今年全國稅收宣傳月的主題依然是“依法誠信納稅，共建小康社會”。近日記者圍繞有關(guān)“依法誠信納稅”的一系列問題，采訪了北京大學(xué)法學(xué)院教授、博士生導(dǎo)師、北京大學(xué)財經(jīng)法研究中心主任劉劍文。

　　記者：全國稅收宣傳月活動從1992年起至今已連續(xù)開展14個年頭了，但目前依然存在依法誠信納稅意識比較淡薄，稅收流失問題比較嚴(yán)重，涉稅違法案件時有發(fā)生的現(xiàn)象。對此您如何看？

　　劉劍文：首先應(yīng)該看到，通過多年的努力，包括全國稅收宣傳月活動的廣泛開展，依法納稅、誠信納稅的觀念正逐步深入人心。全國稅收宣傳月作為稅收宣傳的固定形式，也為越來越多的人們所熟識。這項活動的開展對提高全社會的納稅意識、宣傳稅收法律法規(guī)、營造良好的依法治稅環(huán)境，都起到了重要的推動作用。但也應(yīng)該注意到，要實現(xiàn)依法誠信納稅，僅靠稅務(wù)機關(guān)，以及每年一次的稅收宣傳月活動是不夠的，需要全社會多方面的共同努力。

　　記者：目前有哪些因素影響公民依法誠信納稅？

　　劉劍文：可以說是多方面的，其中有經(jīng)濟方面的原因，也有政治、歷史、文化方面等原因。

　　從經(jīng)濟上看，中國老百姓的收入普遍不是很高，而稅法是涉及老百姓的財產(chǎn)及利益的。在經(jīng)濟不是很發(fā)達(dá)，甚至有些地方連最基本的溫飽問題都沒有解決的情況下，老百姓肯定首先考慮自己最基本的利益，而不是納稅。可見，依法誠信納稅目前在我國還沒有建立起牢固的經(jīng)濟基礎(chǔ)。

　　從政治上看，長期以來，我們國家比較忽視對納稅人權(quán)利的保護，更多強調(diào)的是納稅人的義務(wù)。沒有樹立和宣傳“國家要給納稅人提供公共產(chǎn)品，而公共產(chǎn)品的資金來源是納稅人”的觀念。作為一個民主與法制的國家，當(dāng)然應(yīng)強調(diào)納稅人的義務(wù)，但更重要的是應(yīng)強調(diào)納稅人的權(quán)利。因為一旦權(quán)利與義務(wù)失衡，就會導(dǎo)致經(jīng)濟上的失衡。政府應(yīng)該讓納稅人體會到，他們在盡義務(wù)的同時，也在享受權(quán)利。

　　從歷史文化的角度看，我國歷代王朝在制定法律時，都較少考慮人民的權(quán)利。中國幾千年的歷史中，多少次農(nóng)民起義都是為了反對統(tǒng)治者的苛捐雜稅。這種傳統(tǒng)文化背景下，使人往往把稅收與暴政聯(lián)系起來。老百姓“天生”對稅收就有一種逆反心理。

　　目前我們國家尚未建立起完整的稅收法制，稅收立法比較落后，是依法誠信納稅存在問題的一個重要原因。自1992年中共十四大明確提出建立社會主義市場經(jīng)濟體制的改革目標(biāo)以來，我國已初步建立了基本的法律體系，但財稅方面，特別是稅法的立法還很滯后，與市場經(jīng)濟的要求相差甚遠(yuǎn)。我國有20多個稅種，但由國家立法機關(guān)制定的稅種法只有兩個。一個是《個人所得稅法》，一個是《外商投資企業(yè)和外國企業(yè)所得稅法》。雖然《農(nóng)業(yè)稅條例》也是全國人民代表大會常務(wù)委員會通過的稅種法，但它從1958年誕生到現(xiàn)在經(jīng)歷了40多年，內(nèi)容已經(jīng)過時，明年農(nóng)業(yè)稅就要全部取消了。在程序法方面就有一個《稅收征管法》。在稅法體系中行政法規(guī)占主導(dǎo)，如流轉(zhuǎn)稅、增值稅、消費稅、營業(yè)稅、關(guān)稅等都是條例，并且沒有一部統(tǒng)率各層次和各門類法律法規(guī)的稅收基本法。

