內(nèi)容提要：按照黨的十六屆三中全會(huì)關(guān)于分步實(shí)施稅收制度改革的戰(zhàn)略部署，以結(jié)構(gòu)性調(diào)整為特征的新一輪稅制改革陸續(xù)啟動(dòng)。本文對如何積極穩(wěn)妥地推進(jìn)稅制改革進(jìn)行了深入分析，并就增值稅、消費(fèi)稅、企業(yè)所得稅、個(gè)人所得稅、地方稅、社會(huì)保障稅以及農(nóng)村稅費(fèi)改革等7個(gè)方面的問題進(jìn)行了研討，提出了具體的改革建議。

　　關(guān)鍵詞： 稅制改革 增值稅 消費(fèi)稅 企業(yè)所得稅 個(gè)人所得稅 地方稅 社會(huì)保障稅 農(nóng)村稅費(fèi)改革

　　黨的十六屆三中全會(huì)審議通過的《中共中央關(guān)于完善社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制若干問題的決定》中對稅制改革作了全面規(guī)劃，并提出了“簡稅制、寬稅基、低稅率、嚴(yán)征管”的原則和分步實(shí)施稅制改革的要求。我們應(yīng)當(dāng)遵照這個(gè)精神，積極穩(wěn)妥地推進(jìn)稅制改革。所謂積極，就是從現(xiàn)在起即應(yīng)著手組織落實(shí)，開展調(diào)查研究，測算數(shù)據(jù)，制定方案；所謂穩(wěn)妥，就是成熟一項(xiàng)改革一項(xiàng)，分步實(shí)施，穩(wěn)步推進(jìn)。改革和完善稅制的具體建議如下：

　　一、完善增值稅制

　　當(dāng)前增值稅改革迫切需要解決三個(gè)問題：一是企業(yè)購進(jìn)固定資產(chǎn)所納稅金不能抵扣，抑制投資積極性；二是交通運(yùn)輸、建筑安裝等行業(yè)未納入增值稅征收范圍，存在重復(fù)課稅；三是小規(guī)模納稅人征收率偏高。具體解決方案如下：

　?。ㄒ唬└囊种仆顿Y的生產(chǎn)型增值稅為鼓勵(lì)投資的消費(fèi)型增值稅

　　將生產(chǎn)型增值稅轉(zhuǎn)為消費(fèi)型增值稅必須認(rèn)真考慮兩個(gè)問題：一是財(cái)政承受能力；二是企業(yè)承受能力。權(quán)衡利弊得失，我們認(rèn)為選擇下述兩種分步實(shí)施的方案是可行的。

　　一是在增值稅稅率保持不變的情況下，先將抵扣范圍限制在當(dāng)年購進(jìn)固定資產(chǎn)中機(jī)器設(shè)備投資的已納稅款。這種方案的優(yōu)點(diǎn)是對財(cái)政收入影響較小，約為950億元左右，企業(yè)負(fù)擔(dān)相應(yīng)減輕。我國現(xiàn)行增值稅稅率與外國同口徑相比是相當(dāng)高的，為了增強(qiáng)我國商品的國際競爭力和吸引外資，適當(dāng)減輕企業(yè)負(fù)擔(dān)是有必要的。但在具體操作時(shí)要?jiǎng)澐謾C(jī)器設(shè)備和非機(jī)器設(shè)備的固定資產(chǎn)投資，這會(huì)給征收管理帶來一定的難度。我們認(rèn)為這些問題都是次要的。

　　最近中央已經(jīng)明確在東北老工業(yè)基地對裝備制造業(yè)、石油化工業(yè)、冶金工業(yè)、船舶制造業(yè)、汽車制造業(yè)、高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)、軍品工業(yè)和農(nóng)業(yè)品加工等行業(yè)，允許新購進(jìn)機(jī)器設(shè)備所納增值稅稅金予以抵扣，這是一項(xiàng)明智的政策。在試行中摸清底細(xì)，再推廣到全國也比較穩(wěn)妥。我們認(rèn)為，中央明確的這些行業(yè)都是稅收重點(diǎn)行業(yè)，既然大頭放了，還不如不分行業(yè)在整個(gè)東北地區(qū)全面推行，這樣既便于具體操作，也避免在征收管理上產(chǎn)生新的矛盾。

　　應(yīng)當(dāng)指出，所謂消費(fèi)型增值稅是允許抵扣全部固定資產(chǎn)中已繳納的稅款。我們先允許抵扣其中的一部分，已向消費(fèi)型增值稅前進(jìn)了一大步，但改革尚不到位，重復(fù)征稅與稅負(fù)不平的問題尚未徹底解決。必須創(chuàng)造條件，在不長的時(shí)期內(nèi)走完剩下的半步。

　　二是財(cái)力實(shí)在有困難，在全國范圍內(nèi)轉(zhuǎn)型時(shí)還可考慮規(guī)定比例抵扣，逐年提高抵扣比例。如2004年允許抵扣當(dāng)期機(jī)器設(shè)備投資已納稅款的40 %，2005年允許抵扣當(dāng)期機(jī)器設(shè)備投資已納稅款的60%，2006年全部允許抵扣，3年到位。但這會(huì)把轉(zhuǎn)型過程拉得很長，難以充分發(fā)揮鼓勵(lì)投資和推動(dòng)消費(fèi)的作用。

　　以上步驟都是可供選擇的。但我們認(rèn)為越快越好，早解決早促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展。最近幾年，我國稅收收入每年增加 2000億元～3000億元，用一定的財(cái)政資金進(jìn)行這項(xiàng)改革，是可能的，也是值得的。如果其他增收措施能夠配套出臺，也能夠彌補(bǔ)因轉(zhuǎn)型而減少的收入。

