)務(wù)素質(zhì)是參差不齊的，目前大部分還停留在憑著對黨和政府的信任而對任何立法案或提案直接舉手通過的階段，缺乏對相關(guān)問題的深入研究。因此，建立人大專門工作機(jī)構(gòu)，輔助人大行使權(quán)力，不僅是制度方面的配套需要，更是彌補(bǔ)我國人大代表業(yè)務(wù)能力缺陷的現(xiàn)實(shí)需要。

　　中國《預(yù)算法》第37條規(guī)定，財政部應(yīng)當(dāng)在每年全國人代會舉行的一個月前，將中央預(yù)算草案的主要內(nèi)容提交全國人大財經(jīng)委進(jìn)行初步審查。省、自治區(qū)、直轄市、設(shè)區(qū)的市、自治州政府財政部門應(yīng)當(dāng)在本級人代會舉行一個月以前，將本級預(yù)算草案的主要內(nèi)容提交本級人大有關(guān)的專門委員會或者根據(jù)本級人大常委會主任會議的決定提交本級人大常委會有關(guān)的工作委員會進(jìn)行初步審查?？h、自治縣、不設(shè)區(qū)的市、市轄區(qū)政府財政部門應(yīng)當(dāng)在本級人代會舉行的一個月以前將本級預(yù)算草案的主要內(nèi)容提交本級人大委員會進(jìn)行初步審查。從以上規(guī)定可知，初步審查制度的建立也在嘗試解決本文前述的兩個問題，即減輕人大會議的工作壓力和彌補(bǔ)人大代表的業(yè)務(wù)缺陷。但是僅就該規(guī)定而言，事實(shí)上很難達(dá)到目的。第一，初步審查機(jī)構(gòu)的法律地位不明確。雖然在全國人大的層次已經(jīng)肯定該項(xiàng)權(quán)力由全國人大財經(jīng)委員會行使，但在現(xiàn)階段，財經(jīng)委員會的主要職責(zé)在于財經(jīng)方面的立法，對預(yù)算的審查并沒有建立一整套運(yùn)行機(jī)制。加之初步審查的期限非常短，財經(jīng)委員會參與預(yù)算審查的程度也不可能深入。而在地方人大，初步審查制度連機(jī)構(gòu)的確定都具有一定的隨意性，要保證初步審查的效果其難度更大。第二，初步審查的權(quán)力內(nèi)容模糊不清。如，初步審查是否僅僅是一種書面審議，還是可以就預(yù)算項(xiàng)目進(jìn)行調(diào)查，甚至舉行聽證？作為審查對象的所謂“本級預(yù)算草案的主要內(nèi)容”包括那些方面？是否可以要求預(yù)算編制機(jī)構(gòu)修改預(yù)算草案？第三，初步審查的法律后果無從知曉，沒有規(guī)定不同機(jī)構(gòu)進(jìn)行的初審效力有何不同，初審結(jié)果也沒有確定的送達(dá)對象，更無法在人代會上使代表知悉。如果初步審查是預(yù)算審批過程中一個非常重要的程序，那么，起碼應(yīng)該對其法律后果做出明確規(guī)定。究竟是規(guī)定未通過預(yù)算初步審查就不能提交預(yù)算審批機(jī)關(guān)審批，還是規(guī)定在這種情況下，初步審查機(jī)構(gòu)只能將自己的意見報送預(yù)算審批機(jī)關(guān)，供其決策時參考，這是值得我國預(yù)算法認(rèn)真對待的問題。第四，初步審查缺乏社會專業(yè)人士的參與，對其是否可以吸收社會力量參與初審，是否可以委托或責(zé)成審計部門進(jìn)行預(yù)算草案審計沒有答案。第五，初步審查參與預(yù)算審批的時間太晚，法定初審時間得不到保證。提交初審的草案通常應(yīng)由行政領(lǐng)導(dǎo)辦公會、黨委會批準(zhǔn)，初審時不便再提意見，即使提出意見，也很難被采納，等等。這些問題在立法中都欠缺明確規(guī)定，因此，預(yù)算的初步審查可能僅僅停留在交換意見的階段，很難深入進(jìn)行。