　　市場經(jīng)濟強調(diào)保護合法的私有財產(chǎn)。稅法與民法都涉及私有財產(chǎn)的保護，但方式有所不同。民法是從積極意義上保護私人財產(chǎn)權(quán)，稅法則是從消極意義上，即國家通過限制政府的征稅權(quán)，來保護私人財產(chǎn)權(quán)。前面我們提到，我國稅法體系中，大量都是行政法規(guī)，其效力、檔次級別都較低。在老百姓看來，行政法規(guī)就是政策，政策就意味著剛性差，容易變。這讓他們很難提高對稅法的信任度和遵從度。稅法只有通過全國人大或全國人大常委會制定，并且充分考慮了納稅人的承受能力，才會得到老百姓的擁護。

　　其實，誠信問題不光發(fā)生在納稅方面。試想在社會充斥著企業(yè)欠債不還、假冒偽劣商品肆虐等誠信缺失問題的情況下，納稅人的誠信意識怎么可能風(fēng)景獨好呢？如果誠信形成了一個體系，既是一種道德準(zhǔn)則，又是一個法律準(zhǔn)則，那么在納稅方面，納稅人就會較好地做到誠信。

　　記者：世界上一些國家有良好的誠信納稅氛圍，在這方面國外有哪些經(jīng)驗值得我們借鑒？

　　劉劍文：一方面具有良好納稅氛圍的國家一般都有堅實的經(jīng)濟基礎(chǔ)；另一方面這些國家都有完善的稅收法律體系，特別是都實行了稅收立憲。縱覽世界各國憲法，均有關(guān)于稅收立憲的條款，并且內(nèi)容很多，對稅的開征、減免退都有詳細(xì)、明確的規(guī)定。相比之下，我國現(xiàn)行憲法關(guān)于稅收立憲規(guī)定存在諸多缺陷。目前我國憲法關(guān)于稅收的條款只有一條，即第56條：“中華人民共和國公民有依照法律納稅的義務(wù)。”從稅收立憲的起源及其本質(zhì)來看，稅收立憲重在規(guī)范國家征稅權(quán)、保護人民的基本財產(chǎn)權(quán)和自由權(quán)，而我國憲法的這一條規(guī)定顯然是從維護國家權(quán)利、保證人民履行義務(wù)的角度出發(fā)的。我國憲法關(guān)于稅收立憲的缺失，導(dǎo)致了我國稅法領(lǐng)域行政法規(guī)占主導(dǎo)，而法律占次要地位的局面，這一立法現(xiàn)狀在世界各國都是罕見的。在我國加入WTO、融入世界經(jīng)濟一體化的時代潮流之時，大力加強稅法領(lǐng)域的法治建設(shè)勢在必行?？v觀世界各國憲法，像我國憲法僅規(guī)定公民的納稅義務(wù)，卻沒有規(guī)定國家征稅權(quán)行使的也不多見。因此，為提高我國憲法在世界上的形象，稅收立憲也是勢在必行。

　　此外，這些國家誠信納稅做得好，與市場經(jīng)濟發(fā)達(dá)有關(guān)。稅是市場經(jīng)濟的產(chǎn)物，只有市場經(jīng)濟很發(fā)達(dá)才有稅的問題。在發(fā)達(dá)國家，有一個說法叫“國家無產(chǎn)人民有產(chǎn)”。意思是國家是人民的國家，國家是納稅人的國家，國家的財產(chǎn)就是人民的財產(chǎn)。而我國長期以來實行的是計劃經(jīng)濟。計劃經(jīng)濟實行統(tǒng)收統(tǒng)支，你需要什么東西國家給你，你的勞動所得都交給國家，不存在稅的問題。正是因為受“稅收無用論”的長期影響，很多人對稅收存在的必要性缺乏應(yīng)有的認(rèn)識。國家有產(chǎn)人民無產(chǎn)，也使很多人認(rèn)為反正財產(chǎn)是國家的，不要白不要，以致貪污、受賄行為嚴(yán)重。如果國家財產(chǎn)是人民的、是納稅人的，政府在分配、使用國家財產(chǎn)時，就會受到納稅人嚴(yán)密的監(jiān)督。

