【摘要】隨著我國貧富差距的日益拉大，我國個人所得稅的制度設(shè)計暴露出諸多不足之處，它將可能嚴(yán)重影響個人所得稅法制功能的發(fā)揮。筆者擬通過闡述個人所得稅制度改革發(fā)展的歷程及其現(xiàn)狀，就存在的問題提出建議，為我國個人所得稅制度改革提供借鑒。

　　【關(guān)鍵詞】個人所得稅；稅制改革；公平稅負(fù)原則；調(diào)節(jié)收入分配

　　個人所得稅是對個人（即自然人）取得的各項應(yīng)稅所得征收的一種稅。它不僅能縮小個人收入差距，緩解社會分配不公的矛盾，而且在調(diào)節(jié)社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展速度，增加國家財政收入等方面都有著積極的促進(jìn)作用。在我國，個人所得稅發(fā)展速度一直較快，且其地位在不斷上升。隨著課征范圍的擴(kuò)大，目前個人所得稅納稅人數(shù)已占總?cè)丝诘?0%左右，個人所得稅已成為最具潛力、最有發(fā)展前途的稅種之一。但是，現(xiàn)行個人所得稅制度的設(shè)計存在著諸多不足之處，影響其功能的發(fā)揮，有進(jìn)一步改革的必要。

　　一、我國個人所得稅制度的發(fā)展概況

　　我國個人所得稅制經(jīng)歷了一個發(fā)展歷程，不斷走向完善。在1986年9月，第五屆全國人大第三次會議通過了《中華人民共和國個人所得稅法》（以下簡稱《個人所得稅法》），這是新中國成立后制定的第一部個人所得稅法。到2005年初，廣東財政再次對個稅起征點(diǎn)提高進(jìn)行調(diào)研，以便為中央盡快出臺稅改政策提供參考依據(jù)；2005年7月溫家寶總理主持召開國務(wù)院常務(wù)會議，討論并原則上通過了《中華人民共和國個人所得稅法修正案（草案）》；2005年8月在京舉行的全國人大常委會第十七次會議首次審議個人所得稅法修正案草案。個稅在這期間經(jīng)歷了數(shù)次改革。

　　個人所得稅是國家調(diào)節(jié)公民收入的重要經(jīng)濟(jì)杠桿。加強(qiáng)個人所得稅的征收管理，可以緩解社會分配不公的矛盾，抑制通貨膨脹，促進(jìn)社會安定團(tuán)結(jié)，保障社會主義市場經(jīng)濟(jì)的健康發(fā)展。然而，隨著我國社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制的逐步建立，改革開放的進(jìn)一步深化，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)加速調(diào)整，多種經(jīng)濟(jì)成分并存，經(jīng)濟(jì)更趨活躍。個人收入已呈現(xiàn)出多元化，個人收入差距明顯拉大，高收入者人群不斷地分散和擴(kuò)大、收入來源具有多樣性和隱蔽性?！吨腥A人民共和國個人所得稅》雖經(jīng)過幾次大修改，但仍然存在一些問題，突出表現(xiàn)在有些立法不夠切合當(dāng)前實(shí)際，稅法規(guī)定不夠嚴(yán)密，對收入控管薄弱，新形勢新情況相關(guān)政策配套跟不上等方面。因此，加強(qiáng)個人所得稅征管已顯得尤其重要。2006年的新稅制終于“千呼萬喚始出來”，但仍然“猶抱琵琶半遮面”。這次稅改雖然在一定程度上解決了一些人們呼聲最響、最迫在眉睫的問題，然而，個稅稅制本身存在的局限性，與經(jīng)濟(jì)的發(fā)展尚不完全相適應(yīng)。其存在的問題值得研究和探討。

　　二、現(xiàn)階段我國個人所得稅存在的問題及原因

　　從我國個人所得稅稅收制度與社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展相適應(yīng)的角度來看，現(xiàn)行的個人所得稅制客觀上存在著制度落后和實(shí)施乏力的狀況，其主要問題可以從稅收制度、稅收征管和納稅環(huán)境三方面反映出來。

　?。ㄒ唬┬逝c公平兼顧問題

　　效率和公平是現(xiàn)代稅法的基本原則，也是市場經(jīng)濟(jì)對稅法的基本要求，是稅法的價值所在。就個人所得稅法而言，最理想的狀況是效率和公平并舉。個稅開征的初衷除了增加政府財政收入外，還在于調(diào)節(jié)貧富差距。然而，隨著時間的推移，其調(diào)節(jié)貧富差距的功能逐漸失效。

