為了適應(yīng)建立我國社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制的需要，進(jìn)一步理順中央與地方的財政分配關(guān)系，更好地發(fā)揮國家財政的職能作用，國務(wù)院決定，從1994年起，實行分稅制財政管理體制。分稅制是在按事權(quán)劃分支出范圍的基礎(chǔ)上，將稅種統(tǒng)一劃分為中央稅、地方稅和中央地方共享稅，建立起中央稅收和地方稅收體系?？梢哉f分稅制改革的實施，改變了我國長期沒有相對獨立的地方稅收體系的局面，奠定了地方稅收體系的基礎(chǔ)。但是，從近幾年的運行情況看，目前中央稅收幾大主體稅種已到位，體系基本完善，而地方稅收體系構(gòu)建卻相對滯后，遠(yuǎn)未到位。稅種多，收入少，立法層次較低，內(nèi)外兩套稅制并存，特別是中央與地方權(quán)責(zé)不匹配等問題越來越突出，影響了地方政府的積極性，也是引發(fā)“三亂”問題和造成分配領(lǐng)域混亂的重要原因。構(gòu)建科學(xué)、合理、有效的地方稅收體系，改革和完善分稅制管理體制已成當(dāng)務(wù)之急。

　　一、我國地方稅收體系存在的主要問題

　　現(xiàn)階段，我國由地方稅務(wù)系統(tǒng)負(fù)責(zé)征收和管理的稅種有：（1）營業(yè)稅；（2）個人所得稅；（3）土地增值稅；（4）城市維護(hù)建設(shè)稅；（5）車船使用稅；（6）房產(chǎn)稅；（7）屠宰稅；（8）資源稅；（9）城鎮(zhèn)土地使用稅；（10）地方企業(yè)所得稅（包括地方國有集體、私營企業(yè)）；（11）印花稅（除股票交易印花稅之外）；（12）筵席稅；（13）農(nóng)業(yè)稅（包括農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅）；（14）牧業(yè)稅；（15）耕地占用稅；（16）契稅。表面看來，地方稅系中稅種不少，但在管理體制和管理工作中，存在不少問題：

　?。ㄒ唬┑胤蕉惖亩愂樟⒎?quán)和管理權(quán)過分集中于中央。

　　改革開放以來，我國在稅收立法和稅收政策制定方面一直強(qiáng)調(diào)堅持稅權(quán)集中、稅法統(tǒng)一。在這種思想的指導(dǎo)下，我國的稅收立法呈現(xiàn)出高度的集中性特征，無論是中央稅、中央地方共享稅還是地方稅，基本上都是由中央統(tǒng)一立法，地方只能在稅收法律、法規(guī)明確授權(quán)并且在不與其相抵觸的前提下，對某些地方稅種，如房產(chǎn)稅、車船使用稅等行使制定實施細(xì)則的權(quán)限，一般都無權(quán)自定地方性稅收法規(guī)。從總體上看，稅收立法權(quán)高度集中于中央，在一定程度上體現(xiàn)了我國法權(quán)高度集中、中央統(tǒng)攬全局的合理要求，對保證國家稅收政策的權(quán)威性和稅制體系的統(tǒng)一性起到了一定的積極作用。但由此帶來的稅收調(diào)控缺乏靈活性、稅收管理體制僵化、稅收經(jīng)濟(jì)效率低下等諸多問題，在很大程度上制約了稅收職能作用的發(fā)揮，與社會主義市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展也越來越不相適應(yīng)。

　?。ǘ┒愔撇粔蚍€(wěn)定。

　　為加強(qiáng)中央的宏觀調(diào)控職能，提高中央收入占整個稅收收入的比重，中央對本來歸屬地方的、有發(fā)展?jié)摿?、較易管理的稅種，采取分成等辦法擴(kuò)大收入，造成地方稅收入的不穩(wěn)定，挫傷了地方發(fā)展經(jīng)濟(jì)、培養(yǎng)稅源的積極性，影響了中央的權(quán)威和法律法規(guī)的嚴(yán)肅性。比如，金融行業(yè)提高營業(yè)稅稅率增加的稅收，對個人儲蓄存款利息課征的個人所得稅等，都是在增加中央收入；而減少的大多是地方稅收，如固定資產(chǎn)投資方向調(diào)節(jié)稅、企業(yè)所得稅、契稅等等。再如，營業(yè)稅，由于與增值稅交叉，隨著經(jīng)濟(jì)體制改革的深入和社會的發(fā)展，部分項目將轉(zhuǎn)化為增值稅。

