稅務機構是實現(xiàn)國家稅收杠桿作用的實體，它在稅收機制的運行中起著骨架作用。稅務機構的設置緊隨國家的稅制及征管方式改革不斷變遷，1994年，國家實行分稅制，省級及省級以下稅務機構分設為國稅局和地稅局，對流轉稅、所得稅等稅制分而治之，分級入庫。隨后，國稅部門在既定的稅制框架下，提出了稅收管理的社會化、集約化、信息化、法治化、規(guī)范化等“五化”要求，國稅機構改革實施了撤并鄉(xiāng)鎮(zhèn)國稅分局（所），按經(jīng)濟區(qū)域設置機構的連橫之舉。1998年，隨著上門申報、集中征收、重點稽查的管理模式得到廣泛推行，又催生了國稅機構改革按征、管、查流程設置征收局、管理局、稽查局的合縱之策。通過10年的探索和運行，漸進的機構改革確保了新稅制基本目標的實現(xiàn)，建立了征管流程間的相互監(jiān)控機制，堅定了干部職工投身改革的意志，但是，隨著社會經(jīng)濟、法制的快速發(fā)展，現(xiàn)行的機構設置有諸多不相適應的地方，筆者就此作了一些探討。

　　一、現(xiàn)行稅務機構存在的缺陷

　　首先，現(xiàn)行稅務機構設置缺乏法律依據(jù)。

　　在現(xiàn)行的稅收法律體系中，沒有一部法律、法規(guī)明確規(guī)定稅務機構的設置，《稅收征收管理法》第十四條也僅規(guī)定“本法所指稅務機構是指各級稅務局、稅務分局、稅務所和按照國務院規(guī)定設立的并向社會公告的稅務機構?！薄抖愂照鞴芊▽嵤┘殑t》第九條對“國務院設立的并向社會公告的稅務機構”的涵義界定為省以下稅務局的稽查局。因此，無論是國稅局、地稅局，還是國稅局及地稅局下設的征收局、管理局等機構設置模式均缺乏法律依據(jù)。筆者認為，稅務機構代表國家行使稅收征收管理權，是典型的行政執(zhí)法部門。我們如果將稅收法律體系比作一棵大樹，把稅收程序法比作樹枝，把稅收實體法比作樹葉，我們發(fā)現(xiàn)，在稅收立法進程中，樹葉優(yōu)先成形，樹枝則根據(jù)樹葉的疏密和延伸長度來修剪，而真正決定樹枝和樹葉的樹根卻是靠樹枝和樹葉的現(xiàn)狀進行推理和摸索并且尚未成形，這里的樹根就是我們翹首以盼的，統(tǒng)領所有稅收法律關系的稅收基本法。因此，稅收立法存在本末倒置的缺陷，這導致在稅務機構的設置上存在足夠的想象和創(chuàng)意空間，這也意味著，稅收執(zhí)法主體存在不確定性，不確定的稅收執(zhí)法主體對稅收法律法規(guī)的理解和執(zhí)行必然不確定。

　　其次，現(xiàn)行稅務機構設置職能不清。

　?。?）國家稅務局與地方稅務局職能不清，1994年為了體現(xiàn)新稅制合理分權，理順分配關系的原則將稅務機構分設為國稅局與地稅局，但隨著國家宏觀經(jīng)濟形勢的變化，特別是財政、分配、稅收等法制建設的加強，稅收的入庫、分配、使用已通過法律的形式確定下來，分稅制的主要目標已初步實現(xiàn)，但卻暴露出兩家稅務機構共存的種種弊端，諸如在業(yè)務管理上，存在中央稅、地方稅、共享稅的征管稽查重復交叉的現(xiàn)象，既有兩家稅務機構重復搶管的征管密集區(qū)，也有無一稅務機構管轄的稅收真空。同一套稅收法律體系由兩家稅務部門來共同維護、遵守和執(zhí)行，從管理學理論上講增加了管理的彈性，減少了管理的權威性，甚至違背了《行政許可法》的立法要義。

