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一、1994年稅制改革取得了積極成效
1992年10月,黨的十四大首次提出我國(guó)經(jīng)濟(jì)體制改革的目標(biāo)是建立社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制。此后一年多來,我國(guó)正醞釀財(cái)稅、金融等宏觀經(jīng)濟(jì)體制的重大突破,其中稅制改革是重要一環(huán)。因?yàn)楫?dāng)時(shí)的稅制重復(fù)設(shè)置、納稅人負(fù)擔(dān)不合理、稅收調(diào)節(jié)作用差,更為嚴(yán)重的是,對(duì)稅收實(shí)行“包稅制”,使稅制名存實(shí)亡,根本無法適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要。改革稅制已經(jīng)刻不容緩。1994年我國(guó)在實(shí)行分稅制財(cái)政體制改革的同時(shí),對(duì)稅制進(jìn)行了全面而重大的改革,在不增加企業(yè)和個(gè)人總體稅負(fù)的前提下,實(shí)施了以增值稅為核心的流轉(zhuǎn)稅制,統(tǒng)一了內(nèi)資企業(yè)所得稅,改革了個(gè)人所得稅,撤并和開征了一些地方稅,稅種由原來的37個(gè)簡(jiǎn)并為23個(gè),結(jié)構(gòu)趨于合理,初步實(shí)現(xiàn)了“統(tǒng)一稅法,公平稅負(fù),簡(jiǎn)化稅制,合理分權(quán),理順分配關(guān)系,保障財(cái)政收入,建立符合社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)要求的稅制體系”的改革目標(biāo)。
1994年稅制改革的重大意義在于:(1)初步理順了國(guó)家與企業(yè)的分配關(guān)系。稅制改革之前在國(guó)有企業(yè)盛行的“包稅制”,通過政府與企業(yè)一對(duì)一的談判,使分配關(guān)系極不穩(wěn)固,效益好的企業(yè),把上繳利潤(rùn)的一頭包死了,國(guó)家財(cái)政收入不能隨企業(yè)效益提高而增加,效益差的企業(yè)則“包盈不包虧”,嚴(yán)重扭曲了稅制,特別是一些地方和企業(yè)實(shí)行投入產(chǎn)出總承包,還包了流轉(zhuǎn)稅,動(dòng)搖了財(cái)政收入的根基。稅制改革則以法制為基礎(chǔ),規(guī)范了國(guó)家與企業(yè)的稅收分配關(guān)系,促進(jìn)了國(guó)有企業(yè)經(jīng)營(yíng)機(jī)制的轉(zhuǎn)換。(2)為實(shí)行分稅制創(chuàng)造了體制條件,進(jìn)一步增強(qiáng)了中央財(cái)政實(shí)力。稅制是分稅制的基礎(chǔ)和重要組成部分,不建立健全稅制,就不可能進(jìn)行分稅,因而不可能建立分稅制。通過稅制和分稅制改革的聯(lián)動(dòng)推進(jìn),進(jìn)一步理順了中央與地方的分配關(guān)系,為提高中央財(cái)政收入所占比重、增強(qiáng)財(cái)政宏觀調(diào)控能力奠定了堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。(3)使稅制更加公平、合理、有效,適應(yīng)了經(jīng)濟(jì)發(fā)展對(duì)組織稅源的需要。我國(guó)正處于工業(yè)化快速發(fā)展的時(shí)期,工業(yè)是我國(guó)最重要的稅源基礎(chǔ),為促進(jìn)企業(yè)健康發(fā)展和培植稅源,對(duì)容易導(dǎo)致企業(yè)重復(fù)征收、重復(fù)建設(shè)的不合理的產(chǎn)品稅、工商統(tǒng)一稅實(shí)行重大改革,建立了以增值稅為核心,輔之以消費(fèi)稅、營(yíng)業(yè)稅的新流轉(zhuǎn)稅體系。同時(shí),針對(duì)我國(guó)個(gè)人收入不斷增加、前景看好的情形,及時(shí)將個(gè)人收入調(diào)節(jié)稅、適用于外籍人員的個(gè)人所得稅和城鄉(xiāng)個(gè)體工商業(yè)戶所得稅合并,建立統(tǒng)一的個(gè)人所得稅制,為充分挖掘個(gè)人收入稅源潛力創(chuàng)造了有利條件。
