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依法治稅是依法治國的重要組成部分,是治稅之本,也是稅收工作的基礎(chǔ)和靈魂。原國務(wù)院副總理李嵐清說:稅務(wù)工作的基本職責(zé)、基本出發(fā)點、落腳點、基本方針都是依法治稅,最終目標(biāo)也是依法治稅。即要求稅收工作要建立在憲法和法律的基礎(chǔ)上,貫徹法治原則;代表國家征稅機關(guān)和人員要依法征稅,公民要依法納稅,全社會要依法支持和監(jiān)督稅收工作。新《征管法》及其實施細則的頒布施行,為推進依法治稅,確保國家財政收入,深化稅收征管改革,全面做好各項稅收工作提供了制度、機制和手段的保證。但由于各種因素的影響,我國稅收法治環(huán)境仍不盡理想。下面筆者就當(dāng)前依法治稅的難點及其相關(guān)對策談幾點粗淺看法。
一、依法治稅現(xiàn)狀與難點
依法治稅是一項長期而又艱巨的任務(wù)。我國從1988年首次確立以“以法治稅”為指導(dǎo)思想,到今天全面堅持依法治稅,依法治稅的思想逐步成熟,深入人心,稅收法制建設(shè)取得了較大的成績,依法治稅工作取得明顯成效:完善執(zhí)法,規(guī)范征管,稅收執(zhí)法日趨規(guī)范化、制度化,建立了新型的征管模式;加強稅務(wù)稽查,強化法制宣傳,改善了稅收法制的外部環(huán)境;強化“兩權(quán)”監(jiān)督,堅持教育培訓(xùn),提高了隊伍整體素質(zhì)。但是,從目前狀況來看,稅收法治水平與依法治國、依法治稅的要求還有較大的差距,依法治稅工作存在一定的難點問題:
?。ㄒ唬┮婪ㄕ鞫愒瓌t遠不能夠完全落實到位。依法治稅是依法征稅和依法納稅的統(tǒng)一,要實現(xiàn)依法治稅,就得遵循依法征稅原則。依法征稅原則又叫稅收法定主義,它是稅收和稅法的最高法律原則。即稅務(wù)機關(guān)征收稅款必須嚴(yán)格依據(jù)法律的規(guī)定,不得違法作出開征、停征稅收,不得擅自變動納稅主體、征收對象、稅目、計稅依據(jù)、稅率等收稅要素和法定征收程序。這是依法治稅的必然要求,有助于稅收征管活動的法治化,減少稅收執(zhí)法隨意性,維護納稅人的合法權(quán)益。然而,一方面,在基層,稅收執(zhí)法權(quán)仍然相對集中在一些部門或個人手中,集征、管、查于一體的基層單位還很多;另一方面,現(xiàn)行機構(gòu)設(shè)置不盡合理,相互制衡機制較弱,制度依然不夠完善和健全,有的缺乏可操作性,有的落實不夠,從而直接導(dǎo)致對稅收執(zhí)法權(quán)和行政管理權(quán)缺乏有效的監(jiān)督。在這種情況下,稅收執(zhí)法的隨意性和不規(guī)范性的問題比較突出,使違法犯罪分子有機可乘,影響了依法治稅的深入。
?。ǘ┒愂沼媱澋闹噶钚云茐牧硕惙▏?yán)肅性。社會主義市場經(jīng)濟要求稅務(wù)機關(guān)依法征稅,但隨著市場經(jīng)濟體制的不斷完善和發(fā)展,稅收計劃與依法治稅的矛盾日趨激烈。各級政府在“吃飯財政”預(yù)算支出不斷增加的壓力和約束下,當(dāng)稅收計劃與依法收稅發(fā)生沖突時,迫使稅務(wù)機關(guān)變通執(zhí)法,使稅收執(zhí)法權(quán)被扭曲,造成一些地區(qū)有稅不收,搞藏富于民或者收“過頭稅”、“寅吃卯糧”,完全偏離“計劃指導(dǎo)稅收”的宗旨,背離依法治稅的基本原則,嚴(yán)重破壞依法治稅,損害稅務(wù)機關(guān)執(zhí)法形象。