　　記者：如何才能實現(xiàn)依法誠信納稅的目標(biāo)？

　　劉劍文：構(gòu)建依法誠信納稅是一個系統(tǒng)工程。應(yīng)把依法誠信納稅放到整個社會的誠信建設(shè)中進(jìn)行，并且這樣大的工程應(yīng)靠國家來完成。

　　第一，誠信不僅僅是對納稅人的要求，也應(yīng)該是對征稅機關(guān)、征管人員的要求。過去講誠信從納稅人角度強調(diào)得多。其實實現(xiàn)依法誠信納稅存在一個博弈的關(guān)系，即納稅人誠信，稅務(wù)機關(guān)也應(yīng)該誠信；稅務(wù)機關(guān)誠信，納稅人才能誠信。不能只讓納稅人誠信，稅務(wù)機關(guān)不誠信?！抖愂照鞴芊ā芬?guī)定，稅務(wù)機關(guān)應(yīng)當(dāng)廣泛宣傳稅收法律、行政法規(guī)，普及納稅知識，無償?shù)貫榧{稅人提供納稅咨詢服務(wù)。稅務(wù)機關(guān)、稅務(wù)人員必須秉公執(zhí)法，忠于職守，清正廉潔，禮貌待人，文明服務(wù)，尊重和保護納稅人、扣繳義務(wù)人的權(quán)利，依法接受監(jiān)督。構(gòu)建和諧社會，也應(yīng)該包括征稅人和納稅人之間的和諧關(guān)系。稅務(wù)部門作為政府機關(guān)應(yīng)該認(rèn)真思考如何以納稅人為本，如何按照法律為納稅人服務(wù)。

　　第二，不能把誠信僅僅看作是道德規(guī)范問題，更重要的是要把它上升到法律規(guī)范。

　　在稅收立法方面，要提高稅法的規(guī)格和檔次，把現(xiàn)在的行政條例不失時機地上升為法律，例如加快“兩法”合并等。要做到這一點，必須貫徹稅收法定原則。稅收法定原則的基本含義是指，征稅主體征稅必須依且僅依法律的規(guī)定；納稅主體依且僅依法律的規(guī)定納稅。有稅必須有法，“未經(jīng)立法不得征稅”，被認(rèn)為是稅收法定主義原則的經(jīng)典表達(dá)。

　　稅收法定原則中有一個重要的原則即稅收要素明確原則。它要求對納稅人、征稅對象、稅率、減免稅在法律中作出明確的規(guī)定，以避免出現(xiàn)漏洞和歧義，給權(quán)力的恣意濫用留下空間。舉例來說，《個人所得稅法》中關(guān)于個人所得中的“其他所得”條款就比較含糊，不符合稅收要素明確原則。而有關(guān)個人所得稅扣除額的規(guī)定也已滯后了形勢的發(fā)展，給政府侵犯納稅人權(quán)利留下了余地。據(jù)了解，目前許多地方政府不嚴(yán)格遵照法律執(zhí)行《個人所得稅法》，以致個人所得稅扣除額五花八門，使老百姓對法律的剛性產(chǎn)生了深深的疑惑，從而在一定意義上動搖了他們依法誠信納稅的根基。

　　稅收法定原則還有一個程序法定原則，其基本含義是，稅收法律關(guān)系中的實體權(quán)利義務(wù)得以實現(xiàn)所依據(jù)的程序性要素須經(jīng)法律規(guī)定，且征納主體各方均須依法定程序行事。顯然，一些征稅機關(guān)在收稅過程中，不符合法定程序的行為，也影響了納稅人對稅法的遵從度。