　　（二）適當(dāng)擴(kuò)大增值稅范圍，盡可能保持增值稅征收鏈條的完整

　　1994年稅制改革時(shí)，未將交通運(yùn)輸、建筑安裝、郵電通信、文化娛樂、飲食服務(wù)和銷售不動(dòng)產(chǎn)等行業(yè)納入增值稅征收范圍，對其仍征收營業(yè)稅。這些行業(yè)在一定程度上存在重復(fù)課稅問題，特別是交通運(yùn)輸、建筑安裝、銷售不動(dòng)產(chǎn)等行業(yè)，在經(jīng)濟(jì)運(yùn)行中同其他行業(yè)協(xié)作關(guān)系密切，不納入增值稅范圍，破壞了增值稅征收鏈條的完整。

　　為了解決重復(fù)課稅問題，目前已將交通運(yùn)輸企業(yè)開出的運(yùn)輸費(fèi)用憑證納入增值稅管理，增值稅一般納稅人購進(jìn)貨物所支付的運(yùn)輸費(fèi)用按7 %的扣除率計(jì)算進(jìn)項(xiàng)稅額抵扣。這種做法給征收管理又帶來許多矛盾，稅收流失嚴(yán)重。如果將增值稅征收范圍擴(kuò)大到交通運(yùn)輸、建筑安裝、銷售不動(dòng)產(chǎn)三個(gè)行業(yè)，既有利于增值稅稅制的規(guī)范化，保持增值稅征收鏈條的完整，又有利于加強(qiáng)征收管理。

　　征收營業(yè)稅的其余幾個(gè)行業(yè)，專業(yè)化程度較高，有些處于最終消費(fèi)環(huán)節(jié)，在稅收上與其他行業(yè)前后關(guān)聯(lián)不很密切，為避免改變征收范圍后引起稅收負(fù)擔(dān)的全面調(diào)整和中央、地方分配格局的變化，短期內(nèi)也可不作變動(dòng)。

　?。ㄈ┩晟圃鲋刀愋∫?guī)模納稅人管理

　　在增值稅征管方面我們主張采取“抓大放小”的方針。鑒于目前我國的征管力量和征管水平，應(yīng)當(dāng)把征管的注意力放在大中型企業(yè)上，對小規(guī)模納稅人可以放開一些，實(shí)行手續(xù)從簡，稅負(fù)從輕原則，世界各國都是如此，這也是符合我國實(shí)際情況的。目前我國小規(guī)模納稅人偏多，征收率也偏重，這種現(xiàn)象已給稅收征管以及經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展帶來了明顯的負(fù)面影響，必須充分重視，妥善加以解決。

　　一是合理界定小規(guī)模納稅人的標(biāo)準(zhǔn)。一般納稅人的“門檻”要降低，對從事生產(chǎn)加工和經(jīng)營生產(chǎn)資料的納稅人，由于其處于商品流轉(zhuǎn)的中間環(huán)節(jié)，為保持增值稅鏈條的完整性，可以將生產(chǎn)場所比較固定、產(chǎn)銷環(huán)節(jié)便于控制、能按會(huì)計(jì)制度和稅務(wù)機(jī)關(guān)要求準(zhǔn)確核算銷項(xiàng)稅額、進(jìn)項(xiàng)稅額和應(yīng)納稅額的，都核定為增值稅一般納稅人。當(dāng)然，在調(diào)整部分小規(guī)模納稅人成為一般納稅人的過程中，也要考慮到現(xiàn)實(shí)的征管水平和征管技術(shù)，切勿冒進(jìn)。

　　二是合理確定小規(guī)模納稅人的稅負(fù)水平。根據(jù)目前工業(yè)、商業(yè)一般納稅人的實(shí)際稅負(fù)和進(jìn)銷差率，同時(shí)考慮轉(zhuǎn)型后稅負(fù)有所降低，我們認(rèn)為，工業(yè)，商業(yè)小規(guī)模納稅人的征收率分別降為3%和2%為宜。調(diào)低征收率，看起來會(huì)減少稅收收入，其實(shí)不然?，F(xiàn)在規(guī)定的征收率很高，納稅人難以承受，許多地方采取壓低銷售額等手段，把已核定的應(yīng)納稅額壓下來了。調(diào)低征收率反而會(huì)促進(jìn)依法辦事，依率計(jì)征，核實(shí)應(yīng)納稅額。

　　三是放寬對小規(guī)模納稅人開具增值稅專用發(fā)票的限制。小規(guī)模納稅人所購進(jìn)的貨物，在以前環(huán)節(jié)已按照17% 或13%的基本稅率征收增值稅；本環(huán)節(jié)的征收率也是按工業(yè)基本稅率換算過來的，可以說整個(gè)經(jīng)營活動(dòng)都按規(guī)定稅率繳過稅。故對小規(guī)模納稅人在生產(chǎn)經(jīng)營上確需開具增值稅專用發(fā)票時(shí)，應(yīng)允許按17 %或13%的稅率計(jì)算銷項(xiàng)稅額開具發(fā)票，并由下一環(huán)節(jié)進(jìn)行抵扣。這樣既符合增值稅原理，又能夠在一定程度上有效控制虛開增值稅專用發(fā)票問題。

　　二、調(diào)整消費(fèi)稅制

　　為更好地發(fā)揮消費(fèi)稅所具有的調(diào)節(jié)功能，有必要對現(xiàn)行的消費(fèi)稅制進(jìn)行調(diào)整。主要內(nèi)容為：

　?。ㄒ唬┱{(diào)整征稅范圍

　　1.選擇某些高檔消費(fèi)品列入征稅范圍。例如可將高爾夫球用具、高級皮毛及裘皮制品（亦有保護(hù)動(dòng)物資源的意義）、別墅、游艇、摩托艇、房車、沙灘車、高檔家用電器（如高檔背投彩電、高檔數(shù)碼攝像機(jī)）等高檔消費(fèi)品納入征稅范圍，并制定較高的稅率。