　?。ㄈ┑胤蕉愔黧w稅種缺位。

　　按分稅制財政管理體制規(guī)定，屬于地方征收的稅種有16個，但目前實際征管的只有12個（有的尚未開征，有的暫緩開征，有的暫由國稅部門征管）。名義上開征的稅種多、實際上絕大部分稅種稅基小、稅源散、征管難、成本高。如屠宰稅、車船使用稅、房產(chǎn)稅、個人所得稅等稅種，稅源分散、收入隱蔽、流動性大、難于控管。所以，在現(xiàn)行地方稅收體系中，尚無涉及面廣、調(diào)節(jié)力度強(qiáng)、征管簡化、收入規(guī)模較大且起主導(dǎo)作用的稅種，導(dǎo)致地方稅收入總量較小，占地方財政收入或GDP的比重偏低，調(diào)控力度不強(qiáng)。

　　（四）地方稅稅種改革進(jìn)展緩慢。

　　一些該開征的新稅種，如社會保障稅、遺產(chǎn)和贈與稅、證券交易稅遲遲未能出臺；一些該改進(jìn)的稅種，如城市維護(hù)建設(shè)稅尚未得到改進(jìn)；一些該合并統(tǒng)一的稅種，如內(nèi)外資企業(yè)的地方稅種至今沒有統(tǒng)一起來，致使在內(nèi)外資企業(yè)所得稅以及房產(chǎn)稅、車船使用費、土地使用稅、城市維護(hù)建設(shè)稅等稅種的征收方面內(nèi)外有別，既不利于公平稅負(fù)，實現(xiàn)平等競爭，也不利于我國稅制與國際稅制接軌。

　　二、構(gòu)建合理、規(guī)范的地方稅收體系

　　地方稅系的合理性體現(xiàn)在有利于中央政府宏觀調(diào)控，能調(diào)動地方政府發(fā)展經(jīng)濟(jì)的積極性，稅制結(jié)構(gòu)科學(xué)，稅種劃分適當(dāng)，主體稅種稅基穩(wěn)定，輔助稅種稅源豐富，較好發(fā)揮地方稅收的財政功能和社會調(diào)節(jié)功能，基本滿足地方公共財政的開支；其規(guī)范性體現(xiàn)在依法治稅，全面實現(xiàn)稅收法制化，增強(qiáng)稅收透明度上。任何一項稅收政策都必須以法的形式予以明確，并以適當(dāng)?shù)男问接枰怨_，做到有法可循、有法必依，避免以人治代替法治，隨意性過大。

　?。ㄒ唬┖侠韯澐值胤蕉惞芾頇?quán)限。

　　國際上稅收管理大體上可以分為中央集權(quán)型（如法國、英國、韓國、瑞典等國）、地方分權(quán)型（如美國、德國、加拿大等國）和中央地方兼顧型（如日本、澳大利亞等國）三種模式。理論與實踐說明，在我國現(xiàn)階段，稅收管理權(quán)限適當(dāng)集中是必要的，這對于保證國家稅收制度的統(tǒng)一和中央宏觀調(diào)控具有重要意義。同時地方適當(dāng)分權(quán)也是必要的，這將有利于調(diào)動地方政府管理稅收的主動性，便于地方政府根據(jù)本地經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展情況靈活運用稅收政策，充分發(fā)揮地方優(yōu)勢，保證稅收制度和政策更能適應(yīng)地方需要，符合稅收的公平效率原則，更有利于根據(jù)實際情況拓寬稅基，發(fā)掘、培植稅源、清費歸稅、清費立稅，從根本上解決各級政府“濫收費”等問題。