1994年稅制改革的最大成效,就是初步建立了財(cái)政收入穩(wěn)定增長(zhǎng)的機(jī)制。稅制改革后,稅收已成為財(cái)政收入最主要的來源。此后,我們又不斷地調(diào)整和完善稅制,特別是針對(duì)稅收征管體制滯后于稅制的狀況,加快了稅收征管改革步伐。一個(gè)健康有效的稅制,必須通過與之相適應(yīng)的稅收征管制度來保證實(shí)施。1998年以來,進(jìn)一步加強(qiáng)稅收法制建設(shè),深化稅收征管體制改革和以“金稅工程”為主要手段的稅收征管信息網(wǎng)絡(luò)的建設(shè)運(yùn)用,建立海關(guān)緝私警察制度,這對(duì)于加強(qiáng)稅收征管,打擊各種偷逃騙稅、走私等涉稅違法犯罪活動(dòng),發(fā)揮了重要作用。新《稅收征管法》及其《實(shí)施細(xì)則》等一批法律法規(guī)相繼頒布實(shí)施,稅收征管力度加強(qiáng),保證了稅收持續(xù)大幅度增長(zhǎng)。2002年全國(guó)稅收收入(此為國(guó)家統(tǒng)計(jì)局統(tǒng)計(jì)口徑,已沖減了出口退稅部分)比1993年增長(zhǎng)了3.14倍,年均增長(zhǎng)17.1%,與同期財(cái)政收入年均增長(zhǎng)數(shù)基本同步,其中1994——1997年年均增收995億元,1998——2002年年均增收1880億元。稅制的重大改革和不斷完善,為持續(xù)大幅度增加財(cái)政收入、增強(qiáng)宏觀調(diào)控能力、支持經(jīng)濟(jì)和社會(huì)事業(yè)全面發(fā)展,作出了重要貢獻(xiàn)。
二、現(xiàn)行稅制存在的一些主要問題
必須看到,與發(fā)展社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)和全面建設(shè)小康社會(huì)的要求相比,現(xiàn)行稅制還有許多不完善的地方。主要表現(xiàn)在:
1.實(shí)行生產(chǎn)型增值稅抑制了企業(yè)投資的積極性。我國(guó)實(shí)行增值稅改革時(shí),從當(dāng)時(shí)控制投資規(guī)模膨脹的宏觀環(huán)境和保持稅負(fù)基本穩(wěn)定的需要出發(fā),采用了國(guó)際上很少使用的生產(chǎn)型增值稅制。這種稅制只允許企業(yè)抵扣購(gòu)進(jìn)原材料所含進(jìn)項(xiàng)稅金,不允許抵扣固定資產(chǎn)所含進(jìn)項(xiàng)稅金,因而存在對(duì)資本品重復(fù)征稅的問題,影響了企業(yè)投資的積極性,制約了資本有機(jī)構(gòu)成高的企業(yè)和高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。隨著我國(guó)社會(huì)投資自主增長(zhǎng)的機(jī)制不斷得到增強(qiáng),生產(chǎn)型增值稅制的弊端愈益顯現(xiàn)。
2.實(shí)行內(nèi)外資兩套企業(yè)所得稅制,在一定程度上抑制了內(nèi)資企業(yè)發(fā)展的積極性。改革開放以來,在國(guó)內(nèi)建設(shè)資金緊張的情況下,為了積極吸引外資加快經(jīng)濟(jì)發(fā)展,對(duì)外資實(shí)行一定的稅收優(yōu)惠政策是必要的,在實(shí)踐中發(fā)揮了重要作用。但是,隨著我國(guó)加入世貿(mào)組織和全方位擴(kuò)大對(duì)外開放,繼續(xù)對(duì)外資實(shí)行稅收優(yōu)惠政策,有違WTO關(guān)于公平競(jìng)爭(zhēng)的原則,不利于內(nèi)資企業(yè)健康發(fā)展,同時(shí)也是難以為繼的。
3.現(xiàn)行個(gè)人所得稅對(duì)調(diào)節(jié)個(gè)人收入差距的力度不夠。隨著個(gè)人收入水平不斷提高,個(gè)人所得稅起征點(diǎn)偏低問題突出,廣大工薪階層成為納稅的主體,而高收入者繳納稅收與其收入相比,很不相稱。特別是現(xiàn)行的分項(xiàng)按次征稅的個(gè)人所得稅制,存在很多弊端,許多高收入者只要采用“化整為零”的方法,就會(huì)輕易地使很多收入都達(dá)不到起征點(diǎn),或是適用的稅率比較低,從而達(dá)到偷逃稅收的目的。此外,與個(gè)人所得稅配套的遺產(chǎn)稅制還沒有建立起來,弱化了對(duì)高收入者的調(diào)節(jié)力度。