　　2.對某些高消費(fèi)行為征收消費(fèi)稅。建議對某些高消費(fèi)行為在征收營業(yè)稅的基礎(chǔ)上再征收消費(fèi)稅，如打高爾夫球、賽馬以及在夜總會(huì)、三星級以上和涉外定點(diǎn)飯店等場所的消費(fèi)行為。

　　3.加大消費(fèi)稅對環(huán)境的保護(hù)力度。對于資源再生緩慢的產(chǎn)品，如實(shí)木家具、實(shí)木地板等可納入征稅范圍，以達(dá)到節(jié)約使用資源的目的。另外可考慮將一些容易給環(huán)境帶來污染的消費(fèi)品納入征稅范圍，如汞電池等產(chǎn)品。

　　4.停征某些稅目。目前征稅的化妝品、護(hù)膚護(hù)發(fā)品等商品已成為人們生活的一般日常用品，可考慮對護(hù)膚護(hù)發(fā)品中的雪花膏、面油、頭油、洗發(fā)水、發(fā)乳、花露水等產(chǎn)品停征消費(fèi)稅，并調(diào)低普通化妝品的稅率。對于輪胎這樣的生產(chǎn)資料，因不是最終產(chǎn)品，應(yīng)停征消費(fèi)稅。

　?。ǘ┻m當(dāng)調(diào)整稅率

　　調(diào)高煙、酒等特殊消費(fèi)品和汽油等國家壟斷性商品的稅率，對高檔小轎車也可適當(dāng)提高稅率，降低酒精等生產(chǎn)資料性產(chǎn)品的稅率。

　?。ㄈ?shí)行價(jià)外征收

　　現(xiàn)行價(jià)內(nèi)征收辦法（消費(fèi)稅與增值稅同一稅基）可以避免征收過程中劃分稅基的麻煩，但對消費(fèi)者來說負(fù)擔(dān)的稅金有其隱蔽性，消費(fèi)稅所具有的間接稅的性質(zhì)被掩蓋起來，調(diào)節(jié)的作用被弱化了。國外消費(fèi)稅普遍實(shí)行價(jià)外征收的辦法，價(jià)稅分開，消費(fèi)者知道自己要負(fù)擔(dān)多少稅款，突出了消費(fèi)稅引導(dǎo)消費(fèi)的作用，我國也有此必要。此外，由于啤酒產(chǎn)品的質(zhì)量檔次和價(jià)格日漸拉開，繼續(xù)采用從量定額征收不利于公平競爭，建議改為從價(jià)定率征收。

　?。ㄋ模┱{(diào)整納稅環(huán)節(jié)

　　目前消費(fèi)稅基本上選在生產(chǎn)銷售環(huán)節(jié)征收，出現(xiàn)了某些納稅人通過轉(zhuǎn)讓定價(jià)的形式壓低銷售價(jià)格，縮小稅基，偷逃消費(fèi)稅等問題。針對這些情況，建議對便于控制征稅的某些商品，如汽車等，推移在批發(fā)、零售環(huán)節(jié)征收。

　　三、統(tǒng)一企業(yè)所得稅制

　　1994年稅制改革時(shí)，保留了內(nèi)外兩套企業(yè)所得稅制并存的格局，這帶有明顯的過渡性質(zhì)。隨著社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，以及我國進(jìn)一步融入全球經(jīng)濟(jì)的現(xiàn)實(shí)，內(nèi)外兩套企業(yè)所得稅制已越來越不能適應(yīng)形勢的需要，應(yīng)當(dāng)盡快解決。

　　（一）建立統(tǒng)一的法人所得稅制度

　　內(nèi)外兩套所得稅制合并后，我們主張以法人所得稅替代企業(yè)所得稅。這不是名稱的簡單改變，而是科學(xué)界定納稅人的需要。這可以解決長期以來企業(yè)所得稅以“企業(yè)”界定納稅人，法律依據(jù)不足，難以劃分清楚，容易形成漏洞的問題。法人所得稅納稅人的確定，以民法及相關(guān)法律規(guī)定為依據(jù)，界定清晰。對法人，征收所得稅；對不具有法人資格的納稅人，則用個(gè)人所得稅進(jìn)行調(diào)節(jié)，這就便于建立法人所得稅與個(gè)人所得稅兩稅協(xié)調(diào)配合的所得稅稅制結(jié)構(gòu)，這也是大多數(shù)國家的普遍做法。當(dāng)前我國法制建設(shè)進(jìn)程加快，特別是公司法、合伙企業(yè)法和個(gè)人獨(dú)資企業(yè)法的實(shí)施，均為規(guī)范企業(yè)所得稅，演進(jìn)為法人所得稅奠定了良好的基礎(chǔ)。

　?。ǘ┱{(diào)整負(fù)擔(dān)水平

　　根據(jù)我國現(xiàn)行稅負(fù)水平狀況、經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和世界稅制改革的基本趨勢，確定法人所得稅負(fù)擔(dān)的原則是：拓寬稅基、降低稅率、減少優(yōu)惠、基本保持現(xiàn)行總體稅負(fù)。筆者建議，法人所得稅實(shí)行比例稅率，基本稅率為25%，另對中小企業(yè)單獨(dú)設(shè)置一檔較低稅率。

　　（三）規(guī)范所得額計(jì)算辦法

　　計(jì)算應(yīng)納稅所得額的稅收規(guī)定與企業(yè)財(cái)會(huì)制度是兩個(gè)不同的范疇，稅收規(guī)定體現(xiàn)的是國家與納稅人的關(guān)系，企業(yè)財(cái)會(huì)制度體現(xiàn)的則是企業(yè)內(nèi)部投資者與經(jīng)營者的關(guān)系。二者在法律依據(jù)、法律標(biāo)準(zhǔn)和法律地位等方面是不同的。長期以來，內(nèi)資企業(yè)所得稅應(yīng)納稅所得額的計(jì)算，一直對企業(yè)財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)制度有很強(qiáng)的依附性。1994年稅制改革后，雖然在稅法上改變了這種從屬關(guān)系，但在許多具體問題上兩者還未完全脫鉤，稅基確定比較混亂。制定規(guī)范的所得額計(jì)算辦法，是保證所得稅稅基不受侵蝕的基本條件。在建立現(xiàn)代企業(yè)制度的情況下，解決這一問題的條件已經(jīng)成熟。