　?。?）稅務機關內設機構職能不清?，F(xiàn)行的稅務機關稅收征管業(yè)務流程設征收局、管理局、稽查局，旨在通過機構的設置實現(xiàn)業(yè)務流程的環(huán)環(huán)相扣，相互監(jiān)督。但是，造成了業(yè)務管理環(huán)節(jié)繁雜，銜接不清，既重復又脫節(jié)，責任不明等現(xiàn)象，在執(zhí)行過程中甚至有?！抖愂照鞴芊ā?、《行政復議法》、《行政許可法》等法律的要求，如按縣級即為直接從事征、管、查的最基層機構，那么行政復議，重大案件審理的管轄權等問題值得商榷，如按《行政許可法》的規(guī)定。稅務機關應實行一窗式管理，即將稅務機關的多項管理服務工作抽象出來，歸并為一個窗口完成，這對現(xiàn)行征管流程無疑是一個重大挑戰(zhàn)?！耙淮笆健惫芾硎堑湫偷膶蛹壉馄绞焦芾矸绞?，需要精簡效能的“后臺”支撐，以“一窗式”之形貫現(xiàn)行之實，是不能實現(xiàn)改革初衷的。

　　（3）稅務機關與各級黨委政府的職能不清?，F(xiàn)行的稅務機構將縣級國稅機構定位為最基層，這與縣、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、村、組的縣域結構不相對應。稅務機關依法治稅，行政機關依法行政，但普遍存在稅務部門實現(xiàn)了收入集中，信息集中，使縣局及征管查各單位組織收入，行政執(zhí)法的調控能力增強，導致鄉(xiāng)鎮(zhèn)對收入既不放心又有非份之想，既害怕稅收流失又希望“借雞下蛋”，一方面緊盯稅源及入庫情況，另一方面頻繁與稅務征、管、查機構聯(lián)系溝通，已超出了協(xié)稅護稅范疇，成為無奈的編外稅官。

　　再次，現(xiàn)行稅務機構運行成本過高。

　?。?）“三定”方案沒有充分體現(xiàn)效能的原則，增加了起跑成本。所謂“三定”即定機構、定職責、定編制。每一次機構人事分配制度改革，都會重新確定“三定”方案，雖經(jīng)認真調查研究，但存在較大的變數(shù)及不確定性，令人應接不暇，無所適從。究其原因是機構設置雖大破大立，但職責及編制確定卻基本按部就班。如一個縣級國稅機構既有內設機構又有下設機構還有向社會公告的稅務機構?？h級國稅機構承擔的工作職責是確定的，上門申報、集中征收、重點稽查的征管模式是確定的，一個窗口對外的服務原則是確定的，但是無論是內設、下設還是其他機構的職責卻有很大彈性，這樣造成了各地結合實際，既可將收入任務定在管理局，定在征收局，也可以定一部分在稽查局，甚至定一部分到稅政法規(guī)科，人為制造了混亂與麻煩。機構、職責、人員的全面優(yōu)化及相互拉動作用不明顯。

　　（2）服務社會與服務自我職能各有偏廢，增加了邊際成本。稅務機關是維護社會經(jīng)濟秩序的執(zhí)法部門，主要承擔組織稅收收入的社會職能，但現(xiàn)行稅務機關所轄部門中50%左右的科室為綜合協(xié)調部門，主要職能為維持自身運轉而從事管理與服務工作，沒有突出稅收核心業(yè)務工作。

　?。?）社會資源共享不足，增加了效率成本。首先，社會經(jīng)濟信息共享不足，如對政府職能部門如工商、統(tǒng)計、審計、地稅等部門通過法律方式形成的涉稅信息熟視無睹，凡事親力親為，造成信息資源的極大浪費。其次，社會服務資源共享不足，沒有全面共享如銀行的貨幣流通服務，勞動人事的社會保障服務，價廉物美的政府采購服務，先進規(guī)范的物業(yè)管理服務，瞬息萬變的信息化服務等等，造成服務資源的潛在浪費。另外，社會科技資源共享不足，如對限制稅收事業(yè)搶先發(fā)展的申報方式、信息共享、稽查手段等瓶頸問題，受到行業(yè)區(qū)域的限制，坐在板凳上研究板凳，造成社會科技資源沒有為我所用。

