一、我國(guó)保稅區(qū)的發(fā)展歷程

　　改革開放以后，為了推動(dòng)對(duì)外開放的進(jìn)程，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，同時(shí)也通過對(duì)外開放為改革摸索經(jīng)驗(yàn)，為經(jīng)濟(jì)發(fā)展提供新的增長(zhǎng)點(diǎn)，我國(guó)采取了一系列措施，比如建立經(jīng)濟(jì)特區(qū)，在有條件的地方建立保稅區(qū)（Bonded areas或Bonded zone或Free trade zone），設(shè)立保稅倉(cāng)庫(kù)，建立保稅工廠，以及在沿誨地區(qū)采取一系列開放措施等。保稅區(qū)的產(chǎn)生是與20世紀(jì)80年代末期當(dāng)時(shí)特定的歷史條件有密切關(guān)系。

　　保稅區(qū)狹義的定義為：海關(guān)所設(shè)置的或經(jīng)海關(guān)批準(zhǔn)注冊(cè)的特定地區(qū)；外國(guó)商品在海關(guān)監(jiān)管下，可暫時(shí)不交納進(jìn)口稅存入保稅區(qū)的保稅倉(cāng)庫(kù)內(nèi)；如再出口不需交納出口稅，輸入國(guó)內(nèi)市場(chǎng)銷售，必須交納進(jìn)口稅。保稅區(qū)廣義的定義是指：有些國(guó)家的保稅區(qū)也有類似自由港、出口加工區(qū)的作用。我國(guó)為吸引外資，引進(jìn)先進(jìn)技術(shù)和先進(jìn)的管理方法，增加就業(yè)機(jī)會(huì)，擴(kuò)大出口貿(mào)易，所設(shè)置的保稅區(qū)類似于后者，即為外商和國(guó)內(nèi)企業(yè)商品提供保稅倉(cāng)庫(kù)分撥和投資加工轉(zhuǎn)口或研究開發(fā)方便。

　　自1990年5月，國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)上海外高橋?yàn)榈谝粋€(gè)保稅區(qū)以來，我國(guó)目前共設(shè)立了上誨外高橋、天津港、大連、青島黃島、張家港、寧波、福州馬尾、廈門象嶼、廣州、深圳沙頭角、深圳福田、深圳鹽田、汕頭、珠海、海口15個(gè)保稅區(qū)（另外，海南洋浦經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)也實(shí)行保稅區(qū)的管理政策），目前，我國(guó)已經(jīng)建成的保稅區(qū)均已經(jīng)誨關(guān)驗(yàn)收，封關(guān)營(yíng)運(yùn)。我國(guó)的保稅區(qū)實(shí)行境內(nèi)、關(guān)外的管理，即保稅區(qū)的商品出口他國(guó)（地）完全自由，進(jìn)入國(guó)內(nèi)要按進(jìn)口征稅，內(nèi)地商品進(jìn)入保稅區(qū)按正常出口管理。保稅區(qū)是我國(guó)目前開放度和自由度最大的經(jīng)濟(jì)區(qū)域。其功能定位為“保稅倉(cāng)儲(chǔ)、出口加工、轉(zhuǎn)口貿(mào)易”三大功能。