　　1.堅(jiān)持稅收規(guī)定與財(cái)會(huì)規(guī)定適度分離的原則，制定統(tǒng)一規(guī)范的計(jì)稅成本制度（或稱所得稅會(huì)計(jì)制度），解決內(nèi)資企業(yè)所得稅的計(jì)稅依據(jù)從屬財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)制度，內(nèi)資企業(yè)與外資企業(yè)稅前扣除項(xiàng)目存在差異等問題，公平稅負(fù)，增強(qiáng)稅制透明度。

　　2.根據(jù)市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展和貼近國際稅收慣例的需要，國家稅法的所得稅計(jì)稅所得的計(jì)算，同國家會(huì)計(jì)法的有關(guān)企業(yè)經(jīng)營利潤的核算，差異不宜過大，應(yīng)當(dāng)盡量一致，避免增加企業(yè)納稅負(fù)擔(dān)和計(jì)稅手續(xù)的麻煩。

　　3.計(jì)稅成本的確定，應(yīng)當(dāng)適應(yīng)現(xiàn)代企業(yè)制度和技術(shù)進(jìn)步的要求，充分體現(xiàn)納稅人的勞動(dòng)補(bǔ)償、資本補(bǔ)償、技術(shù)補(bǔ)償和風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償。工資福利費(fèi)用，是企業(yè)特別是勞動(dòng)密集型企業(yè)的主要成本項(xiàng)目，應(yīng)該在依法征收個(gè)人所得稅的條件下，取消計(jì)稅工資的規(guī)定，據(jù)實(shí)列支工資性支出。同時(shí)取消公益性救濟(jì)捐贈(zèng)限額，適當(dāng)放寬廣告列支標(biāo)準(zhǔn)。固定資產(chǎn)折舊和科技開發(fā)費(fèi)用是國有大中型企業(yè)、高新技術(shù)企業(yè)等技術(shù)密集型企業(yè)的主要成本支出，規(guī)范折舊方法，提高直線折舊法的折舊率，對更新速度快、需要鼓勵(lì)發(fā)展的產(chǎn)業(yè)，實(shí)行加速折舊。對研究開發(fā)費(fèi)用在稅前列支上給予優(yōu)惠。資產(chǎn)計(jì)價(jià)和各種風(fēng)險(xiǎn)準(zhǔn)備金提取，應(yīng)該考慮市場機(jī)制的作用和價(jià)格行情的變化，本著實(shí)事求是的原則，尊重企業(yè)按照國家統(tǒng)一會(huì)計(jì)準(zhǔn)則做出的合理制度選擇，避免虛盈實(shí)稅，以保護(hù)投資者的合法權(quán)益。

　　（四）清理優(yōu)惠政策

　　1.通過稅收優(yōu)惠政策的清理整頓，盡可能地減并稅收優(yōu)惠。按市場機(jī)制的要求，擴(kuò)大稅基，降低稅率，已充分體現(xiàn)出輕稅政策，稅收優(yōu)惠則應(yīng)相應(yīng)減少，不必要的優(yōu)惠項(xiàng)目應(yīng)該取消。對勞動(dòng)就業(yè)企業(yè)、校辦企業(yè)、民政福利企業(yè)等的照顧和扶持，應(yīng)進(jìn)一步由財(cái)政支出或社會(huì)保障解決。

　　2.實(shí)行產(chǎn)業(yè)政策為主、區(qū)域政策為輔、產(chǎn)業(yè)政策與區(qū)域政策相結(jié)合的優(yōu)惠原則。由區(qū)域性優(yōu)惠向產(chǎn)業(yè)優(yōu)惠轉(zhuǎn)移，增加產(chǎn)業(yè)傾斜力度，鼓勵(lì)對能源、交通、通訊等基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)、基礎(chǔ)設(shè)施的投資；鼓勵(lì)對高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)、環(huán)保產(chǎn)業(yè)和資源綜合利用項(xiàng)目的投資，體現(xiàn)促進(jìn)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整與產(chǎn)業(yè)升級、科教興國和可持續(xù)發(fā)展的戰(zhàn)略方針。同時(shí)，配合東北老工業(yè)基地改造和西部大開發(fā)戰(zhàn)略，制定有關(guān)區(qū)域稅收優(yōu)惠政策，鼓勵(lì)向這些地區(qū)投資。

　　3.實(shí)行國民待遇原則，對內(nèi)外資企業(yè)實(shí)行基本相同的優(yōu)惠待遇。但為保證平穩(wěn)過渡，對新稅法實(shí)施以前成立的外商投資企業(yè)，可在一定時(shí)期內(nèi)實(shí)行超稅負(fù)返還的政策。

　　4.轉(zhuǎn)換稅收優(yōu)惠方式，發(fā)揮稅收優(yōu)惠政策的效能。借鑒國外經(jīng)驗(yàn)，在采用直接定期、定額減免稅和低稅率的同時(shí)，更多地采用加速折舊、投資抵免、專項(xiàng)扣除、稅前列支等間接優(yōu)惠方式，以達(dá)到鼓勵(lì)投資的目的。

　　5.對稅收優(yōu)惠單獨(dú)制定法規(guī)，將稅收優(yōu)惠的具體內(nèi)容、范圍、措施、時(shí)限、管理權(quán)限、審批程序以及有關(guān)權(quán)利與義務(wù)等項(xiàng)目，集中在一個(gè)法規(guī)文本中，定期修訂公布，以增強(qiáng)政策的透明度和規(guī)范性。