　　1.健全稅收一般性規(guī)范，制定《稅收基本法》或《中華人民共和國稅收法》。我國目前尚無統(tǒng)領(lǐng)整個稅收體系的稅收基本法，地方稅體系乃至整個稅收體系建設(shè)尚缺乏更充足的法律依據(jù)和操作規(guī)程，因此，可制定《稅收基本法》或《中華人民共和國稅收法》，作為《憲法》精神的延伸，貫徹稅收法定主義原則，為地方稅的立法權(quán)、管理權(quán)、收入規(guī)模、管理體制等作出法律規(guī)范，促進(jìn)地方稅體系的建設(shè)和完善。

　　2.合理劃分管理權(quán)限。具體來說，第一，中央稅和共享稅，例如增值稅、營業(yè)稅、資源稅、證券交易稅等其立法權(quán)歸全國人大或其常委會；稅種的開征或停征，稅目、稅率的調(diào)整，加成或減免由國務(wù)院決定；實施細(xì)則的制定及稅收法律、法規(guī)的解釋權(quán)歸財政部或國家稅務(wù)總局。第二，全國統(tǒng)一開征而且對國家宏觀經(jīng)濟(jì)有較大影響的地方稅，例如企業(yè)所得稅、個人所得稅、社會保障稅、固定資產(chǎn)投資方向調(diào)節(jié)稅、土地增值稅、農(nóng)牧業(yè)稅等，其立法權(quán)集中在全國人大及其常委會，但征收管理權(quán)和部分政策調(diào)整、解釋權(quán)應(yīng)下放給地方。第三，全國統(tǒng)一開征但對國家宏觀經(jīng)濟(jì)影響較小或地方特色較濃的地方稅，例如城市維護(hù)建設(shè)稅、車船使用稅、遺產(chǎn)和贈與稅、印花稅、房產(chǎn)稅、土地使用稅、農(nóng)牧業(yè)稅、農(nóng)林特產(chǎn)稅、耕地占用稅等，由全國人大及其常委會立法，地方制定實施辦法，政策解釋權(quán)和征收管理權(quán)完全歸地方。第四，全國不統(tǒng)一開征的地方稅，例如屠宰稅、筵席稅、契稅，其立法權(quán)、政策解釋權(quán)、征收管理權(quán)全部歸地方。此外，地方可結(jié)合當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)資源和社會發(fā)展?fàn)顩r，報全國人大及其常委會批準(zhǔn)，決定開征或調(diào)整一些地方稅種。為了避免開征稅種過多過濫，地方開征新的稅種或制定地方稅收法規(guī)，必須按程序和管理權(quán)限報全國人大及其常委會或國務(wù)院申報備案，經(jīng)批準(zhǔn)后方能立法開征或?qū)嵤?/p>

　?。ǘ└母锿晟频胤蕉愔平Y(jié)構(gòu)，保護(hù)主體稅種稅基穩(wěn)定。

　　按照地方稅制的受益原則、效率原則、分割原則，我國地方稅制的建立應(yīng)在有利于中央宏觀調(diào)控的前提下，調(diào)動地方政府發(fā)展經(jīng)濟(jì)的積極性，使地方稅具有稅制結(jié)構(gòu)科學(xué)、稅種劃分合理、主體稅種穩(wěn)定、輔助稅種豐厚的特點，并能全面、完整地體現(xiàn)地方稅收的財政功能、調(diào)節(jié)功能。

　　1.鞏固營業(yè)稅在地方稅收體系中的主體地位。目前，營業(yè)稅在地方稅收入中舉足輕重，必須把營業(yè)稅作為一個獨立完整的地方稅種，鞏固其主體稅種地位，并適當(dāng)擴(kuò)大征稅范圍。一是大力發(fā)展第三產(chǎn)業(yè)，充裕營業(yè)稅稅源，拓寬營業(yè)稅稅基；二是將應(yīng)納入尚未納入營業(yè)稅范圍的應(yīng)稅收入行為，如行政事業(yè)單位服務(wù)性收費等納入征稅范圍；三是明確界定混合銷售行為，確定具體標(biāo)準(zhǔn)和范圍，從政策上劃清征收增值稅和征收營業(yè)稅的界限，避免發(fā)生混稅種混級次的問題；四是同一收入稅不重征，對房屋出租的租金收入，征收營業(yè)稅不征收房產(chǎn)稅。