　　二、我國(guó)保稅區(qū)的作用及面臨的主要問題

　　經(jīng)過十多年的發(fā)展，我國(guó)15個(gè)保稅區(qū)在對(duì)外開放和經(jīng)濟(jì)建設(shè)中取得了令人矚目的成績(jī)。2003年2月，《中國(guó)保稅區(qū)管理體制與管理機(jī)制研究》課題成果匯報(bào)會(huì)上的數(shù)據(jù)顯示：我國(guó)保稅區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展速度加快（截至2002年底，全國(guó)15個(gè)保稅區(qū)總面積38.62平方公里，封關(guān)運(yùn)作面積31.96平方公里，2002年完成國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值578.36億元，同比增長(zhǎng)27%；完成工業(yè)總產(chǎn)值1003.12億元，同比增長(zhǎng)38.7%），同時(shí)，我國(guó)的保稅區(qū)招商引資成效明顯（截至2002年底，保稅區(qū)累計(jì)批準(zhǔn)設(shè)立企業(yè)32671家，其中外商投資企業(yè)14784家，累計(jì)投資額348.76億美元；2002年我國(guó)保稅區(qū)實(shí)際利用外資額21.17億美元，比2001年增長(zhǎng)21.6%；我國(guó)保稅區(qū)對(duì)外貿(mào)易發(fā)展勢(shì)頭強(qiáng)勁，2002年實(shí)現(xiàn)進(jìn)出口總值304.33億美元，其中出口107.06億美元，比2001年增長(zhǎng)57.72%，比全國(guó)增長(zhǎng)幅度高出36個(gè)百分點(diǎn)，占當(dāng)年全國(guó)進(jìn)出口總值的4.9%，征收關(guān)稅和進(jìn)口環(huán)節(jié)增值稅226.3億元，比2001年增長(zhǎng)50.88%）。

　　我國(guó)的保稅區(qū)從1990年以來，發(fā)揮了很大的作用，主要體現(xiàn)在以下三個(gè)方面：1.由于保稅區(qū)的體制和機(jī)制與其外部不同，加速了進(jìn)出口的周轉(zhuǎn)速度，保稅區(qū)無疑是我國(guó)對(duì)外開放的重要窗口；2.保稅區(qū)對(duì)我國(guó)的經(jīng)濟(jì)體制改革起到了示范作用，保稅區(qū)的體制雖然有其特殊性，但在很大程度上體現(xiàn)了市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的規(guī)律和方向，通過保稅區(qū)這個(gè)窗口，把國(guó)外的類似體制復(fù)制過來，讓國(guó)際上看到中國(guó)改革的方向；3.我國(guó)的保稅區(qū)在一定程度上起到了自由貿(mào)易區(qū)或者是出口加工區(qū)的作用，這不僅有助于發(fā)展一國(guó)的轉(zhuǎn)口貿(mào)易，而且又能提高保稅區(qū)國(guó)家的生產(chǎn)技術(shù)水平，對(duì)促進(jìn)對(duì)外經(jīng)濟(jì)發(fā)展起到了一定的積極作用[1].但我國(guó)保稅區(qū)的發(fā)展是“先天不足、后天失調(diào)”。我國(guó)的大部分保稅區(qū)從1990年開始建立，這些保稅區(qū)建成的初期，就遇到我國(guó)政府緊縮銀根，使很多問題懸而未決。另外，我國(guó)目前仍然缺乏一部完善的法律，對(duì)保稅區(qū)的定性、定位、管理體制、運(yùn)作模式等無法予以規(guī)范，因此，在具體操作中遇到一些問題。保稅區(qū)當(dāng)前面臨的最大的問題就是我國(guó)關(guān)稅水平的逐步降低。2001年底，我國(guó)加入世界貿(mào)易組織以后，我國(guó)的關(guān)稅整體都要下調(diào)，據(jù)估算，2002年－2006年，我國(guó)的關(guān)稅大概平均要降到10%（其中工業(yè)品降得更低），降的幅度還是比較大的（應(yīng)該看到，即使我國(guó)的關(guān)稅水平下降了，平均關(guān)稅還是在一定的水平上，保稅區(qū)的零關(guān)稅的落差還是存在的，只不過不如以前大而已）。除此之外，保稅區(qū)內(nèi)還有一些地方優(yōu)惠政策，比如地方稅收返還、企業(yè)開涉外賬戶以及保留現(xiàn)匯的周轉(zhuǎn)使用等，對(duì)于這些政策中違反世界貿(mào)易組織基本原則的，我國(guó)政府也會(huì)逐步將其取消（在實(shí)踐中保稅區(qū)內(nèi)外的政策落差一直存在逐漸縮小的趨勢(shì)）[2].