　　（五）法人所得稅應(yīng)與個(gè)人所得稅協(xié)調(diào)配合

　　隨著社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制特別是以按勞分配為主、多種分配方式并存制度的完善，以及民間投資特別是個(gè)人投資占社會(huì)總投資比重的逐漸增加，亟需加大所得稅調(diào)節(jié)的廣度和深度，將一切有經(jīng)營所得的自然人和法人一律納入所得稅的課征范圍。在這種情況下，必須統(tǒng)籌考慮建立法人所得稅和個(gè)人所得稅兩稅互相配合、統(tǒng)一協(xié)調(diào)的所得稅稅制結(jié)構(gòu)。

　　1.協(xié)調(diào)法人所得稅和個(gè)人所得稅兩稅的課稅范圍。將一切有經(jīng)營所得的自然人和法人一律納入所得稅的課征范圍，彌補(bǔ)原有稅制下可能出現(xiàn)的漏洞。

　　2.擴(kuò)大兩稅稅基。改目前兩稅應(yīng)稅所得分項(xiàng)正列舉法為反列舉法，凡是沒有規(guī)定免稅的所得項(xiàng)目都應(yīng)納稅。這樣可以擴(kuò)大稅基，避免對未列舉的所得課稅時(shí)的法律障礙。

　　3.協(xié)調(diào)兩稅的稅收負(fù)擔(dān)，適當(dāng)平衡稅負(fù)。在降低法人所得稅稅率的同時(shí)，應(yīng)相應(yīng)調(diào)整個(gè)人所得稅的稅率結(jié)構(gòu)，使兩稅的總體負(fù)擔(dān)基本協(xié)調(diào)，避免納稅人利用稅率差別避稅。

　　4.盡量消除兩稅之間的雙重課稅。對自然人或法人來源于稅后分得的利潤、紅利和股息所得，原則上只負(fù)擔(dān)一種所得稅，可以考慮采取抵免的辦法，盡可能避免雙重課稅。

　　四、完善個(gè)人所得稅制度

　　從幾年來調(diào)查研究的情況看，要做好個(gè)人所得稅的改革和完善工作，必須堅(jiān)持從我國國情出發(fā)的原則，使改革后的個(gè)人所得稅制切合我國的實(shí)際需要，這樣才能有效地實(shí)施，以達(dá)到設(shè)計(jì)的預(yù)期效果。具體意見是：

　　（一）改分類課征制為綜合與分類相結(jié)合的課征制

　　我國個(gè)人所得稅制選擇綜合與分類相結(jié)合的稅制模式，是適合我國實(shí)際需要的，這既能體現(xiàn)相對公平合理的原則，又適應(yīng)當(dāng)前征收管理水平。但是，我們主張適用綜合課征部分的范圍不宜過寬，而分類課征部分的范圍可適當(dāng)大一些。目前可以對工資薪金所得、經(jīng)營所得、勞務(wù)報(bào)酬所得這三項(xiàng)經(jīng)常性收入實(shí)行綜合課征。對財(cái)產(chǎn)租賃所得、財(cái)產(chǎn)轉(zhuǎn)讓以及其他各項(xiàng)所得等非經(jīng)常性收入實(shí)行分項(xiàng)課征，待條件成熟時(shí)再全部實(shí)行綜合課征。實(shí)行綜合與分類相結(jié)合課征制：（1）實(shí)行嚴(yán)格的源泉扣繳制度，強(qiáng)化對個(gè)人支付行為的代扣代繳義務(wù)，這是國際上行之有效的經(jīng)驗(yàn)；（2）考慮到稅收征管的工作量和工作難度，對于分項(xiàng)征收的項(xiàng)目在扣繳義務(wù)人扣繳稅款后，納稅人不再進(jìn)行綜合申報(bào)與匯算清繳；（3）對于綜合課征的項(xiàng)目，年收入在5萬元或6萬元以下的也可以不進(jìn)行納稅申報(bào)及匯算清繳；（4）考慮到我國當(dāng)前居民個(gè)人納稅意識依然較弱，個(gè)人收入不論以何種方式、何種名目取得，大都由相關(guān)單位支付的現(xiàn)狀，在今后相當(dāng)長一段時(shí)期，我國個(gè)人所得稅征收管理，應(yīng)將支付個(gè)人收入（包括貨幣支付和非貨幣支付）的單位作為重點(diǎn)，經(jīng)常進(jìn)行輔導(dǎo)與檢查；（5）作為配套措施，要同銀行等部門協(xié)調(diào)配合，凡是單位對個(gè)人的支付，除特殊的報(bào)償形式外一律采用進(jìn)入個(gè)人賬戶的非現(xiàn)金支付辦法，防止稅收流失。

　?。ǘ?擴(kuò)大稅基，以利于組織收入和發(fā)揮其調(diào)節(jié)功能

　　我們建議，這次改革個(gè)人所得稅制，應(yīng)把擴(kuò)大征稅范圍作為核心內(nèi)容之一著重加以考慮。具體意見是： （1）普遍征稅。即居民的一切所得都應(yīng)納入征稅范圍。這就是通常說的反列舉的辦法，即在稅法上只列舉免稅項(xiàng)目，除了這些列舉的免稅項(xiàng)目外，其他各項(xiàng)所得都應(yīng)納稅。國外的實(shí)踐證明，這樣做全面不漏、簡便易行。（2）列舉的免稅項(xiàng)目宜限定在撫恤、救濟(jì)、損失賠償、社會(huì)保險(xiǎn)、外交豁免等幾項(xiàng)必須免稅的特定項(xiàng)目上。開始可以少一些，隨著形勢變化，需要增加或調(diào)整的，以后再做處理。由于應(yīng)稅所得的確定，還需扣除居民的生活費(fèi)用，因此，稅基的擴(kuò)大并不涉及農(nóng)民及貧困戶，著重防止有負(fù)稅能力者的稅收流失。

　?。ㄈ┻m當(dāng)調(diào)整扣除標(biāo)準(zhǔn)