　?。?）稅務機構設置的種種弊端，增加了納稅人的奉行成本。首先，國稅局與地稅局因機構、征管等諸項改革推行的不一致，導致納稅人納稅意識、納稅行為的混亂，如一般地稅機構按行政區(qū)劃設置，納稅人可以就地辦稅，但國稅機構一般按業(yè)務流程設置，一般納稅人辦稅需到縣城所在的征收局辦理，稅收外的負擔增加；其次，國稅與地稅的多個內設、下設、另設機構與納稅人直接打交道，政出多門，偶爾還會出現(xiàn)政策執(zhí)行不一致的地方，人為制造了混亂和麻煩。納稅人無所適從，怨聲載道。

　　二、稅務機構設置應堅持的原則

　?。?）法定性原則。首先稅務機構的設置應該遵循法定的原則，既要在現(xiàn)行的法律法規(guī)中系統(tǒng)協(xié)調地尋求支撐點，又要具有前瞻性，把握即將出臺的法律法規(guī)的立法精神。機構設置是一個系統(tǒng)工程，涉及人、財、物的多項法律法規(guī)，不能簡單的因需設置，要在一定區(qū)域內形成統(tǒng)一規(guī)范的機構設置模式。

　?。?）突出稅收要義原則。稅務機關的職責是組織國家財政收入，體現(xiàn)國家宏觀調控，維護國家經(jīng)濟秩序，因此，在機構的設置上要突出職能要義，強化稅收管理的職能作用，弱化稅務機關自我管理服務的內耗功能，在機構設置上引導服務與管理的社會化。

　　（3）科學效率原則。機構是一個有機體，一個功能齊全，機能優(yōu)異的有機體必須做到，從自身來說，結構優(yōu)化，運行流暢，耗能低微。從國家機器的一個零件來說，端口吻合，統(tǒng)一協(xié)調。

　?。?）漸進性原則。稅制是由國家政策及一系列稅收法律法規(guī)組成的，稅務機構的設置是依附于稅制發(fā)展的，因此，在機構的設置上既不能超前于現(xiàn)行稅制，又不得脫離于現(xiàn)行稅制，而應有機結合，與稅制的各組成要素齊頭并進。

　　三、稅務機構設置的基本構想

　?。ㄒ唬┮婪ù罱ǘ悇諜C構框架首先，稅務機構的設置應該通過法律的形式確定下來，雖然如《稅收征管法》等法律法規(guī)對稅務機構進行了籠統(tǒng)的確認，卻沒有一部法律法規(guī)對國家稅務局、地方稅務局的設立、職責等進行明確的規(guī)定，從而在法律地位上，代表國家行使稅款征收權的稅務機關僅僅等同于一般的行政服務部門。

　　另外，稅收執(zhí)法權應由一個執(zhí)法部門行使，國家稅務局和地方稅務局共同履行稅收執(zhí)法權是某一特殊時代的產(chǎn)物，它有效地解決了財政秩序混淆，諸侯經(jīng)濟漫延，法制保障不力等突出問題，強調了高度集權的政治體制，但隨著這一系列問題的逐步解決，靠機構來保障分稅制有效運行的“不是辦法的辦法”應該退出歷史舞臺。

　　特別需要強調的是，我國的政治體制體現(xiàn)了高度集權的原則，各級地方立法機關在中央高度集權的前提下，擁有極為有限的立法權，從而在調動中央和地方的兩個積極性上，國家采取了原則性和靈活性相結合的辦法。這與美國等實行分稅制的聯(lián)邦制有體制上的區(qū)別。另外，我國尚處于社會主義初級階段，市場經(jīng)濟發(fā)育尚不成熟，地區(qū)間、產(chǎn)業(yè)間的發(fā)展尚不平衡，今年，我國局部經(jīng)濟過熱現(xiàn)場既顯現(xiàn)出我國市場經(jīng)濟發(fā)展中稚嫩的一面，又顯現(xiàn)出各地過多考慮自身的利益，目光短淺，急功近利，出現(xiàn)了環(huán)保意識差、科技含量低、簡單重復建設等經(jīng)濟結構問題，需要中央統(tǒng)一啟動稅收、金融、土管、價格等多重經(jīng)濟杠桿予以調節(jié)，因此，國家稅務局與地方稅務局應該合并，至于社保費的征收應像個人所得稅中的利息稅一樣，由銀行部門代征，由勞動監(jiān)察部門執(zhí)法。