　　除貫徹稅收法定原則外，還應(yīng)貫徹稅收公平原則。稅收公平原則指納稅人的地位在法律上必須平等，稅收負(fù)擔(dān)在納稅人之間進(jìn)行公平分配。該原則有“利益說”與“能力說”之分。“利益說”依據(jù)社會契約論，認(rèn)為納稅人應(yīng)納多少稅，應(yīng)依據(jù)每個人從政府提供的服務(wù)中所享受的利益，即得到的社會公共產(chǎn)品來確定，沒有受益就不納稅?！澳芰φf”則認(rèn)為征稅應(yīng)以納稅能力為依據(jù)，對能力大者多征稅，能力小者少征稅，無能力者不征稅。而能力的標(biāo)準(zhǔn)又主要界定為財富，即收入。目前，一些稅收法律法規(guī)超出了納稅人的承受能力，稅負(fù)太高，從而間接地造成了少納稅、避稅、偷稅現(xiàn)象的發(fā)生。

　　從以上分析可以看出，我國形式意義上的稅收法定還沒有完全做到，離實際意義上的法定差距更大。例如，目前我國個人所得稅主要是工薪階層繳納的，一些非工薪但收入很高的人納稅很少。解決這種貧富倒掛問題，須改變我國稅法中存在的不合理規(guī)定，真正實現(xiàn)法律維護公平、正義的目的。

　　記者：您剛才從立法原則上描述了如何構(gòu)建依法誠信納稅系統(tǒng)工程，除此以外，還應(yīng)該做哪些工作？

　　劉劍文：在稅收執(zhí)法方面，應(yīng)建立征稅人和納稅人之間相互信任的關(guān)系。憲法規(guī)定：“中華人民共和國的一切權(quán)力屬于人民。”政府機關(guān)是國家權(quán)力的組成部分，其權(quán)力基于人民的授權(quán)而形成，因而沒有理由不為納稅人服務(wù)。

　　在稅收司法方面，應(yīng)解決缺位問題。在國外，很多國家都有專門的稅務(wù)法院、稅務(wù)審判廳，來處理稅務(wù)機關(guān)和納稅人之間的糾紛。而我國基本沒有這樣的機構(gòu)，納稅人訴訟成本非常高。在我國，稅務(wù)機關(guān)對納稅人進(jìn)行處罰后，納稅人要先按照稅務(wù)機關(guān)的處罰決定執(zhí)行，才能提起訴訟。這對納稅人來說是非常不利的。因為許多納稅人在繳完罰金后，就沒有錢再去打官司了。這在某種意義上說，是剝奪了納稅人的訴權(quán)。當(dāng)然，我們應(yīng)該理解國家這樣做的初衷，是為了首先保證國家稅款不流失。但這種做法忽略了納稅人的權(quán)利。我們應(yīng)該借鑒國外的經(jīng)驗，稅務(wù)案件最終應(yīng)由法院來判決，法院判決處罰多少就是多少，以保證納稅人的訴訟權(quán)。為此，應(yīng)對《行政許可法》、《行政復(fù)議法》、《行政訴訟法》等進(jìn)行修改。

　　守法方面，在宣傳上應(yīng)改變稅法宣傳的思路。應(yīng)把地方建設(shè)與納稅人納稅聯(lián)系得更緊密、更具體，讓老百姓感到納稅貼近自己的現(xiàn)實問題。宣傳內(nèi)容也應(yīng)包括征稅機關(guān)的職責(zé)，不能只針對納稅人。建議“稅收宣傳月”的名稱改為“稅法宣傳月”。宣傳的內(nèi)容應(yīng)該是法律，而不是收稅。宣傳的目的應(yīng)讓納稅人依法納稅，征稅機關(guān)依法征稅。培養(yǎng)誠信納稅應(yīng)該從小做起，應(yīng)把依法誠信納稅內(nèi)容寫進(jìn)小學(xué)、中學(xué)教科書。此外，應(yīng)把稅法宣傳當(dāng)做整個社會的任務(wù)，而不僅僅是稅務(wù)機關(guān)或財政機關(guān)的任務(wù)。一方面要充分發(fā)揮民間的作用和力量，如大學(xué)、網(wǎng)站等；另一方面關(guān)于稅法宣傳的倡導(dǎo)問題，建議由人大常委會通過決議，由國家稅務(wù)總局、司法部組織實施。