　　調(diào)整扣除標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)當(dāng)考慮我國居民個(gè)人當(dāng)前的人均月消費(fèi)支出水平、居民最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)、職工最低工資標(biāo)準(zhǔn)以及我國規(guī)定的貧困線標(biāo)準(zhǔn)，從我國的實(shí)際出發(fā)，并結(jié)合國際上個(gè)人所得稅扣除額一般略高于當(dāng)?shù)刎毨Ь€標(biāo)準(zhǔn)的做法，我們認(rèn)為，當(dāng)前扣除額的調(diào)整不宜過高，定在 1200元～1500元之間較為合適。同時(shí)，在對經(jīng)常性收入實(shí)行綜合課征后，除居民個(gè)人取得的具有工資性質(zhì)的收入需要進(jìn)行基本生活費(fèi)用標(biāo)準(zhǔn)扣除外，對于其他臨時(shí)性的、一次性收入和兼職收入等各項(xiàng)非個(gè)人主要生活來源的收入，不再進(jìn)行基本生活費(fèi)用扣除，實(shí)行全額征稅。這既可以增加個(gè)人所得稅的收入，也有利于收入分配的適度公平。

　?。ㄋ模┻m當(dāng)調(diào)低稅率

　　在個(gè)人所得稅實(shí)行綜合與分類相結(jié)合的課征模式后，對于綜合課征的項(xiàng)目仍然實(shí)行累進(jìn)稅率，但要適當(dāng)減少稅率檔次，適度調(diào)低稅率，以期與法人所得稅的稅率相銜接。我們建議，個(gè)人所得稅綜合征收的部分實(shí)行5%～35%的5級超額累進(jìn)稅率。為了體現(xiàn)對中低收入者的照顧，在不過度提高扣除額的條件下，對于月收入在2000元以下的，實(shí)行5 %的稅率。從鼓勵(lì)個(gè)人投資、鼓勵(lì)勞動(dòng)致富、鼓勵(lì)中等收入人群形成的角度考慮，對實(shí)行綜合課征的工資薪金所得、經(jīng)營所得、勞務(wù)報(bào)酬所得等經(jīng)常性收入課征稅率的累進(jìn)也不宜過猛。鑒于國際上個(gè)人所得稅的累進(jìn)級距及稅率普遍趨簡、趨低的形勢，可考慮實(shí)施5 %、10%、20%、30%、35%的5級超額累進(jìn)制。每個(gè)級距適用的所得額應(yīng)在調(diào)查測算的基礎(chǔ)上恰當(dāng)設(shè)置，務(wù)必把握住重點(diǎn)稅源。要把這次完善個(gè)人所得稅作為增加稅收收入的措施，切不可使稅收收入下降。對于分項(xiàng)征收的項(xiàng)目可以繼續(xù)采取20%的比例稅率，不再規(guī)定任何扣除。對于其中的臨時(shí)性、一次性收入和兼職收入畸高的，可以實(shí)行加成征收，以體現(xiàn)對高收入的稅收調(diào)節(jié)。

　　五、關(guān)于地方稅種的改革

　　本文所指的地方稅種即城鎮(zhèn)土地使用稅、土地增值稅、城市維護(hù)建設(shè)稅、房產(chǎn)稅、車船使用稅、城市房地產(chǎn)稅、車船使用牌照稅、固定資產(chǎn)投資方向調(diào)節(jié)稅、印花稅、屠宰稅、筵席稅、證券交易稅等。在1994 年稅制改革時(shí)，這幾個(gè)稅種有的沒有改動(dòng)；有的提出了改革方案，但一直沒有實(shí)施，所以存在幾個(gè)突出問題：一是內(nèi)外兩套稅制并存；二是城市維護(hù)建設(shè)稅實(shí)際是主稅種的附征，沒有形成規(guī)范的稅種；三是一些過時(shí)的稅種沒有及時(shí)廢除，而需要充分發(fā)揮調(diào)節(jié)作用的財(cái)產(chǎn)稅沒有建立起來。改革建議如下：

　　（一）合并內(nèi)外兩套稅制

　　實(shí)行統(tǒng)一的城鎮(zhèn)土地使用稅、房產(chǎn)稅、車船稅，對外商也同樣征收印花稅、城市維護(hù)建設(shè)稅。這在法律上、稅負(fù)上都不會(huì)存在大的問題。

　?。ǘ┟鞔_廢除屠宰稅、筵席稅、土地增值稅和固定資產(chǎn)投資方向調(diào)節(jié)稅，不再開征證券交易稅

　　1994年稅制改革時(shí)已把屠宰稅、筵席稅開征停征權(quán)和適用稅率的調(diào)整權(quán)限下放地方。實(shí)際上沒有一個(gè)地方征收筵席稅，有極少數(shù)地方仍征收屠宰稅，征稅也不多；固定資產(chǎn)投資方向調(diào)節(jié)稅和土地增值稅失去調(diào)節(jié)意義，可以明確廢除。現(xiàn)在對證券交易征收印花稅基本實(shí)現(xiàn)了收入和調(diào)節(jié)的功能，已經(jīng)約定俗成，證券交易稅可不再開征。

　?。ㄈ┩晟瞥鞘芯S護(hù)建設(shè)稅

　　改變按增值稅、消費(fèi)稅、營業(yè)稅稅額附征方式，使之成為以銷售收入為計(jì)稅依據(jù)的獨(dú)立征收的稅種。調(diào)整稅率，擴(kuò)大稅基，內(nèi)外適用。雖然外商投資企業(yè)的稅負(fù)會(huì)有所增加，但他們同樣享受了城市維護(hù)建設(shè)的權(quán)益，公平負(fù)擔(dān)也是應(yīng)當(dāng)?shù)摹?/p>

