一、我國現(xiàn)行稅制在資源有效利用方面存在的問題

　?。ㄒ唬┱麄€稅制結(jié)構(gòu)缺乏對資源有效利用的支持

　　1.現(xiàn)行稅制中缺少保護環(huán)境、促進資源有效利用的專門稅種，相關(guān)優(yōu)惠政策只散見于一些稅種中如：增值稅、營業(yè)稅（運輸業(yè)）、資源稅、企業(yè)所得稅、城市維護建設(shè)稅等。這些優(yōu)惠政策雖然對煤炭資源的有效利用起到了一定作用，但是由于缺乏對煤炭這種不可再生資源的專門研究，針對性不強，因此弱化了稅收對煤炭資源有效利用的支持力度。

　　2.稅率的設(shè)計和調(diào)整沒有充分考慮對煤炭資源有效利用的程度，更沒有把保護煤炭資源作為稅率設(shè)計的原則之一。

　　（二）從單行稅種來看，稅種的要素設(shè)計不利于煤炭資源的有效利用

　　1.增值稅。煤炭行業(yè)實行的是生產(chǎn)型增值稅，稅率為13%，不予抵扣固定資產(chǎn)所含的增值稅。而煤炭企業(yè)外購資產(chǎn)中原材料所占的比重很小，固定資產(chǎn)所占的比重很大，因此，可計算抵扣的購進額僅占煤炭銷售收入的20%左右，遠遠低于一般工業(yè)產(chǎn)品70%.左右的比重，導(dǎo)致煤炭開采企業(yè)稅負較高，抑制了國有大型煤礦技術(shù)改造和設(shè)備更新的積極性。

　　2007年7月1日，國家在中部地區(qū)六省份的26個老工業(yè)基地城市的8個行業(yè)中進行擴大增值稅抵扣范圍的試點，山西省的煤炭行業(yè)也屬于試點范圍之內(nèi)。從運行情況看，一是試點范圍過窄，僅僅限于太原、大同、陽泉、長治四個城市。二是增量抵扣限制了轉(zhuǎn)型效果。近幾年山西省煤炭收入增量處于減少趨勢，2004～2006年試點四城市煤炭增值稅收入總和環(huán)比增速分別為66.28%、47.67%和11.25%，逐年下降使增量大大減少，勢必造成抵扣的減少。三是先抵欠稅的規(guī)定使轉(zhuǎn)型只體現(xiàn)在賬面上，影響了優(yōu)惠政策的效果。由于歷史政策的原因，山西煤炭企業(yè)欠稅金額較大，截至2006年底，山西省欠繳增值稅稅額占同期實現(xiàn)增值稅的2.1 9%，其中往年陳欠占欠稅余額的80.57%.按照規(guī)定，無論有無新增稅額，應(yīng)首先抵減欠稅。把原來由于政策性因素形成的賬面欠稅用新政策來消化，勢必會影響企業(yè)投資的積極性，沒有新設(shè)備的投入使用，必然不利于資源的有效利用。

　　2.營業(yè)稅中交通運輸業(yè)的抵扣。在煤炭銷售收入中，運費所占的比例超過一半以上，同時有好多項目不能抵扣，抵扣范圍只占到實際運費額的85%左右，現(xiàn)有的增值稅運費抵扣率為7%，由此增加了煤炭企業(yè)的稅收負擔(dān)。

　　3企業(yè)所得稅。現(xiàn)行企業(yè)所得稅稅法中沒有專門針對資源行業(yè)的稅收優(yōu)惠政策，沒有充分考慮資源行業(yè)勞動強度大、危險系數(shù)高等特點，在計稅工資、固定資產(chǎn)折舊、固定資產(chǎn)投資減免等方面都沒有專門的優(yōu)惠政策，這不利于發(fā)揮稅收促進煤炭企業(yè)擴大投資、提高設(shè)備技術(shù)水平等調(diào)節(jié)作用。