　　很多法治發(fā)達(dá)的國家都賦予預(yù)算審批非常重要的地位，英美等不少國家甚至直接將立法程序適用于預(yù)算審批的過程，通過的預(yù)算即成為法案，與議會通過的其他法律具有同等的法律效力。而無論是在實(shí)行一院制議會國家，還是實(shí)行兩院制議會的國家，預(yù)算的具體審核都是由議院的各種常設(shè)委員會與其屬下的各種小組委員會負(fù)責(zé)進(jìn)行，最后才由議會大會審議表決。如美國國會設(shè)有預(yù)算局，參、眾兩院都設(shè)有預(yù)算委員會。國會預(yù)算局負(fù)責(zé)在經(jīng)濟(jì)形勢預(yù)測和財政收入估計方面給兩院的預(yù)算委員會提供技術(shù)上的幫助，預(yù)算委員會則具體組織對預(yù)算草案的審核。除此之外，參、眾兩院的撥款委員會及其小組委員會實(shí)際上也在很大程度上行使著預(yù)算審核權(quán)。英國下議院的財政委員會、撥款委員會，日本參、眾兩院的預(yù)算委員會都屬于同樣類型。中國對預(yù)算審批雖然不實(shí)行立法程序，但在預(yù)算審批機(jī)構(gòu)中設(shè)立預(yù)算專門工作機(jī)構(gòu)，并明確其權(quán)責(zé)和工作程序的做法仍然是值得我們借鑒的。我們建議，在縣級以上人民代表大會中設(shè)立預(yù)算委員會，輔助各級人大行使預(yù)算審批權(quán)，輔助各級人大常委會行使預(yù)算調(diào)整審批權(quán)和決算審批權(quán)。[11]預(yù)算委員會的職責(zé)是，充分利用預(yù)算信息管理系統(tǒng)，審查各預(yù)算部門收入支出的合法性、科學(xué)性、合理性。預(yù)算委員會可以建立專門小組，與預(yù)算支出的各個部門相對應(yīng)，負(fù)責(zé)對該部門收支預(yù)算的專門審查。當(dāng)然，預(yù)算委員會并不擁有只有權(quán)力機(jī)關(guān)才擁有的審批權(quán)力，它只擁有建議權(quán)。這種建議權(quán)分兩個向度，一方面對預(yù)算編制部門報送的預(yù)算草案中不合法或不合理的內(nèi)容在說明理由的前提下建議予以修改，另一方面建議審批機(jī)關(guān)對預(yù)算草案中不合法或不合理、但預(yù)算編制部門拒絕修改的內(nèi)容予以否決。如果不存在上述問題，預(yù)算委員會也應(yīng)該出具詳細(xì)的審查報告建議預(yù)算審批機(jī)關(guān)予以通過。按照這種制度設(shè)計，人大代表在行使預(yù)算審批投票權(quán)的時候，既可以聽取政府關(guān)于提請審批預(yù)算草案的報告，也能夠聽取預(yù)算委員會關(guān)于預(yù)算草案審查的報告，即使業(yè)務(wù)知識有所欠缺，起碼也能做到兼聽則明，不為某一種觀點(diǎn)所左右。

　　四、健全預(yù)算審批程序，依法行使預(yù)算審批權(quán)

　　預(yù)算審批程序是保障和規(guī)范預(yù)算審批機(jī)關(guān)依法行使權(quán)力的重要依據(jù)。在民主和法治的國度里，無論是立法、司法或是行政，程序都對其具有極為獨(dú)特的意義和作用。[12]預(yù)算審批雖然不是直接的立法，但由于預(yù)算的內(nèi)容關(guān)系到國家下一財政年度的活動范圍和方向，在一國的政治經(jīng)濟(jì)生活中具有舉足輕重的影響，因此，預(yù)算審批程序就應(yīng)當(dāng)成為預(yù)算法治建設(shè)應(yīng)予關(guān)注的重要一環(huán)。