4.以費(fèi)代稅問題不容忽視。例如:目前交通和車輛收費(fèi)管理中一個(gè)突出問題是收費(fèi)負(fù)擔(dān)不合理,養(yǎng)路費(fèi)等交通和車輛收費(fèi),基本上是按車輛噸位大小或座位個(gè)數(shù)征收,用車與不用車負(fù)擔(dān)不一樣,多用車與少用車負(fù)擔(dān)不一樣,沒有體現(xiàn)“多用路者多負(fù)擔(dān),少用路者少負(fù)擔(dān)”的原則,造成社會(huì)負(fù)擔(dān)不均衡。而機(jī)動(dòng)車輛消耗燃油或燃?xì)饬康亩嗌?,與道路磨損程度基本成正比,對(duì)燃油或燃?xì)庹鞫悾軌蝮w現(xiàn)“多用路、多負(fù)擔(dān)”的原則,比較公平、合理,但目前我國(guó)還沒有用燃油稅取代交通和車輛收費(fèi),這種狀況還加大了治理“三亂”現(xiàn)象的難度。又如:目前社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)主要由勞動(dòng)部門征收,由于缺乏法律制約,無法解決強(qiáng)制性不夠、征收力度小、成本費(fèi)用過高等問題,導(dǎo)致社會(huì)保障經(jīng)費(fèi)來源不穩(wěn)固,這些都需要通過開征社會(huì)保障稅來解決。
此外,現(xiàn)行稅收優(yōu)惠政策不規(guī)范,出口退稅機(jī)制不健全,地方稅制存在對(duì)同一征稅對(duì)象設(shè)置兩套稅制、征收范圍過窄、稅種不盡合理等問題,消費(fèi)稅、營(yíng)業(yè)稅、農(nóng)業(yè)稅還不完善,等等,都需要在稅制改革中進(jìn)一步加以調(diào)整和完善。
三、稅制改革取向分析
按照健全和完善社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的要求,在鞏固已有稅制改革成果的基礎(chǔ)上,要繼續(xù)深化稅制改革,進(jìn)一步強(qiáng)化稅收的組織收入和調(diào)節(jié)經(jīng)濟(jì)的功能。從當(dāng)前及長(zhǎng)遠(yuǎn)考慮,稅制改革取向主要有以下幾個(gè)方面:
1.逐步將生產(chǎn)型增值稅轉(zhuǎn)變?yōu)橄M(fèi)型增值稅。實(shí)行消費(fèi)型增值稅是國(guó)際通行做法,就是在對(duì)企業(yè)征收增值稅時(shí),允許企業(yè)抵扣購(gòu)進(jìn)固定資產(chǎn)所含增值稅,可避免重復(fù)征稅,鼓勵(lì)企業(yè)增加固定資產(chǎn)投資,特別是鼓勵(lì)資本有機(jī)構(gòu)成高的企業(yè)擴(kuò)大投資,帶動(dòng)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整,拉動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)。增值稅的轉(zhuǎn)型,從根本上說,可以促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng),進(jìn)而帶動(dòng)稅收的增加;但從近期看,在保持稅率不變的情況下,相當(dāng)于較大規(guī)模的減稅,進(jìn)而減少一定數(shù)量的財(cái)政收入。這就需要把增值稅的轉(zhuǎn)型與財(cái)政的可承受程度,以及如何把握宏觀調(diào)控的方向和力度有機(jī)地結(jié)合起來。轉(zhuǎn)型本身已不僅僅是完善增值稅制問題,而是涉及重大的宏觀調(diào)控政策取向問題。如果減稅政策的力度大一點(diǎn),那么國(guó)債投資建設(shè)的力度就要相應(yīng)進(jìn)行調(diào)整,以保持適當(dāng)?shù)呢?cái)政政策合力。在實(shí)施步驟上,要統(tǒng)籌考慮抵扣購(gòu)進(jìn)固定資產(chǎn)的種類和范圍,適度擴(kuò)大征收范圍,逐步過渡到規(guī)范的消費(fèi)型增值稅。轉(zhuǎn)型后,要相應(yīng)取消進(jìn)口設(shè)備免征增值稅、對(duì)企業(yè)技術(shù)改造購(gòu)買國(guó)產(chǎn)設(shè)備抵免企業(yè)所得稅等方面的優(yōu)惠政策。
2.統(tǒng)一內(nèi)外資企業(yè)所得稅制。統(tǒng)一后的企業(yè)所得稅應(yīng)按照擴(kuò)大稅基、降低稅率的原則,減輕內(nèi)資企業(yè)的稅負(fù),取消外資企業(yè)的稅收優(yōu)惠,促使實(shí)際稅負(fù)與名義稅負(fù)趨于一致。參照國(guó)際慣例,規(guī)范稅前扣除標(biāo)準(zhǔn)和范圍,統(tǒng)一內(nèi)外資企業(yè)折舊水平。調(diào)整規(guī)范企業(yè)所得稅優(yōu)惠政策,原則上取消多檔優(yōu)惠稅率,取消區(qū)域性低稅率,突出投資稅收優(yōu)惠。可考慮這項(xiàng)改革與增值稅轉(zhuǎn)型改革聯(lián)動(dòng)推進(jìn),以平衡企業(yè)的綜合稅負(fù)。