　　1.個人所得稅稅率及所得稅負(fù)擔(dān)的設(shè)計存在著不盡合理之處

　　我國現(xiàn)行個人所得稅率及稅收負(fù)擔(dān)的設(shè)計存在著不盡合理之處，主要表現(xiàn)在兩個方面，一是對“工資、薪金所得”采用九級超額累進(jìn)稅率，稅率級次過多，這與當(dāng)前國際上簡化稅率結(jié)構(gòu)、降低稅收負(fù)擔(dān)的所得稅改革趨勢是不相適應(yīng)的。二是對屬于勤勞所得性質(zhì)的“勞務(wù)報酬所得”與屬于非勤勞所得性質(zhì)的“財產(chǎn)租賃所得”和“偶然所得”等采用相同的20%稅率未加以區(qū)別對待，有悖我國的社會主義分配政策。

　　2.我國現(xiàn)行的分類課稅模式，難以體現(xiàn)公平

　　我國現(xiàn)行個人所得稅采用“分類所得稅”計征模式，對納稅人的不同所得項目分別按規(guī)定稅率計算征稅。這種計征模式，雖然能夠簡化稅額的計算手續(xù)，并便于對納稅人的不同應(yīng)稅項目分別進(jìn)行“源泉扣繳”，但是難以掌握納稅人的總體收入水平和負(fù)擔(dān)能力，會使那些多渠道取得收入、應(yīng)稅所得總額較大但分屬若干稅目的納稅人稅負(fù)相對較輕，而使那些收入渠道單一、應(yīng)稅所得總額較小的納稅人稅負(fù)相對較重，難以真正實(shí)現(xiàn)稅負(fù)公平。

　　3.現(xiàn)行個人所得稅的財政功能不強(qiáng)

　　現(xiàn)行的個人所得稅在調(diào)節(jié)收入分配上還存在嚴(yán)重缺陷?，F(xiàn)行的《個人所得稅法》不太關(guān)注納稅人的實(shí)際負(fù)擔(dān)，使得個稅的二次分配功能偏弱。繳納個人所得稅，是社會財富的第二次分配。它的目的是調(diào)整工資收入可能造成的貧富差距?？墒牵F(xiàn)行的個稅制度規(guī)定過于簡單，基本上是根據(jù)個人的工資收入一刀切。而在一些發(fā)達(dá)國家，工資收入只是一個納稅的基數(shù)，而最終繳納多少，要根據(jù)地區(qū)物價水平、家庭總收入、供養(yǎng)人口等家庭狀況來通盤考慮。兩個同樣年薪八萬的人，如果一個是單身，一個負(fù)擔(dān)著四口之家，他們的納稅額差別會非常大。

　?。ǘ﹤€人所得稅稅源的漏洞問題

　　縱觀世界各個市場經(jīng)濟(jì)國家，個人所得稅都是最重要的稅種之一，是第一大稅。但是個人所得稅在我國卻被人們看作是“中國稅收第一難”，稅款流失極其嚴(yán)重。對于不同類型的所得來說，同一筆所得，通過改變?nèi)〉檬杖氲拇螖?shù)，不但使扣除額發(fā)生改變，而且可以調(diào)整其適用的稅率，扣除額和適用稅率的變化均會使納稅人的稅收負(fù)擔(dān)發(fā)生改變，由此產(chǎn)生更多、更大的稅收漏洞。

　　1.個人所得稅自行申報存在漏洞

　　現(xiàn)行的《個人所得稅自行納稅申報辦法（試行）》（下稱《辦法》）第二十六條規(guī)定，“主管稅務(wù)機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)在每年法定申報期間，通過適當(dāng)方式，提醒年所得12萬元以上的納稅人辦理自行納稅申報。”這是否說明稅務(wù)機(jī)關(guān)有義務(wù)通知所有收入超過12萬元的納稅人進(jìn)行納稅申報？是否意味著如果稅務(wù)機(jī)關(guān)沒有提醒納稅人，納稅人就不需要自主申報呢？如果查出某納稅人年收入超過12萬元沒有申報，但是事先稅務(wù)機(jī)關(guān)沒有提醒他，那么他是否能因此而免受處罰呢？所以在稅務(wù)機(jī)關(guān)目前還無法準(zhǔn)確掌握所有年所得超過12萬元的人群并給予通知時，不應(yīng)該在準(zhǔn)則中加大自己的責(zé)任和風(fēng)險。

　　2.高收入人群的界定及納稅狀況堪憂

　　由于我國經(jīng)濟(jì)正處于轉(zhuǎn)型期，收入分配渠道不規(guī)范，金融系統(tǒng)發(fā)展滯后，導(dǎo)致現(xiàn)實(shí)生活中個人收入的貨幣化程度較低，現(xiàn)金交易頻繁，并產(chǎn)生大量的隱形收入、灰色收入。目前，在中國要想搞清楚誰是真正的“富人”很不容易。