　?。ǘ⒒鶎佣悇諜C構與國家行政體制配套首先，國家的行政組織體系中最基礎的一級政府是鄉(xiāng)（鎮(zhèn)），它也是國家核算體制的基本單位，國家的經(jīng)濟、社會發(fā)展主要靠全國3000多個鄉(xiāng)鎮(zhèn)來落實，特別是經(jīng)歷了以經(jīng)濟集約化為主線的撤鄉(xiāng)并鎮(zhèn)等諸項改革后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)的職能更具有穩(wěn)定性和健全性。稅收是鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政核算的基本要素，征稅是財政核算的重要環(huán)節(jié)，因此，將基層稅務機構與財政核算體制相配套，人事、經(jīng)費、稅收執(zhí)法垂直管理，對納稅人的管理與服務屬地管轄，這樣既能直觀地體現(xiàn)經(jīng)濟決定稅收的客觀規(guī)律，調動各方發(fā)展經(jīng)濟，組織稅收收入的積極性，又能確保稅收作用的滲透性和執(zhí)法權的公開透明度。

　　其次，用發(fā)展的眼光看，國家馬上將啟動新一輪稅制改革，消費型增值稅、燃油稅、遺產(chǎn)稅等關聯(lián)千家萬戶的稅種呼之欲出，稅收觀念是一個法制觀念，需要全社會的認同、參與、維護，更需要稅務部門行全方面，多層次的宣傳和輔導。我們不能將國家提高個體戶起征點等一系列藏富于民的稅收優(yōu)惠政策理解為簡單的抓大放小，而應理解為我國處于經(jīng)濟上升期的一個標志，這個標志表明，稅務部門面向最基層的稅收工作任務不是輕了，而是使命更加艱巨，稅收職能已由單一的執(zhí)法型向服務與執(zhí)法相結合而發(fā)展為健全的社會機器的一個組成部分，因此，稅收必須向精細化方向發(fā)展。

　　再次，從稅收參與經(jīng)濟活動的深度與廣度看，現(xiàn)行的機構設置模式越來越脫離鮮活的經(jīng)濟活動。因為現(xiàn)在按征管流程設置機構，一方面，稅務干部越來越像鐵路警察各管一段，視野越來越窄，對宏觀經(jīng)濟與稅收的關聯(lián)作用沒有進行深入細致的調查研究，從而導致各級黨委政府在發(fā)展經(jīng)濟的決策活動中，越來越少聽取稅務部門意見，難免在招商引資、產(chǎn)業(yè)發(fā)展中出現(xiàn)政策不符，投入產(chǎn)出不對應諸問題等等。

　　同時，從電子化發(fā)展的現(xiàn)狀看，稅收電子化走在了其他經(jīng)濟職能部門的前面，客觀來說，沒有綜合信息的電子化，就沒有純粹意義上的稅收電子化，因此，需要對非電子信息進行大量的采集、篩選，必須與納稅人、政府職能部門進行緊密的協(xié)作與溝通，稅收管理員制度有效地強化了這一職能，但如果依然采取大集中或按經(jīng)濟區(qū)劃設機構的模式，勢必增加管理環(huán)節(jié)，弱化管理責任，穿新鞋走老路，走回稅收專管員制度的老路上去。

　?。ㄈ┙⒈馄绞綑C構模式稅務機構僅是履行稅收職責的載體，特別是《行政許可法》出臺后，稅務行政審批項目大大減少，稅務機構的權力主要是稅收法律法規(guī)及稅收政策的執(zhí)行權。稅務機構的核心職能就是確保稅收政策及法律法規(guī)不走樣地融入到經(jīng)濟活動中去。稅務機構改革的方向便是確保稅務工作人員高效地執(zhí)行稅收政策不走樣。因此，在機構的設置上要減少管理環(huán)節(jié)，提高集約化程度，講求程序化作業(yè)。