　　在我國，預(yù)算法對預(yù)算審查除了規(guī)定極為簡單的初步審查之外，只規(guī)定了各級人大對同級政府所作的預(yù)算報告有審查批準(zhǔn)權(quán)，至于預(yù)算審查權(quán)行使的程序則仍付闕如。我們認(rèn)為，中國不僅要學(xué)習(xí)他國建立預(yù)算專門機(jī)構(gòu)，協(xié)助權(quán)力機(jī)關(guān)行使預(yù)算審批權(quán)的經(jīng)驗(yàn)，而且還應(yīng)該在預(yù)算法中明確規(guī)定預(yù)算審批的程序。

　　在《立法法》頒行前，立法程序的簡陋和缺失一直是法學(xué)界批評的對象，認(rèn)為這種現(xiàn)象不利于樹立法律的權(quán)威，提高立法的質(zhì)量，不利于保障立法部門依法行使立法權(quán)，也不利于防范其濫用手中的權(quán)力，為某些部門或個人謀取私利。[13]《立法法》的制定實(shí)施為中國立法程序的完善奠定了基礎(chǔ)和框架。盡管中國預(yù)算審批并不適用立法程序，《立法法》并不能解決預(yù)算審批程序的完善問題，但是立法的程序?qū)︻A(yù)算審批程序具有非常重要的借鑒作用。美國、英國、中國香港等是采用立法程序?qū)徟A(yù)算的典型，德國也是如此。在原聯(lián)邦德國，聯(lián)邦預(yù)算的審批權(quán)在聯(lián)邦議院，其程序是，議會對預(yù)算草案表決前，要由聯(lián)邦議院的預(yù)算委員會進(jìn)行討論、審查，然后由聯(lián)邦議院“三讀”審議預(yù)算草案?！耙蛔x”時，財政部長要對政府編制預(yù)算時的各種考慮作概括性說明，議員們對草案發(fā)表他們各自的看法：“二讀”時，預(yù)算委員會將審查的結(jié)果向全體會議報告，然后開始討論各部預(yù)算，并做出修訂預(yù)算法案的決定：“三讀”時，議院就整個預(yù)算再次進(jìn)行辯論，并進(jìn)行表決。聯(lián)邦議院批準(zhǔn)預(yù)算法案后，將法案送交聯(lián)邦參議院表決。待兩院全部批準(zhǔn)后，預(yù)算法案經(jīng)財政部長和總理會簽，再送總統(tǒng)簽字，便成為正式法律。預(yù)算法案要在《聯(lián)邦法律公報》上頒布。

　　結(jié)合中國《立法法》關(guān)于立法程序的規(guī)定以及他國預(yù)算審批的經(jīng)驗(yàn)，我們提出以下完善預(yù)算審批程序的設(shè)想：

　?。?）預(yù)算審批的時間應(yīng)當(dāng)保證在6個月左右。鑒于我國人大的會期制度在短期內(nèi)無法改變的事實(shí)，應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)預(yù)算委員會作為專門工作機(jī)構(gòu)的職能，為預(yù)算的細(xì)化以及合理性、科學(xué)性進(jìn)行事先審查和把關(guān)。這是一段預(yù)算編制部門和預(yù)算審批部門互動的過程，人大常委會和預(yù)算工作機(jī)構(gòu)在審查過程中發(fā)現(xiàn)的問題，允許預(yù)算編制機(jī)構(gòu)修改預(yù)算草案，因此相應(yīng)地即延長了預(yù)算編制時間。