　　2.統(tǒng)一現(xiàn)行所得稅制。在企業(yè)所得稅方面，一是適應(yīng)WTO原則，盡快統(tǒng)一內(nèi)外資企業(yè)所得稅；二是合理確定稅基，統(tǒng)一稅基，不論企業(yè)經(jīng)濟(jì)性質(zhì)、行業(yè)差別，所得稅應(yīng)稅收入的確定和稅前扣除范圍與標(biāo)準(zhǔn)必須一致；三是改變企業(yè)所得稅按隸屬關(guān)系劃分收入歸屬的辦法，將企業(yè)所得稅作為中央與地方共享稅；四是簡并稅率，統(tǒng)一實行30％左右的稅率。在完善個人所得稅方面，一是由現(xiàn)行分類稅制模式向分類稅制與綜合稅制相結(jié)合模式過渡，最終向綜合稅制模式發(fā)展；二是降低名義稅率，簡化稅率檔次；三是加強(qiáng)完善個人收入自行申報納稅制度，簡化稅制，用先進(jìn)的科學(xué)手段加強(qiáng)征管，嚴(yán)厲查處偷逃抗稅行為；四是對扣除費用進(jìn)行改進(jìn)，下放扣除權(quán)限，由各省根據(jù)當(dāng)?shù)貙嶋H，實行差別扣除額。逐步統(tǒng)一中國公民與外籍人員的費用扣除標(biāo)準(zhǔn)，適當(dāng)提高起征點，將住房、醫(yī)療、教育、養(yǎng)老支出考慮進(jìn)去。在設(shè)計扣除標(biāo)準(zhǔn)時，還應(yīng)考慮贍養(yǎng)人口、婚姻狀況，制定單身標(biāo)準(zhǔn)，夫婦聯(lián)合申報扣除標(biāo)準(zhǔn)。

　　3.完善財產(chǎn)稅制度。按使用占用、轉(zhuǎn)讓銷售、收益所得三個環(huán)節(jié)重新設(shè)置財產(chǎn)稅種。在使用占用環(huán)節(jié)，將房產(chǎn)稅、土地使用稅、耕地占用稅、城市房地產(chǎn)稅合并，實行內(nèi)外資統(tǒng)一的房地產(chǎn)稅；將車船使用牌照稅和車船使用稅合并為統(tǒng)一的車船稅。在銷售轉(zhuǎn)讓環(huán)節(jié)，設(shè)置房地產(chǎn)登記稅，取消契稅和現(xiàn)行印花稅中財產(chǎn)產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓稅目。在財產(chǎn)收益環(huán)節(jié)，可先繼續(xù)征收土地增值稅、所得稅，待條件成熟后，將土地收益并入所得稅實行加成征收，同時取消土地增值稅，以此建立起多環(huán)節(jié)征稅、作用互補(bǔ)、自成體系的財產(chǎn)稅系。

　　4.改革城市維護(hù)建設(shè)稅。現(xiàn)行城市維護(hù)建設(shè)稅，以消費稅、增值稅、營業(yè)稅的實際入庫額為計稅依據(jù)，是一種附加稅。它的稅基小，稅率低且差別大，難以滿足日益發(fā)展的城鄉(xiāng)建設(shè)資金需要。為加快城鄉(xiāng)建設(shè)，規(guī)范城鄉(xiāng)建設(shè)資金渠道，必須改革城市維護(hù)建設(shè)稅。一是以銷售收入、營業(yè)收入和其他收入為計稅依據(jù)，擴(kuò)大稅基、穩(wěn)定稅源，使之成為獨立稅種，改變附加稅性質(zhì)；二是擴(kuò)大征收范圍，不論國內(nèi)外企業(yè)和個人，凡有經(jīng)營收入的單位和個人都是納稅人；三是中央規(guī)定幅度稅率，具體適用稅率由省級人民政府根據(jù)經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r和城鄉(xiāng)建設(shè)發(fā)展情況區(qū)別確定，并繼續(xù)實行差別稅率。