　　3.個體工商戶等納稅散戶的納稅漏洞問題

　　目前個人所得稅的征收范圍包括個人工薪收入所得、個體工商戶生產(chǎn)收入所得等十余種，涵蓋范圍廣，種類設(shè)定太繁瑣，既不利于征管，又增加了征管成本，同時又留下大量漏洞，從而使一些人有空子可鉆，致使稅收流失相當(dāng)嚴(yán)重。

　　4.公民納稅意識淡薄，偷漏稅現(xiàn)象嚴(yán)重

　　公民法制觀念不強(qiáng)是納稅意識薄弱的重要原因。個人所得稅法的原則性、概括性過強(qiáng)，可操作性不足，給逃稅者可乘之機(jī)。一部分人在納稅上存在著種種僥幸、攀比、投機(jī)等不正常心理，從而導(dǎo)致偷漏稅現(xiàn)象嚴(yán)重。

　　（三）個稅免征額的地區(qū)無差異帶來的問題

　　這兩年關(guān)于《個人所得稅法》的修改，一直有兩種觀點(diǎn)，一種觀點(diǎn)是應(yīng)該規(guī)定一個浮動的比例，這個浮動的目的就是考慮到地區(qū)的差異問題，考慮到地區(qū)發(fā)展的不平衡問題，有很多人費(fèi)解的是：2 000元被作為一條不容逾越的“高壓線”，不論你生活在北京、上海、廣州，還是西部的不發(fā)達(dá)城市，一律照此辦理。2 000元錢的月工資收入，在對于房價動輒數(shù)千上萬的上海、廣州等大城市，甭說購房、供房，即使要維持個人的正常生活都不容易，而在內(nèi)陸地區(qū)，相對而言就可能是高收入了。如此大的地區(qū)差異沒有在個稅起點(diǎn)上得到表現(xiàn)，而是采取“一刀切”的懶漢式思維，其不公平性是顯而易見的。另一種觀點(diǎn)是，我國區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平不平衡，各地居民收入、生活水平存在一定差距，全國統(tǒng)一個稅起征點(diǎn)，有利于促進(jìn)地區(qū)間的公平。如果對高收入地區(qū)實(shí)行高起征點(diǎn)，低收入地區(qū)實(shí)行低起征點(diǎn)，反而將加劇地區(qū)間的不平衡，這將與個稅本來的調(diào)節(jié)意義背道而馳。統(tǒng)一起征點(diǎn)的好處是簡潔、明了、征收方便。因此，這之間就難免存在一些不可調(diào)和的矛盾。

　　三、完善個人所得稅制的建議

　　個稅改革通常遵循“建立一個表達(dá)清楚、明確的、公平公正的個人所得稅課征體系；培養(yǎng)公民自我納稅意識、讓個人所得稅率簡化”三個原則。根據(jù)這三個原則，筆者認(rèn)為完善個人所得稅，真正找到個稅改革的切入點(diǎn)，在稅制改革中興利除弊，需要做到：

　?。ㄒ唬┳ズ枚愂昭芯抗ぷ?，逐步完善個稅稅制

　　1.調(diào)整稅率結(jié)構(gòu)，公平稅負(fù)

　　收入分配的理想結(jié)構(gòu)應(yīng)該是“兩頭小、中間大”的“橄欖型”結(jié)構(gòu)，這既有利于促進(jìn)效率的提高，也符合“共同富裕”的原則。今后，我國個人所得稅制的改革應(yīng)充分體現(xiàn)再分配原則，加快高收入者收入向低收入者的轉(zhuǎn)移，縮小貧富差距。當(dāng)前運(yùn)用稅收調(diào)節(jié)個人收入差距，重點(diǎn)應(yīng)當(dāng)是減輕或者免除低收入者的稅收負(fù)擔(dān)，加大高收入者的稅收負(fù)擔(dān)，對中等收入人群實(shí)行低稅率政策。另外，工資薪金與勞務(wù)報酬同屬于勞務(wù)所得，在稅收上應(yīng)同等對待。參照大多數(shù)國家的經(jīng)驗(yàn)，對工薪與其他個人勞務(wù)所得應(yīng)實(shí)行統(tǒng)一稅率。筆者認(rèn)為可以適當(dāng)增大個人所得稅的累進(jìn)程度，尤其是增大高收入者稅負(fù)，使高收入者作出更多貢獻(xiàn)，減輕較低收入者稅收稅負(fù)，以體現(xiàn)公平與效率原則。

