摘要：中國財政分權(quán)的實(shí)施為我國的現(xiàn)代化建設(shè)做出了巨大貢獻(xiàn)，但同時許多問題也漸漸暴露。本文著眼于現(xiàn)階段地方公共支出中所存在的問題和弊端，分析財政分權(quán)對其影響的突出問題，提出重視民生建設(shè)合理地調(diào)整財政支出比例、全面的官員考核制度、中央與地方政府間的合理分權(quán)等相應(yīng)對策，以使地方公共支出結(jié)構(gòu)更為合理、有效。

　　關(guān)鍵詞：財政分權(quán) 公共支出結(jié)構(gòu) 經(jīng)濟(jì)發(fā)展

　　一、前言

　　財政分權(quán)是指中央政府給予地方政府一定的稅收權(quán)和支出責(zé)任范圍，允許地方政府自主決定其預(yù)算支出規(guī)模和結(jié)構(gòu)。這種制度使處于基層的地方政府能自由選擇其所需要的政策類型，并積極參與社會管理，使地方政府能夠提供更多更好的服務(wù)。20世紀(jì)80年代以來，無論是發(fā)達(dá)國家、發(fā)展中國家還是轉(zhuǎn)型國家，標(biāo)志分權(quán)程度的聯(lián)邦制程度指數(shù)都處于增長狀態(tài)，導(dǎo)致世界平均的分權(quán)程度從1975年的1.03上升到了1995年的1.94（Arzaghi and Henderson，2005）。與此同時，內(nèi)生經(jīng)濟(jì)增長理論關(guān)于非傳統(tǒng)要素對于經(jīng)濟(jì)增長的貢獻(xiàn)的強(qiáng)調(diào)，為探討政府制度變動對經(jīng)濟(jì)增長的影響提供了理論支持，從而促進(jìn)了對分權(quán)與經(jīng)濟(jì)增長之間相關(guān)性的研究。在此背景下，財政分權(quán)成為近期經(jīng)濟(jì)增長政策研究領(lǐng)域的一個新熱點(diǎn)，近10年來發(fā)展起來的第二代財政分權(quán)理論也日益得到學(xué)術(shù)界的重視。

　　根據(jù)傳統(tǒng)的財政分權(quán)理論，分權(quán)有助于增加地方政府提供地方性公共品的激勵，因為分權(quán)體制下的地方政府具有信息優(yōu)勢，能更好地響應(yīng)地方選民的偏好，有效地提供地方公共服務(wù)（Tiebout，1956）。近期的研究認(rèn)為，由于各種功能的公共支出之間存在競爭性和替代性，有利于當(dāng)?shù)鼐用窀＠�的地方公共服�?wù)支出就會受到擠占。錢穎一和羅蘭（Qian&Roland，1998）認(rèn)為，財政分權(quán)將影響政府支出構(gòu)成，財政競爭使得基礎(chǔ)設(shè)施投資的邊際區(qū)域價值大于邊際社會價值，從而使基礎(chǔ)設(shè)施的支出份額增加，地方公共產(chǎn)品支出減少。Heine（2006）認(rèn)為，流動性強(qiáng)的個體會以自己所擁有的退出選擇為談判籌碼，不惜損害流動性差的個體的利益，要求政府增加生產(chǎn)性服務(wù)的提供。相對于理論上眾多的文獻(xiàn)，關(guān)于財政分權(quán)對公共支出結(jié)構(gòu)影響的經(jīng)驗研究較少，大多都是關(guān)注分權(quán)對于某一類公共支出水平或績效的影響。傅勇和張晏（2007）發(fā)現(xiàn)，中國的財政分權(quán)對政府的公共支出結(jié)構(gòu)產(chǎn)生了扭曲作用，導(dǎo)致文化教育類支出不足。一個待檢驗的假說是，中國特有的政治集權(quán)和財政分權(quán)的體制會使地方政府之間展開標(biāo)尺競爭，這種競爭會對政府的支出結(jié)構(gòu)產(chǎn)生扭曲。