?。ㄈ┱毮茉轿蛔璧K了依法治稅的進程。新《征管法》第5條規(guī)定:各級人民政府應(yīng)當(dāng)依法加強對本行政區(qū)域內(nèi)稅收征收管理工作的領(lǐng)導(dǎo)和協(xié)調(diào),支持稅務(wù)機關(guān)依法執(zhí)行職務(wù)。而現(xiàn)實環(huán)境下,仍有不少地方政府和部門領(lǐng)導(dǎo)打著支持經(jīng)濟發(fā)展、維護社會穩(wěn)定的旗號干預(yù)稅收或在制定稅收任務(wù)時盲目加碼,搞以言代法,以權(quán)壓法;而在稅務(wù)機關(guān)內(nèi)部,個別稅務(wù)機關(guān)和干部法制觀念較淡,存有有法不依,執(zhí)法不嚴(yán),收“人情稅”、“關(guān)系稅”、“暗箱”操作等等。所有這些,不僅嚴(yán)重違背了法治經(jīng)濟正常的稅法基礎(chǔ)和運轉(zhuǎn)規(guī)則,直接干擾市場經(jīng)濟,而且影響國家宏觀調(diào)控,阻礙依法治國進程。
?。ㄋ模┮婪ㄖ味惖纳鐣蟓h(huán)境依然不盡理想。一方面是稅收信息化程度仍較低,在傳統(tǒng)技術(shù)手段和管理機制下,稅源監(jiān)控能力嚴(yán)重不足,納稅人想方設(shè)法進行偷、逃稅,國家稅收流失嚴(yán)重。特別是隨著經(jīng)濟全球化進程的加快和電子商務(wù)的迅猛發(fā)展,這一問題變得更為嚴(yán)肅;另一方面是各級政府對稅收法制觀念不強,部門與部門之間相互扯皮現(xiàn)象嚴(yán)重,社會各界協(xié)稅護稅和監(jiān)督稅務(wù)機關(guān)依法治稅的意識仍然不強,沒有形成依法治稅的良好人文、法治環(huán)境。
二、推進依法治稅的對策
(一)建立健全規(guī)范的稅收立法機制,完善稅收立法
一是要嚴(yán)格遵守立法權(quán)限,合理劃分稅收立法權(quán)。明確稅收立法權(quán)集中到人民代表大會,稅收執(zhí)法權(quán)集中到政府部門,以加快完善稅收立法的步伐。同時由于我國各地區(qū)自然條件差異很大,地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展很不平衡,必須給地方一定的稅收立法權(quán),以充分發(fā)揮中央和地方兩個積極性,使稅收制度的統(tǒng)一性和靈活性結(jié)合起來。
二是要遵守立法程序。各級稅務(wù)機關(guān)應(yīng)當(dāng)建立并完善稅收規(guī)范性文件的制定制度,認(rèn)真履行規(guī)劃、起草、征求意見、集體審議、公告、備案等立法的必經(jīng)程序。
三是要保證立法的系統(tǒng)性。各級稅務(wù)機關(guān)應(yīng)當(dāng)建立稅收規(guī)范性文件的定期清理制度,定期對各項制度規(guī)定進行整合,對越權(quán)制定的、違反法定程序的要立即停止執(zhí)行,對明顯不合理的要在法定權(quán)限里盡快修訂,將分散的稅收規(guī)定適當(dāng)歸并。要在依法治稅的前提下,用改革和發(fā)展的眼光來處理經(jīng)濟生活中出現(xiàn)的各類稅收問題,切實維護國家稅法的嚴(yán)肅性和統(tǒng)一性。
四是要建立健全稅收法律體系。首先是制定稅收基本法,提高立法層次,提升法律效力;其次是完善稅收實體法和稅收程序法,以增強執(zhí)法剛性,規(guī)范征納行為;再次是制定好各單行稅收法律的實施細則或規(guī)定,便于實際操作。
(二)建立健全嚴(yán)密的執(zhí)法監(jiān)督機制,強化內(nèi)外監(jiān)督