　　4.資源稅。我國的稅收體系對資源環(huán)境問題關(guān)注不夠，資源稅只是一個小稅種，地位低，功能弱。一方面煤炭資源稅稅額低，幅度小，而且不能適應(yīng)價格變化，缺乏動態(tài)調(diào)節(jié)機制；另一方面煤炭資源稅缺乏對煤炭生產(chǎn)社會成本的補償功能；最為重要的是煤炭資源稅實行從量計征的方法，沒有考慮不同煤礦的回采率，從而沒有充分發(fā)揮促進資源有效利用的作用。

　　以山西省為例，2004年7月1日前，山西省煤炭資源稅定額從0.8元／噸到2元／噸不等，地方煤礦定額為1.6元，噸煤資源稅差額最大為1.2元，調(diào)節(jié)級差收入的作用不明顯。特別是2002年以來，煤炭市場供不應(yīng)求，價格不斷攀升，不同煤種、煤質(zhì)之間價格差距不斷拉大，噸煤價格最高差額在500元以上，使煤炭資源稅調(diào)節(jié)級差收入作用進一步弱化。2004年下半年開始，山西省的煤炭資源稅統(tǒng)一調(diào)整為3.2元／噸，煤炭資源稅徹底失去了調(diào)節(jié)級差收入的功能。

　　另外據(jù)有關(guān)資料統(tǒng)計，山西省國有重點煤礦現(xiàn)有平均回采率為50%，地方國有煤礦回采率為35%，鄉(xiāng)鎮(zhèn)煤礦回采率為15%，而煤炭資源稅實行的是按量計征的辦法，無法起到促進資源有效利用的作用。

　　5.城市維護建設(shè)稅。現(xiàn)行城建稅的計稅依據(jù)為繳納的流轉(zhuǎn)稅額，其作用還沒有完全發(fā)揮出來，同時，城建稅按照企業(yè)所在區(qū)域?qū)嵭胁顒e比例稅率，市區(qū)（含縣級市）為7‰縣城、鄉(xiāng)鎮(zhèn)為5‰不在市區(qū)、縣城或鄉(xiāng)鎮(zhèn)的為1%.煤礦所在地大多都在偏遠山區(qū)，執(zhí)行的稅率也較低，因而無法起到保護資源的作用。

　　（三）現(xiàn)行的稅收分成比例不利于煤炭資源的有效利用

　　煤炭企業(yè)繳納的稅收主要是增值稅和所得稅。1994年分稅制改革以后，中央逐步提高了增值稅和所得稅的分成比例，煤炭企業(yè)的稅收大多都上繳到中央，地方可用財力逐年下降，產(chǎn)生了以下不利因素：一是地方可用財力嚴(yán)重不足，許多縣級財政只能維持工資發(fā)放，抽不出資金來改善采礦區(qū)日益惡化的環(huán)境：二是由于稅收提成比例過小，許多地方采取收費的方式來彌補財政不足，導(dǎo)致不同程度存在亂收費現(xiàn)象；三是小煤窯是一些地方財政收費的主要對象，因而地方政府對關(guān)停小煤窯積極性不高，措施不得力。小煤窯的存在是對煤炭資源的一種掠奪性開采，不利于煤炭資源的綜合有效利用。

　　（四）稅收立法權(quán)過于集中不利于煤炭資源的有效利用

　　現(xiàn)在我國稅收立法權(quán)高度集中在中央，稅法調(diào)整需要很長時間，另外各地的具體情況千差萬別，導(dǎo)致對經(jīng)濟發(fā)展中出現(xiàn)的新情況不能作出及時的反應(yīng)。例如資源稅，在煤炭價格大幅上漲的情況下，煤炭資源稅卻遲遲沒有得到調(diào)整。調(diào)整后也存在調(diào)整不到位的情況。