　?。?）預(yù)算草案在表決之前，既要聽取預(yù)算編制部門關(guān)于預(yù)算編制情況的報告，又要聽取預(yù)算專門工作機(jī)構(gòu)關(guān)于預(yù)算審議的報告。

　?。?）預(yù)算編制部門將預(yù)算草案提交審議時，必須附有收入支出明細(xì)表、上年度決算匯總明細(xì)表，以及審批機(jī)關(guān)所要求的有關(guān)近兩年財政狀況的書面資料。

　?。?）預(yù)算委員會審議預(yù)算時實(shí)行“三讀”制度。“一讀”時，由財政機(jī)關(guān)代表政府就預(yù)算草案做出說明，預(yù)算委員會委員提出審查意見：“二讀”時，預(yù)算委員會開始審查部門預(yù)算，就各部門收支科目的合理性進(jìn)行討論：“三讀”時，就政府整體預(yù)算草案形成預(yù)算委員會的初步審查決議。

　　（5）預(yù)算委員會審查部門預(yù)算時，可以采取座談會、征求意見會等形式，聽取公眾和有關(guān)專業(yè)人士的意見。同時，也有權(quán)舉行聽證會，要求各部門就有關(guān)收支項(xiàng)目的合理性、合法性進(jìn)行口頭答辯。

　　（6）預(yù)算委員會形成的初步審查決議應(yīng)當(dāng)連同預(yù)算編制部門最后形成的預(yù)算草案在人大全體會議一個月前發(fā)給代表。

　?。?）當(dāng)人代會各代表團(tuán)審議預(yù)算草案時，應(yīng)當(dāng)允許預(yù)算編制部門和預(yù)算委員會派人聽取意見。

　?。?）預(yù)算編制部門在人大會正式投票表決前可以根據(jù)本部門的決定、預(yù)算委員會的提議、人大代表的意見對預(yù)算草案進(jìn)行修改。預(yù)算委員會在聽取人大代表的審查意見后，在人代會正式投票表決前向人代會提交關(guān)于預(yù)算草案的正式審議報告。

　?。?）預(yù)算草案應(yīng)由各級人大在會議期間由主席團(tuán)提請大會全體會議表決，由全體代表的過半數(shù)通過。

　　（10）全國人大通過的預(yù)算應(yīng)經(jīng)國家主席簽署主席令予以公布方為有效，地方人大通過的預(yù)算應(yīng)經(jīng)地方政府行政首長簽署命令予以公布方為有效。

　　五、建立分項(xiàng)審批制度，拓寬預(yù)算審批權(quán)的范圍和深度

　　在當(dāng)前預(yù)算編制過于粗放的情況下，預(yù)算的審批只可能停留在面上而無法深入。一旦預(yù)算編制制度的改革得以完成，我們建議，預(yù)算審批由現(xiàn)在的綜合審批方式改為分項(xiàng)審批。