　　首先，明確縣級稅務機構的職責?！叭ā狈桨敢衙鞔_縣級稅務機構的職責，但在實際操作中，縣級稅務機構的職責分為全職能局和非全職能局，城區(qū)分局多為非全職能局，非全職能局在稅收執(zhí)法上，雖然是行政執(zhí)法主體，但無權進行重大案件審理及行政復議；在行政管理上，無權進行干部考核任用，無權對經(jīng)費進行科學效率使用，無權籌劃基礎建設，因機制不活，導致分局發(fā)展的自主性和創(chuàng)造性受到遏制，干部的業(yè)務面較窄，系統(tǒng)全面貫徹治稅思想和服務地方經(jīng)濟的意識不強。因此，縣級稅務機構都應明確為全職能分局，即從業(yè)務管理上，要涉及全部稅收管理流程。從人事管理上，要按人員編制管理辦法及干部考核任用權限，相對獨立科學地進行干部的教育培訓、考核任用、獎優(yōu)罰劣。從黨務行政管理上，要配齊領導班子，健全黨團婦工會組織，規(guī)范辦文、辦會、辦事規(guī)程；從經(jīng)費管理上，在預算包干的基礎上，采取超支不補結余留用的辦法，原則性與靈活性相結合，調動基層科學理財?shù)姆e極性。

　　其次，上收部分行政管理權。稅務部門是職責、編制、經(jīng)費完全垂直的行政管理部門，有條件減少管理環(huán)節(jié)，提高管理效率，突出執(zhí)法要義，可將人事編制、經(jīng)費預算、基建、大宗物品采購、干部教育培訓、物業(yè)管理等行政管理權上收，有利于稅務資源的均衡利用。如宜昌市國稅務系統(tǒng)明顯存在城區(qū)與縣市局在基礎設施、信息化建設兩極分化的現(xiàn)象，如有的縣局與達到人平超一臺電腦，人均辦公面積超10平方米，人均經(jīng)費超8萬元的現(xiàn)象，各地稅收成本極不均衡。

　　同時，延伸縣級稅務機構的稅收管理權。如借稅銀平臺，多形式開展稅款征收業(yè)務，與各級政府、工商、審計等部門實行信息共享，建立新的協(xié)稅護稅模式等等。

　　再次，將服務性執(zhí)法與監(jiān)督性執(zhí)法分開。就是在征、管、查“三權分離”格局的基礎上，健全功能，提高效率。如按經(jīng)濟區(qū)域設置辦稅服務廳，實行信息共享，通報通繳，方便納稅人就近辦稅；按鄉(xiāng)鎮(zhèn)設置稅務所，實行稅收管理員制度，專司培植稅源、稅收籌劃、戶籍管理、納稅宣傳輔導，催收催報等職責；擴大稽查局規(guī)模，拆分稽查流程，實行集約化稽查，下設綜合、選案、檢查、審理、執(zhí)行等股室；優(yōu)化內設科室，強化“后臺”支撐。對內設職能既進行拆分又進行合并，即拆分綜合類股室，設辦公室、人事教育科、監(jiān)察室等科室，為涉稅業(yè)務作好系統(tǒng)全面的“后臺”服務；合并稅收業(yè)務類股室，將稅政、征管、票證、法規(guī)、計財?shù)瓤剖腋鞑?，設稅源管理科、政策法規(guī)科、辦稅服務廳、信息中心，并確保每個崗位的設置要體現(xiàn)相互監(jiān)督，環(huán)環(huán)監(jiān)控；逐步將物業(yè)管理、網(wǎng)絡構建、大宗物品采購、勞動及社會保障實行社會化管理。精減綜合協(xié)調部門人數(shù)，充實稅收業(yè)務崗位，從而保障稅收執(zhí)法向專業(yè)化、精細化方向發(fā)展。

　　另外，全面按照稅收執(zhí)法責任制的要求，建立新的組織體系，實施稅收流程再造，即以稅收管理員制度為基礎，將所有崗位按照控制崗和基礎崗兩個層級設置崗位，將崗位上下銜接，“步驟、順序、時限、形式、要求”貫穿其中，編制崗位規(guī)程，一崗一表細化工作項目，實行百分制考核，“對號入座”實行過錯追究。

　　配套進行人事分配制度改革，按照扁平式的稅務機構設置模式，必然會導致機構精簡，領導職數(shù)減少，觸及干部職工的既得利益，影響干部職工的積極性?？偨Y歷次改革的經(jīng)驗，筆者認為，沒有最廣大干部職工的支持和參與都不會有好的效果，因此在機構改革前，必須在科學制定“三定”方案的基礎上，積極推行公平、科學、動態(tài)的能級制人事管理辦法，將干部職工思想由“官”本位引導到“能”為本上來，調動最廣大干部職工的積極性。