　　2.建立綜合征收與分項征收結(jié)合的稅制模式

　　分項計征加大了征稅成本，缺乏一定的彈性；而綜合所得稅課稅模式，是指歸屬于同一納稅人的各種所得，不管其所得來源何處，都作為一個納稅總體來對待，并按一個稅率公式來計算納稅。由于綜合征收的稅基寬，能反映納稅人的綜合納稅能力，因此，筆者認(rèn)為，應(yīng)將“分類綜合所得稅”模式作為改革的目標(biāo)，由現(xiàn)行分類稅制向分類與綜合稅制相結(jié)合過渡，最終向以家庭為單位按年課征的綜合稅制發(fā)展，以便能切實(shí)體現(xiàn)“量能負(fù)擔(dān)”的稅收原則，更好地發(fā)揮個人所得稅對個人收入的調(diào)節(jié)作用，促進(jìn)實(shí)現(xiàn)社會分配公平。

　　（二）加強(qiáng)自身建設(shè)，加大征收管理力度，減少稅源流失

　　1.提高公民的納稅意識

　　加大稅法宣傳教育力度。從“基層”抓起，對即將踏入工作崗位的大學(xué)生也要大力宣傳各項稅收法律法規(guī)和政策，不斷增強(qiáng)全社會依法誠信納稅意識。

　　2.重點(diǎn)鎖定高收入人群

　　由于高收入者的渠道來源比較多，國家稅務(wù)總局應(yīng)加強(qiáng)對高收入行業(yè)人員個人所得稅的征收管理和稽查力度，建議稅征部門建立納稅檔案，對高收益者進(jìn)行定期的監(jiān)督。

　　3.加強(qiáng)征管，改進(jìn)征管水平和征管手段

　　個人所得稅自身具有稅源廣、稅基寬、稅收豐厚的特點(diǎn)，與增值稅、企業(yè)所得稅、營業(yè)稅三者并稱為我國現(xiàn)行稅制體系四大主體稅種。當(dāng)然，其自身也有征管難、成本高等特點(diǎn)。因此，減少征管漏洞、加強(qiáng)稅收征管力度實(shí)為重要。

　　首先，要充分調(diào)動稅務(wù)機(jī)關(guān)及相關(guān)部門的積極性，依托先進(jìn)的網(wǎng)絡(luò)，在不同部門間進(jìn)行聯(lián)網(wǎng)，形成一個社會化的綜合監(jiān)督體系，從而達(dá)到真正意義上的稅收征管信息化，以實(shí)現(xiàn)稅收征管的全方位監(jiān)督；其次，增強(qiáng)稅務(wù)工作人員的創(chuàng)新能力和應(yīng)變能力，打造一支高素質(zhì)的稅務(wù)征管隊伍；再次，加大稅收宣傳力度，提高稅收服務(wù)質(zhì)量，從而增強(qiáng)納稅人的納稅意識。

　　4.通過立法，加大對偷漏稅者的懲處

　　完善立法，明確法律責(zé)任。在《中華人民共和國稅收征管理法》中，應(yīng)明確稅務(wù)稽查工作的執(zhí)法主體地位，建立建全具有法律效應(yīng)的稅務(wù)稽查統(tǒng)一工作規(guī)程；明確稅務(wù)人員瀆職罪、受賄罪，處以同相關(guān)納稅人同樣的懲罰。

　?。ㄈ┩ㄟ^中央財政撥款來考慮地方的差異問題，不考慮浮動的問題

　　據(jù)了解，這次《個人所得稅法》修改沒有規(guī)定浮動的稅率制度，是基于法律的統(tǒng)一性的問題，如果說規(guī)定一個浮動的話，地方的起征點(diǎn)有差異，可能會對一些人避稅創(chuàng)造一些條件，比如說北京是2 000元，陜西是1 600元，陜西的人就想辦法把收入弄到北京來。法律還是要注重統(tǒng)一性的問題，因此，關(guān)于地方的差異問題，可通過中央財政撥款來考慮，而不要考慮浮動的問題。

　　通過上述措施將在我國形成一個相對完整的系統(tǒng)，以個人所得稅為主體，以財產(chǎn)稅和社會保障稅為兩翼，以其他稅種為補(bǔ)充的個人收入綜合調(diào)節(jié)體系，以達(dá)到從多方面、多環(huán)節(jié)對個人收入予以調(diào)節(jié)，更好地發(fā)揮稅收對收入分配的調(diào)節(jié)作用，發(fā)揮它支持社會主義和諧社會建設(shè)的重要作用。

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