　　5.開征社會保障稅、遺產(chǎn)和贈與稅。目前，世界上已有80多個國家開征社會保障稅，開征遺產(chǎn)及贈與稅的國家有56個，其中德國、法國、瑞士、荷蘭、瑞典等發(fā)達(dá)國家的社會保障稅已成為國家稅收體系中的主要稅種。在我國，隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和改革的深化，為調(diào)節(jié)社會分配，避免社會財富分配過于懸殊，確保社會的穩(wěn)定，要盡快開征社會保障稅，適時開征遺產(chǎn)和贈與稅。

　　6.開征環(huán)境保護(hù)稅（或生態(tài)稅）。環(huán)境的保護(hù)和資源的利用，是經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展不可缺少的物質(zhì)基礎(chǔ)條件，為了保護(hù)環(huán)境，實現(xiàn)資源的永續(xù)利用，保障我國經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展，建議以國家有關(guān)部門核定的對環(huán)境造成污染的生產(chǎn)經(jīng)營企業(yè)為征稅對象，按污水排污、環(huán)境噪聲排污、廢渣排污、廢氣排污等稅目開征環(huán)境保護(hù)稅。環(huán)境保護(hù)稅以地方稅務(wù)機(jī)關(guān)進(jìn)行征收管理，收入納入地方財政，按照“?？顚Ｓ谩钡脑瓌t，交付環(huán)保部門統(tǒng)一管理使用。

　　7.改革資源稅。一是擴(kuò)大資源稅的征稅范圍，將森林資源、水資源、草原資源納入征收范圍，對不可再生性、不可替代性、稀缺性的資源提高稅率，課以重稅。二是完善計稅辦法，對一切開發(fā)利用資源的企業(yè)和個人按其生產(chǎn)產(chǎn)品和實際數(shù)量從量課征，盡可能減少產(chǎn)品的積壓和損失，使國家有限的資源得到充分利用。三是建立統(tǒng)一規(guī)范的資源稅調(diào)節(jié)機(jī)制，改費為稅，簡化稅制。

　　8.規(guī)范地方政府的收費行為，清費立稅擴(kuò)大稅基。首先要清理整頓現(xiàn)有的收費項目，將既合理又必須以收費形式存在的項目予以保留，并將收費納入預(yù)算管理，進(jìn)行有效監(jiān)督，對不合理的收費堅決取締。其次，適時將目前的收費、基金中具有強(qiáng)制性、固定性、普遍性征收的部分項目改為征稅，以擴(kuò)大地方稅收入規(guī)模。例如，對教育費附加、文化事業(yè)建設(shè)費、農(nóng)村教育事業(yè)收費附加和九年義務(wù)教育中的平均攤派部分的收費可統(tǒng)一改征文化教育稅；對現(xiàn)在分別由勞動、民政、社會保險等部門征收的養(yǎng)老保險基金、醫(yī)療保險基金統(tǒng)并改為社會保障稅；對由公路交通部門征收的養(yǎng)路費、車輛購置附加費，可并入車船使用稅或改為征收燃油稅；對現(xiàn)由環(huán)保部門征收的排污費改為征收環(huán)境保護(hù)稅，等等。實行費改稅后，由地方稅務(wù)部門負(fù)責(zé)征管，財政部門統(tǒng)一支配，既可降低征收成本，提高資金使用效率，又可減少腐敗現(xiàn)象的發(fā)生。

　?。ㄈ┘哟笳鞴芨母锪Χ?，建立嚴(yán)密高效的地方稅征管體系。

　　地方稅收具有稅源分散、收入隱蔽、難于控管的特點。因此，要強(qiáng)化地方稅收征管，必須建立適應(yīng)社會主義市場經(jīng)濟(jì)需要和新稅制要求的、嚴(yán)密高效的地方稅收征管體系，實現(xiàn)稅收管理的法制化、規(guī)范化、科學(xué)化。