　　三、我國(guó)保稅區(qū)改革的必要性

　　針對(duì)我國(guó)對(duì)保稅區(qū)立法不完善的現(xiàn)實(shí)，《保稅區(qū)外匯管理辦法》于2001年10月1日實(shí)行，解決了外匯政策存在的問題。對(duì)于賦予區(qū)內(nèi)企業(yè)進(jìn)出口經(jīng)營(yíng)權(quán)問題，外經(jīng)貿(mào)部經(jīng)過調(diào)研已提出初步的試點(diǎn)方案，目前還沒有落實(shí)。海關(guān)總署與稅務(wù)部門對(duì)保稅區(qū)的出口退稅問題仍然沒有解決。2002年，海關(guān)總署牽頭組織有關(guān)保稅區(qū)管委會(huì)、海關(guān)，草擬了《保稅區(qū)條例》（初稿），并就《保稅區(qū)條例》的內(nèi)容進(jìn)行了多次研究探討。海關(guān)總署已將立項(xiàng)報(bào)告呈送國(guó)務(wù)院法制辦，力爭(zhēng)將該條例列入2003年國(guó)務(wù)院的立法計(jì)劃，并配合做好《保稅區(qū)條例》（初稿）的起草、定稿的具體工作，爭(zhēng)取其早日出臺(tái)。2002年3月，出席十屆全國(guó)人大一次會(huì)議的皮黔生代表領(lǐng)銜向大會(huì)提交議案，建議加快制定全國(guó)統(tǒng)一的保稅區(qū)法規(guī)，使保稅區(qū)建設(shè)盡快與國(guó)際慣例接軌。皮黔生在議案中指出：由于缺少國(guó)家立法；使各地區(qū)、部門對(duì)保稅區(qū)的認(rèn)識(shí)不統(tǒng)一；管理中存在體制不順、政策“沖撞”等問題。因此，必須加快立法，從根本上解決制約各保稅區(qū)發(fā)展的問題和困難，充分發(fā)揮保稅區(qū)在我國(guó)對(duì)外貿(mào)易發(fā)展中的作用。保稅區(qū)立法應(yīng)遵循：借鑒世界經(jīng)濟(jì)自由區(qū)的成功經(jīng)驗(yàn)，按照國(guó)際通行做法，從我國(guó)實(shí)際國(guó)情出發(fā)，體現(xiàn)中國(guó)經(jīng)濟(jì)自由區(qū)的特色等原則。

　　由于國(guó)際經(jīng)濟(jì)一體化進(jìn)程的加快和我國(guó)改革開放的不斷深入，特別是我國(guó)加入世界貿(mào)易組織之后，如何進(jìn)一步改革保稅區(qū)的管理體制，更好地發(fā)揮保稅區(qū)的優(yōu)勢(shì)，成為一個(gè)緊迫的問題。2002年，面對(duì)我國(guó)入世的新形勢(shì)，根據(jù)成思危的建議，國(guó)家自然基金委員會(huì)管理科學(xué)部集中了國(guó)內(nèi)幾十位專家學(xué)者，就保稅區(qū)管理體制與發(fā)展模式的問題進(jìn)行了研究論證。課題組取得了具有重要理論和現(xiàn)實(shí)意義的成果，研究認(rèn)為當(dāng)前保稅區(qū)改革具有戰(zhàn)略意義，而保稅區(qū)的進(jìn)一步改革要建立在對(duì)現(xiàn)行體制進(jìn)行回顧和績(jī)效評(píng)估的基礎(chǔ)之上，改革總體的目標(biāo)模式是向自由貿(mào)易區(qū)轉(zhuǎn)型。以后我國(guó)的保稅區(qū)需要明確其“境內(nèi)關(guān)外”的法律地位，實(shí)行“一線放開、二線管好、區(qū)內(nèi)寬松”的貨物管理模式；功能定位分為出口加工型、貿(mào)易型、倉(cāng)儲(chǔ)型及綜合型。目前，國(guó)際上越來越多的保稅區(qū)是往綜合型方向發(fā)展，要建立完善的支撐體系，包括貿(mào)易、金融、倉(cāng)儲(chǔ)、信息等。