　　所謂綜合審批，是指所有的預(yù)算收支全部集中在一件預(yù)算審批提案中由人大代表投票通過。這種做法當(dāng)然簡化了預(yù)算審批程序，但是也會帶來預(yù)算草案局部的不合理影響整體的效果。如果這種不合理的局部內(nèi)容得以通過，自然會損害下一年度的預(yù)算執(zhí)行效果；倘若整個預(yù)算草案都遭到否決，同樣也會影響下一年度的預(yù)算執(zhí)行。加之預(yù)算草案一旦細(xì)化到部門和項(xiàng)目，其內(nèi)容之繁雜遠(yuǎn)非今日可比，其地位的重要性也會大大提高，如果要求就所有的方案要么全部贊成，要么全部反對，對人大代表而言，確實(shí)難以取舍；對整個社會而言，也承受著過大的不必要的風(fēng)險，因此一般不為預(yù)算法制發(fā)達(dá)的國家所用。所謂分項(xiàng)審批，是指預(yù)算審批時，根據(jù)開支的部門和性質(zhì)將全部預(yù)算草案分解為若干個預(yù)算審批議案。預(yù)算編制部門分別就各個議案做出說明，預(yù)算委員會也需分別就各個議案提交初步審議報告和正式審議報告，人大代表當(dāng)然也必須對各個議案分別投票表決。這種審批方式雖然程序繁瑣一些，但相比綜合審批方式卻具有無可比擬的優(yōu)勢。在綜合審批方式下，一旦預(yù)算草案被否決，即會對國民經(jīng)濟(jì)的方方面面產(chǎn)生嚴(yán)重影響。即使是預(yù)算方案十分合理的部門和項(xiàng)目，其來年的預(yù)算經(jīng)費(fèi)也會擱淺。因此人大代表一般不敢行使預(yù)算否決權(quán)。如果實(shí)行分項(xiàng)審批，則可以減輕人大代表關(guān)于預(yù)算草案遭到否決的嚴(yán)重后果的擔(dān)心和顧慮，他們可以只對明顯不合理的預(yù)算議案投反對票，而其余的議案則能順利通過審批。同時，分項(xiàng)預(yù)算的否決不僅影響來年的預(yù)算執(zhí)行，而且必然招致法律對相關(guān)機(jī)構(gòu)和人員的責(zé)罰。因此這種方式必然增加預(yù)算編制部門的工作壓力，督促其盡量優(yōu)化預(yù)算草案，科學(xué)合理地編制預(yù)算。如美國國會完成第一次預(yù)算決議的審議時，即將預(yù)算支出決議分成若干部分，由撥款委員會的13個小組委員會（按政府職能設(shè)立）分別進(jìn)行審議，并應(yīng)按照眾議院撥款小組委員會、撥款委員會及該院全體會議，參議院撥款小組委員會、撥款委員會及該院全體會議的程序進(jìn)行審議。

　　伴隨著中國預(yù)算編制制度的改革，復(fù)式預(yù)算的形式必將更加豐富，預(yù)算覆蓋的范圍越來越全面，同時，部門預(yù)算也會越來越精細(xì)。在這種形勢下，實(shí)行預(yù)算分項(xiàng)審批水到渠成，不會有很大的工作難度。并且，預(yù)算審批制度的改革，實(shí)行分項(xiàng)審批更有利于推進(jìn)預(yù)算編制的改革。

　　六、明確預(yù)算被否決的法律后果及責(zé)任，督促編制機(jī)關(guān)認(rèn)真履行職責(zé)

　　中國《預(yù)算法》既未規(guī)定預(yù)算審批通過的標(biāo)準(zhǔn)，也未考慮預(yù)算被否決的法律后果，自然就不可能顧及預(yù)算未予通過的法律責(zé)任了。我們認(rèn)為，這是導(dǎo)致預(yù)算編制部門草率從事、敷衍應(yīng)付的制度性動因。

　　中國向來強(qiáng)調(diào)人大和政府的議行合一，強(qiáng)調(diào)中國共產(chǎn)黨的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，再加上人大代表參政議政的獨(dú)立性和主動性都不是很高，因此《預(yù)算法》起草和審議的過程中沒有考慮預(yù)算可能被否決，也是情理之中的事。隨著全國民眾民主和法治意識的提高，隨著人大代表參政能力的增強(qiáng)，也隨著由于預(yù)算編制的明細(xì)化而使預(yù)算的重要性越來越清楚地為人們所認(rèn)識，預(yù)算草案遭到否決是完全可能發(fā)生的。何況，即使預(yù)算否決發(fā)生的幾率非常之低，預(yù)算法也應(yīng)當(dāng)慎重考慮。因?yàn)榉杀緛砭褪菍ξ磥砬閯莸囊环N預(yù)測和防范，萬一將來中國真的出現(xiàn)預(yù)算被否決的情況，在目前的《預(yù)算法》框架下，無論是預(yù)算編制部門還是預(yù)算審批部門都會束手無策。而這是十分有害的。