　　二、促進煤炭資源有效利用的稅收政策選擇

　?。ㄒ唬└母锿晟片F(xiàn)有的稅收制度，促進煤炭資源有效利用

　　1.增值稅。

　　一是將煤炭增值稅中央75%、地方25%的收入分成比例改為中央和地方各50%，為地方政府治理環(huán)境提供可用財力。煤炭開采給所在地區(qū)帶來了大氣污染、采空區(qū)沉陷、資源型城市轉(zhuǎn)型等一系列問題，調(diào)整煤炭增值稅中央和地方的財政收入分配比例，既可以直接增加地方可用財力，從而大大調(diào)動各級地方政府治理環(huán)境的積極性，同時可以減少亂收費現(xiàn)象的發(fā)生，有利于統(tǒng)籌區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展，符合國家整體利益。

　　二是豁免歷史欠稅及滯納金，將增值稅轉(zhuǎn)型試點的優(yōu)惠政策落到實處。以山西省為例，山西省的陳欠稅款有相當(dāng)一部分是政策性因素造成的。1 994年稅制改革時，煤炭行業(yè)由原來3%的產(chǎn)品稅改征增值稅，稅負水平上升到9%左右，但是國家對煤炭價格特別是電煤價格一直實行計劃管理，造成企業(yè)經(jīng)營困難，形成大量欠稅，長期以來，滯納金金額已經(jīng)超過了稅款1倍以上，許多企業(yè)已是無力繳清。因此，應(yīng)豁免2000年1 2月31日以前、截至2006年1 2月31日尚未清繳入庫且符合相關(guān)規(guī)定的欠稅。

　　2.企業(yè)所得稅。

　　一是加大稅前扣除金額，減輕稅收負擔(dān)。一方面要針對煤炭采掘業(yè)勞動強度大、危險系數(shù)高的特點，提高計稅工資標(biāo)準(zhǔn)，建議應(yīng)將計稅工資標(biāo)準(zhǔn)提高到2 400元；另一方面由于煤炭采掘業(yè)事故隱患多、安全投入大，應(yīng)鼓勵企業(yè)加大安全投入，明確煤炭企業(yè)可以提取“安全基金”并可在稅前全額列支；此外應(yīng)當(dāng)提高煤炭采掘業(yè)“維簡費”和固定資產(chǎn)折舊標(biāo)準(zhǔn)，使企業(yè)能夠改進設(shè)備，促進煤炭資源有效利用。

　　二是擴大煤炭行業(yè)投資抵免所得稅范圍。不僅對技術(shù)改造中使用國產(chǎn)設(shè)備允許抵扣企業(yè)所得稅，而且對技術(shù)改造確需引進國外的具有國際尖端水平的進口設(shè)備，也應(yīng)允許抵免企業(yè)所得稅。

　　三是調(diào)整煤炭企業(yè)所得稅分成比例，建議由現(xiàn)在的中央60%、地方40%調(diào)整為中央40%、地方60%，提高地方政府可用財力，從一定程度上減少亂收費、亂攤派現(xiàn)象的發(fā)生。

　　3.交通運輸業(yè)營業(yè)稅。煤炭銷售價格中運費所占的比例在一半以上?，F(xiàn)行的運費抵扣率僅為7%，而且有好多項目不能抵扣，大大增加了煤炭企業(yè)的負擔(dān)，因此應(yīng)將運費抵扣率恢復(fù)到原來的1 0%，并實現(xiàn)全口徑的運費抵扣政策。

　　4.資源稅。從調(diào)節(jié)級差收入、提高資源利用率的角度來看，改革和完善煤炭資源稅是最好的途徑。應(yīng)按照國務(wù)院公布的《關(guān)于深化煤炭資源有償使用制度改革試點實施方案》，建立與資源利用水平掛鉤的浮動費率制度，根據(jù)不同采區(qū)回采率實行不同的費率，并實行累進費率。在此基礎(chǔ)上，應(yīng)著重在以下方面加以完善：

　　一是提高適用稅額，增強資源稅的補償功能。建議現(xiàn)階段應(yīng)將煤炭資源稅平均稅額提高到5元／噸，煤炭行業(yè)費改稅后，進一步提高到20元／噸。