全面推行稅收執(zhí)法責(zé)任制,加強對稅收執(zhí)法行為的事前、事中、事后監(jiān)督。事前監(jiān)督,即要嚴(yán)格執(zhí)行好稅收規(guī)范性文件的會簽制度、地方性稅收法規(guī)及規(guī)范性文件的備查備案制度和執(zhí)法程序、執(zhí)法文書的歸口管理制度。事中監(jiān)督主要內(nèi)容是:認(rèn)真執(zhí)行重大稅務(wù)案件集體審理制度;對大額減免的審批實行集體審核制度;做好稅務(wù)處罰的聽證工作。事后監(jiān)督必須突出日?;?,隨時發(fā)現(xiàn)問題,隨時整改,注重責(zé)任的落實。加強事后監(jiān)督,主要抓好三項工作:一是強化稅收執(zhí)法檢查。在抓好上級對下級的層級執(zhí)法檢查的基礎(chǔ)上,重點抓好法制機構(gòu)對本級征、管、查部門等執(zhí)法行為的日常檢查。二是要嚴(yán)格行政復(fù)議制度。三是加強稅收會計監(jiān)督。通過日常的會計核算工作,加強對征管情況的監(jiān)督,進一步加大會計檢查力度,保證各項稅收制度嚴(yán)格執(zhí)行。
?。ㄈ﹫猿忠婪ㄐ姓?,誠信征稅,嚴(yán)懲涉稅違法行為
?。?)稅務(wù)機關(guān)應(yīng)堅持依法行政,依率計征,絕不征收“過頭稅”;(2)堅持稅法面前人人平等,堅決制止以言代法,以權(quán)代法,以補代罰,以罰代刑,杜絕“人情稅”、“關(guān)系稅”、協(xié)商辦稅和各種形式的包稅;杜絕以緩代欠、以欠代免的現(xiàn)象。真正做到執(zhí)法必嚴(yán),違法必究;(3)各地區(qū)、各部門不得超越權(quán)限擅自制訂、解釋稅收政策,不得越權(quán)減稅、免稅和隨意批準(zhǔn)緩稅;(4)認(rèn)真開展稅收執(zhí)法檢查,加強執(zhí)法監(jiān)察,提高執(zhí)法人員的法制觀念和執(zhí)法剛性,切實整頓稅收秩序;(5)集中力量查處一批涉稅大案要案,加大對稅收犯罪行為的懲治力度,使偷騙稅等違法行為所付出的代價遠遠大于依法納稅的付出,決不姑息養(yǎng)奸。
?。ㄋ模┙⒈匾谋U蠙C制,健全稅務(wù)司法保障體系
建立稅務(wù)警察機構(gòu)和稅務(wù)法院(庭),強化稅收執(zhí)法剛性。稅務(wù)警察和稅務(wù)法院(庭)在機構(gòu)上按中央、省、地(市)、三級設(shè)置,由國稅、地稅機關(guān)負(fù)責(zé)具體稅收業(yè)務(wù)指導(dǎo)。其主要職能是偵查、制止和打擊涉稅犯罪活動,維護稅法尊嚴(yán)與稅收秩序,保證稅務(wù)人員依法執(zhí)行公務(wù),保護稅務(wù)機關(guān)的財產(chǎn)和稅務(wù)人員的生命安全,并維護納稅人的正當(dāng)利益。
?。ㄎ澹┘涌煨畔⒒ㄔO(shè)步伐,完善稅源監(jiān)控管理機制
積極穩(wěn)妥地推進信息化支持下的稅收征管改革,努力實現(xiàn)征管體系現(xiàn)代化,征管手段網(wǎng)絡(luò)化。主要是:
1、確定適合我國國情的征管模式。按照新《征管法》的要求,從稅務(wù)登記、征收臺賬、征管檔案以及納稅人生產(chǎn)、經(jīng)營、核算、資金運轉(zhuǎn)等實行分類管理,明確劃分征收、管理、稽查3個環(huán)節(jié)的工作職責(zé),既相互聯(lián)系,又相互制約,形成分工合理、協(xié)調(diào)制衡、權(quán)責(zé)分明、科學(xué)管理的新機制。
2、改進征管手段和征管方式。加快各種稅控機的研制、推廣和運用,并要求所有企業(yè)盡快實行電算化,最終強制實行企業(yè)計算機與稅務(wù)機關(guān)聯(lián)網(wǎng)。對不能實行電算化的企業(yè)(特別是大中型企業(yè))不予注冊,以提高監(jiān)控效果。稅務(wù)稽查應(yīng)將調(diào)查與審理、執(zhí)行徹底分開,防止個人說了算。