3.修訂個(gè)人所得稅法,實(shí)行綜合與分類相結(jié)合的個(gè)人所得稅制。將工資薪金所得、勞務(wù)報(bào)酬所得、財(cái)產(chǎn)租賃、經(jīng)營(yíng)收益等經(jīng)常性所得納入綜合征稅項(xiàng)目,適當(dāng)提高費(fèi)用扣除標(biāo)準(zhǔn),簡(jiǎn)化稅率和級(jí)距,提升高收入者的適用稅率。對(duì)利息、股息、紅利等資本性所得,實(shí)行分項(xiàng)征收。建立法人支付單位和個(gè)人收入的雙向申報(bào)制,強(qiáng)化公民納稅意識(shí)。同時(shí),按照公平稅負(fù)、合理負(fù)擔(dān)、鼓勵(lì)引導(dǎo)個(gè)人投資公益事業(yè)的原則,適當(dāng)提高個(gè)人捐贈(zèng)支出的稅前扣除標(biāo)準(zhǔn),鼓勵(lì)富裕階層回報(bào)社會(huì),促進(jìn)社會(huì)捐助制度的建立。改革個(gè)人所得稅可與開征遺產(chǎn)稅結(jié)合起來。這有利于在一定程度上調(diào)整社會(huì)財(cái)富的分布,緩解貧富懸殊矛盾,體現(xiàn)社會(huì)公平;有利于提倡勞動(dòng)致富,限制不勞而獲;有利于完善我國(guó)調(diào)節(jié)個(gè)人財(cái)產(chǎn)和收入的稅制,符合國(guó)際慣例,貫徹國(guó)際間稅收對(duì)等原則。
4.改革地方稅制。健全地方稅體系,對(duì)于完善分稅制和建立規(guī)范的轉(zhuǎn)移支付制度,發(fā)展地方經(jīng)濟(jì),具有重要意義。要統(tǒng)一內(nèi)外稅制,合并房產(chǎn)稅和城市房地產(chǎn)稅,建立現(xiàn)代房地產(chǎn)稅制,適度擴(kuò)大征稅范圍;合并車船使用稅和車船使用牌照稅,建立新的車船稅制,調(diào)整減免稅項(xiàng)目;將城市維護(hù)建設(shè)稅、耕地占用稅和教育費(fèi)附加的征收范圍逐步擴(kuò)大到外商投資企業(yè)和外籍個(gè)人;完善土地使用稅制度。取消固定資產(chǎn)方向調(diào)節(jié)稅、筵席稅、屠宰稅、土地增值稅等不合時(shí)宜的稅種。在不影響全局利益的情況下,逐步增加地方稅政的自主權(quán)。
5.進(jìn)一步改革和完善其他稅制。改革出口退稅制度,研究一攬子解決欠退稅問題的辦法,健全退稅機(jī)制。完善消費(fèi)稅,適當(dāng)調(diào)整部分產(chǎn)品稅率和級(jí)距,將部分高檔消費(fèi)品納入征稅范圍,將部分非最終消費(fèi)品調(diào)出征稅范圍。配合增值稅的轉(zhuǎn)型,相應(yīng)調(diào)整營(yíng)業(yè)稅征收范圍。在全面推進(jìn)農(nóng)村稅費(fèi)改革的基礎(chǔ)上,改革農(nóng)業(yè)稅制,降低農(nóng)民總體負(fù)擔(dān)水平。推進(jìn)費(fèi)改稅,逐步將穩(wěn)定的收費(fèi)、基金改為稅收,如將社會(huì)保障中的社會(huì)統(tǒng)籌部分的“費(fèi)”改為社會(huì)保障稅;通過開征燃油稅取代公路養(yǎng)路費(fèi)、公路客貨運(yùn)附加費(fèi)、公路運(yùn)輸管理費(fèi)、航道養(yǎng)護(hù)費(fèi)、水路運(yùn)輸管理費(fèi)、水運(yùn)客貨運(yùn)附加費(fèi)等項(xiàng)收費(fèi);將現(xiàn)行針對(duì)一些排污項(xiàng)目而收取的廢水、廢氣、垃圾等收費(fèi)改為開征環(huán)境保護(hù)稅。按照經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展需要擇機(jī)開征一些新稅種。按照世貿(mào)組織原則清理、統(tǒng)一和規(guī)范稅收優(yōu)惠政策,等等。
稅制改革涉及各方面重大利益關(guān)系的調(diào)整,一定要通盤考慮,精心設(shè)計(jì),周密部署,謹(jǐn)慎決策,不宜采取整體推進(jìn)的方式,而應(yīng)循序漸進(jìn),把握時(shí)機(jī),做到成熟一個(gè)出臺(tái)一個(gè),最大限度地減少對(duì)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)不必要的震蕩影響。
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