　　1.建立和健全四項機(jī)制，促進(jìn)稅收管理規(guī)范化。一是在征收、管理、檢查、行政復(fù)議等環(huán)節(jié)建立起監(jiān)督制約機(jī)制，堅持做到依法辦事、依率計征，制止各種腐敗行為。二是建立競爭機(jī)制，形成能者上、平者讓、庸者下的用人環(huán)境，提高工作質(zhì)量和效率。三是建立信息傳導(dǎo)機(jī)制，加大稅源管理，打擊偷漏稅行為。四是建立考核機(jī)制，獎優(yōu)罰劣，激發(fā)工作積極性。

　　2.以信息化為支撐，實現(xiàn)稅收征管現(xiàn)代化。一是按職責(zé)明確的原則，將征收管理劃分為管理職能、征收職能和檢查職能。二是根據(jù)征管法的要求，實行征收、管理、稽查專業(yè)化管理，并相互分離、相互制約。三是規(guī)范征管基礎(chǔ)工作，重組征管業(yè)務(wù)。四是建立健全崗位責(zé)任體系，實現(xiàn)以事定崗、以崗擇人。

　　3.建立稅務(wù)機(jī)關(guān)和中介組織相結(jié)合的服務(wù)體系。一是建立稅法公告制度，方便納稅人及時了解稅收信息。二是合理設(shè)置辦稅服務(wù)廳，設(shè)置必要的辦稅設(shè)施，真正做到文明執(zhí)法，禮貌待人，為納稅人提供辦稅“一條龍”服務(wù)。三是推行多元化申報方式，積極推行申報、繳款的網(wǎng)絡(luò)化、電子化。四是積極、穩(wěn)妥地發(fā)展稅務(wù)代理業(yè)，為需要服務(wù)的納稅人提供納稅咨詢、納稅申請、稅款繳納等服務(wù)。

　?。ㄋ模┙⒌胤蕉愂账痉ūＵ象w系。

　　目前，各種偷稅、騙稅、抗稅現(xiàn)象依然普遍存在，整頓和規(guī)范稅收秩序是一項長期任務(wù)，必須健全地方稅收保障體系，維護(hù)良好的稅收秩序。

　　1.設(shè)立“稅務(wù)警察”，作為稅務(wù)機(jī)關(guān)的內(nèi)部職能部門，由稅務(wù)機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)，受公安機(jī)關(guān)監(jiān)督，根據(jù)法律賦予的權(quán)力，對妨礙執(zhí)行正常公務(wù)的犯罪分子和涉稅犯罪行為依法懲處。

　　2.建立比較獨立的稅務(wù)檢察機(jī)構(gòu)，由稅務(wù)機(jī)關(guān)直接領(lǐng)導(dǎo)，受人大監(jiān)督，獨立行使檢察權(quán)，專門負(fù)責(zé)稅務(wù)犯罪案件的調(diào)查，不受其他行政機(jī)關(guān)、社會團(tuán)體和個人的干涉。

　　3.建立稅務(wù)法院，專門負(fù)責(zé)審理稅務(wù)行政訴訟案件和稅務(wù)刑事案件，獨立行使審判權(quán)。

　　4.建立適合我國國情的稅務(wù)司法程序?？捎袃煞N類似模式供選擇：一是類似日本的稅務(wù)司法程序。法律賦有權(quán)限的稅務(wù)人員（稅警協(xié)查）對稅務(wù)案件進(jìn)行調(diào)查后，將結(jié)果報告稅務(wù)局長，構(gòu)成犯罪的，移送稅務(wù)檢察機(jī)構(gòu)提起公訴，稅務(wù)法院按程序受理、審判、裁決、執(zhí)行。二是類似美國的稅務(wù)司法程序，即由稅務(wù)人員對案件進(jìn)行調(diào)查，并直接上訴稅務(wù)法院，再由稅務(wù)法院負(fù)責(zé)審理。