　　我們認(rèn)為，預(yù)算法應(yīng)當(dāng)規(guī)定預(yù)算未獲通過的補(bǔ)救措施與法律責(zé)任，以應(yīng)萬一之需。如果預(yù)算被否決，可以考慮的補(bǔ)救措施有：（1）預(yù)算年度開始之后，如果沒有生效預(yù)算以供執(zhí)行，則暫時按上一預(yù)算年度的標(biāo)準(zhǔn)執(zhí)行。但上年度已經(jīng)實(shí)施完畢的開支項(xiàng)目不再撥款。（2）被否決的預(yù)算議案經(jīng)預(yù)算編制部門修改后報人大常委會審批。（3）預(yù)算委員會應(yīng)當(dāng)就預(yù)算議案未獲通過的原因及預(yù)算修改的情況向人大常委會報告。（4）預(yù)算修正案由人大常委會全體組成人員的三分之二以上表決通過。（5）人大常委會通過的預(yù)算案從該預(yù)算年度的起始日開始生效。已經(jīng)按照上年度預(yù)算標(biāo)準(zhǔn)撥款的部門和項(xiàng)目，其撥款額高于生效預(yù)算確定的標(biāo)準(zhǔn)的，在剩余期限內(nèi)逐期核減該部門或項(xiàng)目撥款數(shù)額；其撥款額低于生效預(yù)算確定的標(biāo)準(zhǔn)的，在剩余期限內(nèi)逐期核增該部門或項(xiàng)目撥款數(shù)額。（6）追究有關(guān)當(dāng)事人貽誤公務(wù)的行政責(zé)任。

　　七、嚴(yán)格預(yù)算調(diào)整審批程序，強(qiáng)化預(yù)算法律效力

　　我國《預(yù)算法》認(rèn)可的預(yù)算調(diào)整，是指經(jīng)全國人大批準(zhǔn)的中央預(yù)算和經(jīng)地方人大批準(zhǔn)的本級預(yù)算，在執(zhí)行中因特殊情況需要增加支出或者減少收入，使原批準(zhǔn)的收支平衡的預(yù)算的總支出超過總收入，或者是原批準(zhǔn)的預(yù)算中舉借債務(wù)的數(shù)額增加的部分變更。[14]即只承認(rèn)預(yù)算追加為預(yù)算調(diào)整，而追減預(yù)算、動用預(yù)備費(fèi)、科目留用和預(yù)算劃轉(zhuǎn)等都不在其列。

　　預(yù)算收支內(nèi)容的變動及項(xiàng)目的調(diào)整是否構(gòu)成我國《預(yù)算法》上的預(yù)算調(diào)整，關(guān)鍵之處在于是否需要履行向權(quán)力機(jī)關(guān)的報送審批手續(xù)。各級政府對于必須進(jìn)行的預(yù)算調(diào)整，應(yīng)當(dāng)編制預(yù)算調(diào)整方案。中央預(yù)算的調(diào)整方案必須提請全國人大常委會審查和批準(zhǔn)。縣級以上地方各級政府預(yù)算的調(diào)整方案必須提請本級人大常委會審查和批準(zhǔn)。鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)政府預(yù)算的調(diào)整方案必須提請本級人大審查和批準(zhǔn)。未經(jīng)批準(zhǔn)，不得調(diào)整預(yù)算。[15]而預(yù)算其他內(nèi)容的變動，除追減預(yù)算未有法律規(guī)定外，都只需履行內(nèi)部報批程序后由政府或相關(guān)主管部門自行決定，無需預(yù)算審批部門同意。[16]