　　二、財政分權(quán)對地方公共支出結(jié)構(gòu)的影響

　　財政分權(quán)之所以能引起地方支出結(jié)構(gòu)的改變，最主要的基礎(chǔ)就是財政分權(quán)下的地方政府擁有了自主安排支出的權(quán)力。因此，現(xiàn)有的文獻(xiàn)在探討財政分權(quán)影響地方財政支出結(jié)構(gòu)時，無不將重點(diǎn)集中在支出分權(quán)的作用上。而對于這種作用方式，現(xiàn)有的分析思路無非是從兩方面著手：一是支出分權(quán)使得財政的決策者由全國選民轉(zhuǎn)為地方選民，因此，可以認(rèn)為財政分權(quán)下的支出結(jié)構(gòu)的改變主要是反映不同區(qū)域選民的不同偏好；二是從地方政府入手，認(rèn)為中央將權(quán)力下放給地方政府，使財政的決策者更接近于居民，從而更容易獲得居民偏好的信息，與集權(quán)體制相比，會使地方的財政支出發(fā)生改變。這兩種分析思路雖然角度有所不同，但落腳點(diǎn)其實(shí)是一致的，無非都是強(qiáng)調(diào)居民的偏好和需求發(fā)生了改變，或得到了更好反映。這種分析思路既表明了財政分權(quán)會影響地方財政支出的結(jié)構(gòu)，同時，居民偏好的不同也形成了分權(quán)體制下的地方財政支出結(jié)構(gòu)的具體特征。

　　但是，事實(shí)卻并非如此，其中涉及了各方面的因素，有體制上的也有地方官員本身的原因。各方面的原因糾纏在一起導(dǎo)致了目前這樣一個結(jié)果，即地方政府在財政支出上重視基礎(chǔ)建設(shè)投資，輕視科教文衛(wèi)支出；重視生產(chǎn)性投資，輕視社會福利支出；重視政績建設(shè)支出，輕視居民生活投資；重視行政管理支出，輕視民生投資。

　　我們首先了解一下2008年官方公布的中央財政支出結(jié)構(gòu)。以科教文衛(wèi)事業(yè)為例，其4項支出的總和只占到中央財政支出的10.6%，而僅僅一項工業(yè)商業(yè)金融事務(wù)就占到了10.7%。中央的財政支出具有一定的指導(dǎo)意義，地方政府在進(jìn)行財政支出預(yù)算時可能會參考中央財政支出的比例，可以說地方政府重視經(jīng)濟(jì)而忽視科教文衛(wèi)事業(yè)是有其根源的。而事權(quán)的下放導(dǎo)致了中央在減少科教文衛(wèi)事業(yè)支出的同時，卻將財政支出的壓力轉(zhuǎn)嫁到地方政府的身上，因此為了保證科教文衛(wèi)事業(yè)的總支出，地方政府不得不加大在這一方面的支出比例，這也就造成了地方財政支出的緊張。為了緩解這種財政負(fù)擔(dān)，地方政府不得不加大經(jīng)濟(jì)投入以獲得高額回報來緩解財政壓力，這就進(jìn)入了一種惡性循環(huán)。

　　三、財政分權(quán)對地方公共支出結(jié)構(gòu)影響的原因

　�。ㄒ唬┱�府官員的考核標(biāo)準(zhǔn)過分強(qiáng)調(diào)GDP

　　在我國，地方政府最大的激勵可能來源于中央所制定的晉升機(jī)制，而晉升的標(biāo)準(zhǔn)，據(jù)Li and Zhou（2005）的統(tǒng)計分析，認(rèn)為地方經(jīng)濟(jì)的發(fā)展是中央政府對省級政府官員的重要考核標(biāo)準(zhǔn)。這種考核標(biāo)準(zhǔn)，使得在分權(quán)的體制下，我國地方政府的行為越來越呈現(xiàn)商業(yè)性的趨向。地方政府往往扮演企業(yè)家的角色，或者是將精力投向經(jīng)營盈利企業(yè)（黃佩華，2004），或者是努力促進(jìn)本地經(jīng)濟(jì)的發(fā)展（張衛(wèi)國，2005）。這意味著作為官僚機(jī)構(gòu)的地方政府只對取得生產(chǎn)率和效率等市場目標(biāo)負(fù)責(zé)，而不管是否滿足了公眾的需求和期望。中央政府將更多的支出職責(zé)下放給地方政府并賦予它更大的支出自主權(quán)，卻缺乏合理完善的考核、激勵和約束的政策，一味強(qiáng)調(diào)經(jīng)濟(jì)建設(shè)，這是導(dǎo)致教育事業(yè)投入比例低的根本原因。

　�。ǘ�）地方政府“投資饑渴癥”

　　地方政府普遍患有“投資饑渴癥”，即地方政府部門幾乎普遍都有無邊無際的投資沖動，甚至相當(dāng)多的地方政府就象一個企業(yè)，一切以投資問題為中心，而對社會、文化、環(huán)境等其他問題很少關(guān)注。甚至有的地方政府為了招商引資過度讓利，造成國有資產(chǎn)流失，加大了居民的財政負(fù)擔(dān)，這都是不容忽視的現(xiàn)象。這種過度的投資不僅對地方政府公共支出結(jié)構(gòu)造成了不良影響，更是對地方居民的生活帶來了不利影響。從出發(fā)點(diǎn)來講，投資與招商引資的努力是積極的，問題是政府為何總喜歡自己親自上陣？反過來的問題是，為什么地方政府喜歡上項目？顯然是因為地方政府、地方官員能在其中獲得好處；另一方面，日益沉重的財政壓力也迫使地方政府不得不這么做，同時，不合理的干部考核制度更加劇了這一問題。因此，想要治療地方政府的“投資饑渴癥”，必須在確立市場化取向的前提下，加快制度改革，這是解決“近憂”和“遠(yuǎn)慮”的根本途徑。