　　應(yīng)該看到，我國(guó)保稅區(qū)無論從實(shí)際的操作，還是從立法的規(guī)范，都存在著諸多不足，因此，我國(guó)政府亟待采取措施，對(duì)保稅區(qū)進(jìn)行改革。

　　四、我國(guó)保稅區(qū)改革的思路

　　隨著貿(mào)易自由化，包括我國(guó)對(duì)外匯管制政策的逐漸放松、減少地區(qū)間的差別待遇，并不一定意味保稅區(qū)就不能再發(fā)揮它的作用。但應(yīng)該看到，我國(guó)各個(gè)保稅區(qū)在實(shí)際的發(fā)展過程中，呈現(xiàn)出不同的具體特點(diǎn)，由于各個(gè)保稅區(qū)具體情況不同，保稅區(qū)會(huì)隨著我國(guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)改革的推進(jìn)和世界貿(mào)易組織規(guī)則的逐漸實(shí)施而呈現(xiàn)不同的情況。具體而言，我國(guó)的保稅區(qū)可能會(huì)逐漸出現(xiàn)三種情況：1.有的保稅區(qū)可能會(huì)消失。在新的形勢(shì)下，保稅區(qū)本身將面臨著優(yōu)勝劣汰。有的保稅區(qū)如果不能調(diào)整自身的體制，不能適應(yīng)新的形勢(shì)就可能失去它存在的價(jià)值。有的即便不消失也可能名存實(shí)亡，在競(jìng)爭(zhēng)中敗下陣來；2.有的保稅區(qū)可能會(huì)更加完善，使自己的管理體制更符合國(guó)際規(guī)則，但這些僅限于那些有特殊地域、人的素質(zhì)和體制條件等基礎(chǔ)較好的地區(qū)；3.極個(gè)別保稅區(qū)以新的形式存在，可能變成出口加工區(qū)或者準(zhǔn)自由貿(mào)易區(qū)[3].這類情況僅限于極少數(shù)有條件的地區(qū)，而且還要取決于國(guó)家改革開放的大戰(zhàn)略，主要是關(guān)稅制度、外匯管理體制和匯率制度等方面的改革。

　　我國(guó)保稅區(qū)的改革可以分三步：1.現(xiàn)有保稅區(qū)的調(diào)整和改革；2.向自由貿(mào)易區(qū)的試點(diǎn)；3.推進(jìn)保稅區(qū)與港口的一體化問題。

　　但是，應(yīng)該看到我國(guó)現(xiàn)有的保稅區(qū)絕不是都可以變成自由貿(mào)易區(qū)的[4].所以，擁有保稅區(qū)的地方政府在考慮這個(gè)問題時(shí)，一定不要忽略現(xiàn)實(shí)本身狀況和未來經(jīng)濟(jì)格局的要求，一廂情愿地想把保稅區(qū)都變成自由貿(mào)易區(qū)。要使保稅區(qū)存在下去或以新的形式存在下去，關(guān)鍵是要按照市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的要求，按照世界貿(mào)易組織的規(guī)則檢驗(yàn)自己達(dá)到的要求，是否還應(yīng)該做更多的努力，從而彌補(bǔ)自己的不足，從體制的規(guī)范性、運(yùn)作方式的規(guī)范性、超前性來鞏固自己的地位，來決定自己未來的存在。保稅區(qū)將來如何發(fā)展在很大程度上是掌握在地方政府的手中。

　　「參考文獻(xiàn)」

　　[1]　王懷岳。中國(guó)保稅區(qū)：新地位、新功能、新作用[J].求是雜志，2002（10）。

　　[2]　UNCTAD，World Investment Report 2002：TNCs and Export Competitiveness  （United Nations Conference on Trade and Development，Geneva）。

　　[3]　散襄軍。保稅區(qū)向具有綜合競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)的自由貿(mào)易區(qū)轉(zhuǎn)型探討[J].管理世界，2005（5）。

　　[4]　周運(yùn)源。保稅區(qū)功能及發(fā)展路向選擇[J].經(jīng)濟(jì)學(xué)家，2003（5）。