　　無論是從理論還是從常識進(jìn)行分析，都不難發(fā)現(xiàn)，預(yù)算的編制和審批建立在合理的假定和預(yù)期的基礎(chǔ)上。在行政機(jī)關(guān)組織實(shí)施的過程中，如果經(jīng)濟(jì)形勢發(fā)生了變化，致使預(yù)算制定的前提條件不復(fù)存在，就不可避免要對預(yù)算的內(nèi)容作一定的調(diào)整，以保持預(yù)算在本財政年度的平衡。目前，世界各國對何種預(yù)算變動屬于預(yù)算調(diào)整，以及預(yù)算調(diào)整的法定程序都因國體、政體的不同而各異。一般來說，追加預(yù)算是典型的需要經(jīng)過預(yù)算審批部門審批的行為，而其余的變動則可以由政府自行決定。[17]

　　我們認(rèn)為，為增強(qiáng)預(yù)算的法律效力，結(jié)合我國的具體情況，應(yīng)當(dāng)規(guī)范預(yù)算調(diào)整的實(shí)體標(biāo)準(zhǔn)和法定程序。具體來說，大致包括以下幾個方面：

　　首先，明確預(yù)算調(diào)整在預(yù)算執(zhí)行中的特殊性。預(yù)算調(diào)整絕不應(yīng)該成為預(yù)算執(zhí)行過程中的普遍現(xiàn)象。如果預(yù)算調(diào)整過于頻繁，對預(yù)算及預(yù)算法的權(quán)威會構(gòu)成很大的威脅。目前我國預(yù)算法對何謂允許預(yù)算調(diào)整的“特殊情況”未予明定，這給預(yù)算調(diào)整的申請和審批都增加了很大的不確定性，因此應(yīng)當(dāng)設(shè)定更加詳盡的標(biāo)準(zhǔn)。預(yù)算法中應(yīng)特別強(qiáng)調(diào)，預(yù)算審批通過以后，除非發(fā)生關(guān)系國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展和國防安全的特別重要的事由，一般情況下不允許調(diào)整。由此，預(yù)算調(diào)整的理由分為兩類，一類是特殊情況，如經(jīng)濟(jì)明顯過熱或衰退、國民經(jīng)濟(jì)重大比例關(guān)系不協(xié)調(diào)等；另一類是緊急情況，如爆發(fā)戰(zhàn)爭、內(nèi)亂、重大自然災(zāi)害等，并根據(jù)兩種不同情況設(shè)置不同的審批程序。

　　其次，嚴(yán)格預(yù)算調(diào)整的審批程序，預(yù)算調(diào)整方案應(yīng)當(dāng)在本級人大常委會全體會議一個月前提交預(yù)算委員會進(jìn)行初步審查，形成初步審查決議。[18]人大常委會全體會議半個月前必須將預(yù)算調(diào)整方案及預(yù)算委員會的初步審查決議發(fā)給各位委員。人大常委會審批預(yù)算調(diào)整由全體委員的三分之二以上的多數(shù)投票通過。審批通過的預(yù)算調(diào)整方案還需由本級政府行政首長簽署命令予以公布方為有效。如果國家發(fā)生緊急情況，人大常委會“兩月一會”的制度的確無法適應(yīng)需要。因此，應(yīng)規(guī)定緊急情況下批準(zhǔn)預(yù)算調(diào)整的特別程序。如可由主任會議原則批準(zhǔn)，下一次常委會按正常程序追認(rèn)。[19]

　　再次，取消縣級以下政府追加預(yù)算的權(quán)力。因?yàn)榭h鄉(xiāng)兩級政府級別較低，不需要應(yīng)付國家宏觀經(jīng)濟(jì)調(diào)控以及國防安全的特殊情況，如果發(fā)生重大自然災(zāi)害而無法通過本級預(yù)算自求平衡時，可以通過上級政府轉(zhuǎn)移支付的途徑加以解決。

　　【注釋】

　　[1]參見蘇永欽：《走向憲政主義》，臺灣聯(lián)經(jīng)出版事業(yè)公司1994年版，第258、259頁。

　　[2]德國預(yù)算審批完全采用立法程序，預(yù)算案必須在聯(lián)邦法律公報上公布方為有效，因此，從形式上看，預(yù)算卻是法律。參見孫尚清、于中一等主編：《商務(wù)國際慣例總覽（財政稅收卷）》，中國發(fā)展出版社1994年6月第1版，第42頁。