　　（三）地方政府追求政績建設(shè)

　　這個問題也是不難理解的，為了名聲與晉升的需求，地方官員在任期間都會或多或少地進(jìn)行政績建設(shè)，這是普遍存在的現(xiàn)象。自上個世紀(jì)90年代中期開始的分稅制改革后，分稅的比例使財權(quán)不斷向中央集中，導(dǎo)致地方財政特別是經(jīng)濟(jì)落后地區(qū)財政拮據(jù)，一些領(lǐng)導(dǎo)干部要出政績、搞建設(shè)，不是緊著手中這點(diǎn)錢辦事，而是要用這點(diǎn)錢辦十幾倍、甚至幾十倍的事，因此政府拖欠也是必然的。這種投資體制再不改、干部考核機(jī)制再不變，這種現(xiàn)象將無法根除。

　　（四）財權(quán)與事權(quán)分配的不合理

　　1994年的分稅制改革，其中一個重要目標(biāo)是提高“兩個比例”，即提高財政收入占GDP的比例，以及提高中央政府收入的比例。第一個比例的提高，在財政收入逐年下降的情況下，對于整個國家來說是很有意義的。但是第二個比例的提高，卻可能會影響地方政府的行為。在收入有限的情況下，要支付超過收入能力的責(zé)任，地方政府自然要選擇首先完成考核的“硬指標(biāo)”，比如GDP增長，至少這會在一定程度上導(dǎo)致軟指標(biāo)的被忽略，比如說教育質(zhì)量。  可以說，地方財政過于追求投資性建設(shè)也是為了緩解在財政支出上的壓力。事權(quán)的下放很大程度上造成了地方政府的資金不足，如2008年財政性教育經(jīng)費(fèi)中央與地方的比重就分別為15.27%和84.73%。為了確保這一部分的支出地方政府不得不提高政府的財政收入，所以高回報性的投資必然成為政府所追求的目標(biāo)，這也是事權(quán)和財權(quán)分配不合理所導(dǎo)致的必然結(jié)果。

　　四、完善財政分權(quán)、優(yōu)化地方公共支出結(jié)構(gòu)的思路與對策

　�。ㄒ唬┘訌�(qiáng)民生建設(shè)，合理地調(diào)整財政支出比例

　　我國對于GDP過于執(zhí)著，可以說是在刻意追求GDP的增長。雖然GDP是衡量國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展情況最重要的一個指標(biāo)，但是它有許多的缺陷，無法反映經(jīng)濟(jì)增長對于地區(qū)環(huán)境的影響，而且存在無效的GDP與消失的GDP，也無法反映居民的幸福程度。所以，經(jīng)濟(jì)增長應(yīng)該采用更為綜合的指標(biāo)進(jìn)行衡量。在追求經(jīng)濟(jì)增長的同時，我們要更加注重居民的幸福指數(shù)，打造好民生建設(shè)與公共基礎(chǔ)事業(yè)建設(shè)。這需要中央政府的合理規(guī)劃和指導(dǎo)，根據(jù)各省的經(jīng)濟(jì) 發(fā)展?fàn)顩r作出合理的安排，下達(dá)相應(yīng)的指標(biāo)。只有這樣才能從根本上解決財政支出比例傾斜的問題，也能更好地優(yōu)化地方公共支出的結(jié)構(gòu)。

　　（二）制定全面的官員考核制度

　　在我國，當(dāng)上級政府對下級政府擁有人事任免權(quán)，并以GDP的增長作為考核標(biāo)準(zhǔn)的政治體制下，支出分權(quán)導(dǎo)致地方政府偏好于經(jīng)濟(jì)建設(shè)支出和除科教文衛(wèi)之外的其他部門事業(yè)費(fèi)的支出，而與居民的福利息息相關(guān)的科教文衛(wèi)支出隨著分權(quán)程度的加深，則會更加降低。收入分配所產(chǎn)生的激勵作用在經(jīng)濟(jì)投入的支出上，也是最明顯的，但它似乎并不能降低行政管理費(fèi)用的支出，而且，傾向于地方政府的收入分配也不能使地方政府在支出中將更多的資金用于科教文衛(wèi)。因此，要糾正我國地方財政這種支出結(jié)構(gòu)的偏向，顯然，在分權(quán)體制下，必須要改變地方政府所面臨的激勵。在對地方所制定的晉升機(jī)制中，轉(zhuǎn)變GDP的考核方式，以居民利益的實(shí)現(xiàn)和提高作為 考核地方政府工作的標(biāo)準(zhǔn)。同時，在不同的地區(qū)對官員的考察指標(biāo)也要有所不同，應(yīng)該按照各地區(qū)的實(shí)際情況制定不同標(biāo)準(zhǔn)，不能一刀切。