3、改進考核方式。要增強計劃管理的科學(xué)性,從經(jīng)濟稅源的實際出發(fā),緊密結(jié)合市場變化,采取自下而上、自上而下的計劃預(yù)測方式,使稅收計劃的落實盡量與實際稅源相吻合,增強完成任務(wù)的政策性;要轉(zhuǎn)變征管考核方式,把正確執(zhí)行政策、應(yīng)收盡收作為征管考核的主要依據(jù),注重質(zhì)量考核,既不搞“一俊遮百丑”,也不以“任務(wù)論英雄”。不能單純?yōu)榱巳蝿?wù)而違背政策無稅亂收;建立完整的征管質(zhì)量考核體系,建立一套反映依法征收、依法行政的征管質(zhì)量、效率目標(biāo)、成本考核體系,真正實現(xiàn)依率計征,照章征稅,杜絕有稅不收或收“過頭稅”的問題。
(六)加強稅法宣傳,積極營造良好的稅收法治環(huán)境
1、全面加大稅法宣傳教育力度,提高全民的稅法遵從意識。積極引入納稅評估機制,大力推行民主評稅、約請談話等制度,從而使稅法遵從觀念深入人心,促進依法治稅。形成納稅人自覺地遵紀(jì)守法,依法納稅;征稅人增強法治觀念,依法征稅;使用稅人樹立稅法意識,理解和支持稅收工作,依法用稅的良好局面。
2、正確處理執(zhí)法與服務(wù)的關(guān)系,優(yōu)化稅收服務(wù)。提高稅收管理水平,既要強化稅收執(zhí)法,又要優(yōu)化稅收服務(wù),并要做到在執(zhí)法中服務(wù),在服務(wù)中執(zhí)法。規(guī)范執(zhí)法,創(chuàng)造公平的稅收環(huán)境,就是最好的服務(wù)。要深入貫徹《行政許可法》,堅持公平、公開執(zhí)法,將稅收執(zhí)法權(quán)和行政管理權(quán)公之于眾,用公開促公平公正,增強稅收工作的透明度;要嚴(yán)格履行執(zhí)法程序,規(guī)范執(zhí)法行為,不得以權(quán)代法、以言代法和自立章法,不準(zhǔn)隨意減免緩稅,切實解決稅收執(zhí)法隨意性問題;嚴(yán)厲打擊各種涉稅違法犯罪行為,做到執(zhí)法必嚴(yán),違法必究,維護國家利益;要倡導(dǎo)文明服務(wù),不斷強化服務(wù)意識,拓寬服務(wù)領(lǐng)域,提高服務(wù)效率,建立規(guī)范的服務(wù)體系,努力做到用優(yōu)質(zhì)文明的服務(wù),滿足納稅人的合法需求,推動執(zhí)法效率和服務(wù)效率的雙提高,促進稅收職能的更好發(fā)揮。
3、大力實行征收管理專業(yè)化,規(guī)范稅務(wù)代理社會中介行為。要加大對稅務(wù)代理的宣傳力度,大力培育、發(fā)展并著力提高中介機構(gòu)規(guī)模和執(zhí)業(yè)素質(zhì),規(guī)范代理行為。同時,要進一步完善稅務(wù)代理法規(guī),實行依法代理,使稅務(wù)代理走上法治化軌道,從而為依法治稅鋪平道路;
4、正確處理“條塊”關(guān)系,加強部門協(xié)調(diào)配合。積極爭取各級黨政領(lǐng)導(dǎo)對稅收工作的重視、支持,加強與司法、公安、工商、金融、新聞等部門的溝通和聯(lián)系。用法的形式進一步明確各部門的權(quán)利、義務(wù)及法律責(zé)任,使各部門在處理稅收問題時均能依法進行,并在此基礎(chǔ)上,建立起群眾的協(xié)稅護稅網(wǎng)絡(luò);
5、建立公民或納稅人信譽制度,將守法經(jīng)營、依法納稅、積極護稅作為其主要內(nèi)容,以增強公民或納稅人守法意識,營造良好的依法治稅環(huán)境。
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