　　[3]以上內(nèi)容參見黃錦堂：《論立法院之預(yù)算審議權(quán)》，載《臺大法學(xué)論叢》第27卷第3期，第14—27頁。

　　[4]參見《預(yù)算法》第24條、第38條。

　　[5]所謂科目流用，在預(yù)算審批的環(huán)節(jié)是指，在不改變預(yù)算草案收支總額的前提下，預(yù)算科目相互之間的資金調(diào)用，也即改變預(yù)算資金的使用方向或項(xiàng)目。

　　[6]參見包麗萍等編著：《政府預(yù)算》，東北財經(jīng)大學(xué)出版社2000年9月第2版，第29、39頁。

　　[7]參見張守文：《“第一稅案”與財稅法之補(bǔ)缺》，載《法學(xué)研究》1999年第4期。關(guān)于財政聯(lián)邦制的特征，參見孫開著：《政府間財政關(guān)系研究》，東北財經(jīng)大學(xué)出版社1994年12月第1版，第125—133頁。

　　[8]參見《憲法》第89條、《預(yù)算法》第14、15、16條。

　　[9]參見李誠、張永志：《人大預(yù)算監(jiān)督的四類十八個問題研究提綱》，載《中國人大》1999年第1期，第22—25頁。

　　[10]會議期間，預(yù)算案加密級，不能做到代表人手一份，且會后收回，也在很大程度上影響了預(yù)算審議的效果。

　　[11]在中國目前的財政體制下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級作為獨(dú)立的預(yù)算主體條件并不成熟。因此，我們不贊成實(shí)行一級政府一級預(yù)算，而主張五級政府四級預(yù)算。這樣可以保證每一級預(yù)算主體真正獨(dú)立行使職權(quán)。

　　[12]參見徐亞文：《正當(dāng)法律程序簡論》，載武漢大學(xué)法學(xué)院主辦：《珞珈法學(xué)論壇》（第一卷），武漢大學(xué)出版社2000年10月第1版，第254頁以下。

　　[13]參見陳世榮：《立法程序研究綜述》，載李步云主編：《立法法研究》，湖南人民出版社1998年9月第1版，第338、376頁。

　　[14]《預(yù)算法》第53條。

　　[15]參見《預(yù)算法》第54條。

　　[16]如《預(yù)算法》第51條規(guī)定：“各級政府預(yù)算預(yù)備費(fèi)的動用方案，由本級政府財政部門審批，報本級政府決定。”第56條規(guī)定：“在預(yù)算執(zhí)行中，因上級政府返還或者給與補(bǔ)助而引起的預(yù)算收支變化，不屬于預(yù)算調(diào)整?！钡?7條規(guī)定：“各部門、各單位的預(yù)算支出應(yīng)當(dāng)按照預(yù)算科目執(zhí)行。不同預(yù)算科目之間的預(yù)算資金需要調(diào)劑使用的，必須按照國務(wù)院財政部門的規(guī)定報經(jīng)審批?！?/p>

　　[17]相關(guān)內(nèi)容，請參見孫尚清、于中一等主編：《國際商務(wù)慣例總覽（財政稅收卷）》，中國發(fā)展出版社1994年版，第84頁。

　　[18]作者認(rèn)為，人大應(yīng)當(dāng)建立預(yù)算委員會，輔助其行使預(yù)算審批權(quán)，也包括對預(yù)算調(diào)整方案的初步審查權(quán)。關(guān)于此點(diǎn)，作者將另文論述。

　　[19]參見李誠、張永志：《人大預(yù)算監(jiān)督的四類十八個問題研究提綱》，載《中國人大》1999年第1期，第22—25頁。