　?。ㄋ模└母锓康禺a(chǎn)稅，逐步建立物業(yè)稅

　　目前我國還沒有一套規(guī)范的、在財(cái)政收入中占有相當(dāng)份額的財(cái)產(chǎn)稅。對房產(chǎn)業(yè)征收的稅費(fèi)種類繁多，設(shè)置重復(fù)、負(fù)擔(dān)很重，稅費(fèi)和地價(jià)在房價(jià)中占到了30%～50 %.主要在開發(fā)和經(jīng)營環(huán)節(jié)征收，嚴(yán)重制約了房地產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，而對房地產(chǎn)使用單位和個(gè)人征稅很少，沒有形成相應(yīng)的收入規(guī)模，難以發(fā)揮稅收調(diào)節(jié)作用。為了徹底改變這種狀況，建立規(guī)范的物業(yè)稅應(yīng)當(dāng)是房地產(chǎn)稅改革的方向。但在現(xiàn)有條件下建立物業(yè)稅是有較大難度的：一是要進(jìn)行稅費(fèi)改革，把費(fèi)改為稅，涉及部門的既得利益轉(zhuǎn)移；二是將開發(fā)和經(jīng)營環(huán)節(jié)的稅收下移到使用單位和個(gè)人繳納，涉及稅負(fù)轉(zhuǎn)移，個(gè)人難以承受，勢必需要制定復(fù)雜的減免規(guī)定；三是需要建立房地產(chǎn)價(jià)值評估機(jī)構(gòu)，培訓(xùn)評估人才，需要有個(gè)過程。因此建議分步實(shí)施：（1）對各項(xiàng)收費(fèi)進(jìn)行清理，不合理的廢止，合理的進(jìn)行規(guī)范，行政性收費(fèi)并入稅收。（2）把有關(guān)對房地產(chǎn)征收的稅種和行政性收費(fèi)合并建立物業(yè)稅或不動(dòng)產(chǎn)稅。（3）物業(yè)稅暫保留兩個(gè)環(huán)節(jié)征收：在經(jīng)營環(huán)節(jié)實(shí)行一次性征收，由經(jīng)營者或購房單位負(fù)擔(dān)；對使用者實(shí)行常年征收，根據(jù)房屋、土地的不同用途實(shí)行差別稅率，按照地段級差評估價(jià)值征收。（4）對城鎮(zhèn)職工和農(nóng)民自用住宅，規(guī)定在一定范圍內(nèi)減免稅或明確不予征稅，以配合住房改革，鼓勵(lì)個(gè)人購房。

　　六、征收社會(huì)保障稅

　　我國社會(huì)保障制度改革已取得很大進(jìn)展，社會(huì)保障資金的籌集方式，已由企事業(yè)單位自行提取管理轉(zhuǎn)變?yōu)樯鐣?huì)化征繳和管理。但是，社保費(fèi)征繳工作仍存在覆蓋面窄、統(tǒng)籌層次低、征繳困難等問題，需要進(jìn)一步改革。

　　為體現(xiàn)公平原則、體現(xiàn)強(qiáng)制性和規(guī)范性，降低征收成本，更好地與國際籌資方式接軌，改社會(huì)保障費(fèi)為稅，建立社會(huì)保障稅制度勢在必行。

　　1.稅目。借鑒世界各國社會(huì)保障制度及社會(huì)保障稅的征收情況，結(jié)合我國目前社會(huì)保障制度的實(shí)際，設(shè)立職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)、基本醫(yī)療保險(xiǎn)、失業(yè)保險(xiǎn)和工傷保險(xiǎn)四個(gè)稅目，對于生育保險(xiǎn)等項(xiàng)目，待條件成熟后再逐步納入。

　　2.征稅范圍與納稅人。社會(huì)保障稅目前宜先在城鎮(zhèn)征收，納稅人：一是除國家機(jī)關(guān)以外的各類企業(yè)、事業(yè)、社會(huì)團(tuán)體和其他單位；二是以上單位的所有職工；三是自由職業(yè)者和個(gè)體經(jīng)營者。單位應(yīng)繳納的稅款由其直接繳納；職工應(yīng)繳納的稅款由其雇傭單位代扣代繳；自由職業(yè)者和個(gè)體經(jīng)營者應(yīng)繳納的稅款由其自行申報(bào)納稅。

　　3.計(jì)稅依據(jù)。社會(huì)保障稅采用單位與職工共同負(fù)擔(dān)的辦法。計(jì)稅依據(jù)：單位，為其支付給員工的工資總額，包括所支付的貨幣性工資和非貨幣性工資；員工，以其取得的工資薪金所得為征稅對象，計(jì)稅依據(jù)包括工資、補(bǔ)貼、津貼、實(shí)物所得等；自由職業(yè)者和個(gè)體經(jīng)營者，以其全部經(jīng)營收益或生產(chǎn)經(jīng)營利潤為征稅對象和計(jì)稅依據(jù)。

　　4.稅率。社會(huì)保障稅應(yīng)采用比例稅率，根據(jù)養(yǎng)老、醫(yī)療、失業(yè)和工傷保險(xiǎn)四個(gè)不同稅目分別設(shè)置不同檔次的稅率?？紤]到目前企業(yè)負(fù)擔(dān)能力，社會(huì)保障稅的稅率不宜過高，參照國際勞工組織確定的社會(huì)保障費(fèi)率警戒線，稅率不應(yīng)超過25 %，由雇主雇員分別負(fù)擔(dān)，其中個(gè)人承擔(dān)的部分在5%～10%左右。

　　由于目前各類社會(huì)保障繳費(fèi)的實(shí)際繳費(fèi)率較高，地區(qū)間差別較大，為保證社會(huì)保障資金的需要，在全國統(tǒng)一稅率的基礎(chǔ)上，有些地方經(jīng)批準(zhǔn)可適當(dāng)提高稅率，最高不超過5個(gè)百分點(diǎn)。

　　七、改革農(nóng)業(yè)稅制

　　其具體辦法是：

　?。ㄒ唬皽p負(fù)”