　　（三）中央與地方政府間的合理分權(quán)

　　國家應(yīng)該適當(dāng)將部分財權(quán)下放到地方政府，或者授予地方政府一定的稅收開征權(quán)，從而加大地方財政收入，同時收回部分事權(quán)，減少地方政府在部分項目上的財政支出比例，使地方政府的財權(quán)與事權(quán)達(dá)到平衡�？梢詮墓�共產(chǎn)品的層次出發(fā)，全國受益的公共產(chǎn)品應(yīng)由中央政府提供，地方受益的公共產(chǎn)品則由地方政府提供，地方財力困難的可以實(shí)行轉(zhuǎn)移支付，由此確定雙方的職能范圍和事權(quán)界限。尤其是中央政府與地方政府之間以及各級地方政府之間的事權(quán)劃分，應(yīng)制定為法律法規(guī)，從法律上明確。明確事權(quán)后據(jù)此劃分財權(quán)，即以事權(quán)為依據(jù)合理劃分各級政府的收支范圍。這樣，地方公共支出的結(jié)構(gòu)進(jìn)行調(diào)整時也不會產(chǎn)生過大的財政壓力，有利于地方公共支出結(jié)構(gòu)的合理化。

　　（四）調(diào)整財政收入在地區(qū)間的分配，提高財政支出的利用率

　　這主要是針對中國地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展不均衡的現(xiàn)狀而言。東部地區(qū)由于有良好的經(jīng)濟(jì)環(huán)境、潛力和地理優(yōu)勢，應(yīng)該利用好這些優(yōu)勢大力發(fā)展經(jīng)濟(jì)。同時，對中西部經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)的地區(qū)進(jìn)行補(bǔ)助和轉(zhuǎn)移支付，這主要靠中央政策上的支持。如何更好地加強(qiáng)東部與中西部區(qū)域間的合作才是重點(diǎn)，由被動變主動，由消極變積極才是根本，可以利用各地區(qū)的優(yōu)勢進(jìn)行強(qiáng)強(qiáng)聯(lián)手，取長補(bǔ)短。例如，中部地區(qū)有不少省份是我國的產(chǎn)糧大省，可以通過讓東部部分省份對其農(nóng)業(yè)支出進(jìn)行補(bǔ)貼，然后在糧食購買上占有價格的優(yōu)勢。這樣，中部省份就可以節(jié)約部分用于農(nóng)業(yè)上的財政支出，而東部省份在購糧上也得到了價格上的實(shí)惠，這只是一種初步的想法，可能存在不少問題，目前也只能算是提供一種思路。

　　五、結(jié)論

　　相較西方發(fā)達(dá)國家，我國雖然一直保持著較高的經(jīng)濟(jì)增長率，財政分權(quán)也很好地促進(jìn)了各地的經(jīng)濟(jì)發(fā)展，然而，過分的分權(quán)不僅滋生了腐敗，也嚴(yán)重影響了地方公共支出結(jié)構(gòu)得平衡性和合理性。雖然近幾年中央提出了構(gòu)建和諧社會，加強(qiáng)民生建設(shè)等相關(guān)政策方針，但就數(shù)據(jù)而言效果不甚明顯，實(shí)施的力度有待進(jìn)一步加強(qiáng)。同時，在科教文衛(wèi)事業(yè)這種對國家發(fā)展有著長遠(yuǎn)影響和戰(zhàn)略意義的公共支出問題上，中央政府不能完全放權(quán)給地方政府，這種長期的、回報慢的公共事業(yè)是必須由中央指導(dǎo)，監(jiān)督與切身參與。而且在中國這種地區(qū)發(fā)展極不平衡的現(xiàn)狀下，中央政府更應(yīng)該參與其中合理統(tǒng)籌資金，嚴(yán)格監(jiān)督資金的流向，重視民眾的合理需求，修正官員的考核體系，進(jìn)一步調(diào)整失衡的公共支出結(jié)構(gòu)。只有多管齊下，才能在公共事業(yè)的資金投入上取得進(jìn)展，使得公共支出結(jié)構(gòu)更加合理化。

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