　　二是調(diào)整計稅依據(jù)，應(yīng)將按銷售數(shù)量或移送數(shù)量作為計稅依據(jù)的政策調(diào)整為按實際產(chǎn)量征收或按年生產(chǎn)設(shè)計能力和上年實際產(chǎn)量核定定額，分月預(yù)征，年終匯算清繳。

　　三是適當(dāng)下放稅權(quán)。應(yīng)將稅額確定和調(diào)整權(quán)限，以及現(xiàn)行資源稅條例規(guī)定以外的臨時性減免稅權(quán)下放到省人民政府，便于各地根據(jù)資源狀況和資源市場價格變化情況，適時合理調(diào)整稅額，充分發(fā)揮資源稅調(diào)節(jié)作用和促進資源有效利用作用，增強地方政府調(diào)控地方經(jīng)濟，組織地方收入的積極性和主動性。

　　5.城市維護建設(shè)稅。煤炭企業(yè)對當(dāng)?shù)氐沫h(huán)境、道路損害都很大，因此建議對所有煤炭企業(yè)按照7%的稅率征收城建稅。

　?。ǘ┙⒚禾啃袠I(yè)特別稅收體系

　　1.向煤炭企業(yè)開征資源附加利潤稅。資源附加利潤稅的稅制設(shè)計，可參考土地增值稅的辦法，在扣除相關(guān)項目和社會平均利潤后，以煤炭行業(yè)的超額利潤為計稅依據(jù)，實行累進稅率。

　　2.盡快開征環(huán)境稅，加大環(huán)保力度。按照國際通行的“污染者付費”原則，對環(huán)境污染者開征環(huán)境稅。以在中國境內(nèi)的企事業(yè)單位、個體經(jīng)營者及城鎮(zhèn)居民所排放的污染物為課稅對象，根據(jù)對環(huán)境的影響程度設(shè)置不同的稅種，根據(jù)對環(huán)境的危害大小實行差別稅率，以遏制環(huán)境破壞、污染物的排放，促進資源的有效利用。應(yīng)該遵循以下原則：一是堅持誰開發(fā)誰保護、誰污染誰付費、誰破壞誰補償?shù)脑瓌t，明確界定納稅主體；二是應(yīng)根據(jù)環(huán)境質(zhì)量價值的變化，按污染排放總量征收原則；三是根據(jù)環(huán)境破壞和環(huán)境污染程度確定適用稅率，實行差別稅率，發(fā)揮好環(huán)境稅的特殊調(diào)節(jié)作用。

　　3.費改稅，提高煤炭資源利用水平?，F(xiàn)在煤炭行業(yè)的收費政策主要包括以下幾個方面：煤炭可持續(xù)發(fā)展基金（2007年山西試點）、環(huán)境保護基金（山西試點）、煤炭生產(chǎn)補貼款、煤炭專項維簡費、煤炭水資源補償費、其他收費。這些收費政策雖起到一定的作用，但是暴露出來的弊端也十分嚴(yán)重。一是立法層次低，征收不規(guī)范，征收難度大，任意拖欠現(xiàn)象嚴(yán)重；二是征收成本過高；三是資金使用效率低。據(jù)調(diào)查統(tǒng)計，縣營、村辦和個體私營煤礦的其他收費在8元／噸～30元／噸左右。而且這些收費項目實際向企業(yè)返還用于技術(shù)改造和環(huán)境保護等方面的資金很少。因此，應(yīng)該通過提高資源稅稅額的標(biāo)準(zhǔn)和開征環(huán)境稅等措施，在不增加企業(yè)負擔(dān)的基礎(chǔ)上，逐步實現(xiàn)煤炭行業(yè)的費改稅，提高向煤炭企業(yè)的返還比例，真正將資金用于技術(shù)改造更新和環(huán)境保護等方面，提高煤炭資源的有效利用水平。