　　在近期逐步降低稅費(fèi)改革后的農(nóng)業(yè)稅稅率。稅費(fèi)改革后的農(nóng)業(yè)稅是以1998年前5年農(nóng)作物的平均產(chǎn)量為常年產(chǎn)量；稅率為最高不超過7%，附加為不超過正稅的20 %，即正稅和附加合計(jì)為8.4%.新的農(nóng)業(yè)稅額較之改革前要高出許多，為進(jìn)一步減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)，應(yīng)視財(cái)力可能，每年降低農(nóng)業(yè)稅稅率1～2個(gè)百分點(diǎn)，若干年內(nèi)取消農(nóng)業(yè)稅，有條件的省區(qū)市可多降一些乃至先行停征農(nóng)業(yè)稅。逐步取消農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅。

　　為確保減負(fù)落到實(shí)處，還要進(jìn)一步落實(shí)各項(xiàng)配套改革措施，徹底減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)，防止各種亂收費(fèi)反彈。一是加大對農(nóng)業(yè)的投入和財(cái)政轉(zhuǎn)移支付力度，清理各種收費(fèi)。農(nóng)村義務(wù)教育和村干部工資、辦公費(fèi)應(yīng)該和城市義務(wù)教育、街道辦事處干部工資一樣，應(yīng)由政府投入，以確保農(nóng)村義務(wù)教育的健康發(fā)展。二是清理勞動(dòng)積累工和義務(wù)工。在社會(huì)主義初級階段，特別是在農(nóng)村生產(chǎn)力還不發(fā)達(dá)的今天，組織廣大農(nóng)民進(jìn)行農(nóng)田水利建設(shè)還是必要的，但不宜采取以資代勞的強(qiáng)制辦法，可根據(jù)各地經(jīng)濟(jì)狀況，除政府投資一部分外，采取一事一議的辦法，由村民大會(huì)民主討論決定。三是要精簡機(jī)構(gòu)，減輕財(cái)政負(fù)擔(dān)；修訂鄉(xiāng)財(cái)政管理辦法，除較大鄉(xiāng)鎮(zhèn)外，一般鄉(xiāng)鎮(zhèn)不設(shè)一級財(cái)政，可采取報(bào)賬方法，以確保鄉(xiāng)村開支；鄉(xiāng)村干部和教師工資一律由縣或鄉(xiāng)發(fā)放；公開收費(fèi)（包括水、電、村內(nèi)公益事業(yè)等必須收費(fèi)的項(xiàng)目），并規(guī)定有權(quán)批準(zhǔn)的單位，制定對亂收費(fèi)的監(jiān)督辦法和嚴(yán)厲處罰措施。

　　（二）“改革”

　　從長遠(yuǎn)看，就是改農(nóng)業(yè)稅、農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅為增值稅。目前農(nóng)民生產(chǎn)糧食、棉花、大豆等農(nóng)作物，不管是自用還是出售都要繳納農(nóng)業(yè)稅或農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅。在進(jìn)入市場經(jīng)濟(jì)的今天，特別是加入 WTO后，產(chǎn)品 （包括農(nóng)業(yè)產(chǎn)品）進(jìn)入市場銷售后才應(yīng)納稅，自產(chǎn)自食的部分不應(yīng)征稅。特別是自 1994 年全面推行增值稅以來，農(nóng)產(chǎn)品（包括農(nóng)業(yè)特產(chǎn)品，下同）雖未納入征收增值稅范圍但增值稅一般納稅人購進(jìn)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者銷售的農(nóng)業(yè)產(chǎn)品或向小規(guī)模納稅人購進(jìn)農(nóng)產(chǎn)品，未取得增值稅專用發(fā)票，但仍可以按13%的抵扣率抵扣增值稅進(jìn)項(xiàng)稅額。為此，繳納農(nóng)業(yè)稅或農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅的農(nóng)產(chǎn)品，更應(yīng)擴(kuò)大到增值稅的征收范圍，一是避免重復(fù)征稅；二是對農(nóng)民自產(chǎn)自食的部分不征稅，直接減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)；三是有利于加強(qiáng)增值稅的管理，完善增值稅的納稅機(jī)制。其具體辦法是：（1）將農(nóng)產(chǎn)品擴(kuò)大到增值稅的征收范圍。（2）農(nóng)產(chǎn)品的增值稅稅率為13 %.（3）制定代扣代繳制度。農(nóng)民出售給工業(yè)、商業(yè)收購單位的農(nóng)產(chǎn)品，由收購單位代扣代繳增值稅，并按一定的抵扣率（比如11%）抵扣進(jìn)項(xiàng)稅額。收購單位出售收購的農(nóng)產(chǎn)品時(shí)，仍按 13%的稅率繳納增值稅，并按代扣代繳增值稅憑證抵扣進(jìn)項(xiàng)稅額。（4）農(nóng)民在集貿(mào)市場上出售少量農(nóng)產(chǎn)品時(shí)，一律免征增值稅。

　　采取以上辦法，估計(jì)減少70%左右的農(nóng)業(yè)稅（包括農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅），這樣既減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)又達(dá)到完善稅制的目的。

　　在對農(nóng)業(yè)、農(nóng)村、農(nóng)民實(shí)行城鄉(xiāng)一體稅收制度以后，除上述已明確的增值稅外，其他各稅均適用于農(nóng)業(yè)、農(nóng)村、農(nóng)民。但對“三農(nóng)”需要制定相應(yīng)的減免稅照顧措施，并在有關(guān)稅收法規(guī)中做出明確規(guī)定。

　　我國稅制經(jīng)過二三年時(shí)間的改革與完善，將能更加充分地發(fā)揮稅收對于經(jīng)濟(jì)社會(huì)的宏觀調(diào)節(jié)作用。從長遠(yuǎn)看，一個(gè)公平、簡化和完善的稅制的建立，則會(huì)進(jìn)一步促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和財(cái)政規(guī)模的擴(kuò)大。