各市（州）人民政府，長白山管委會，各縣（市、區(qū)）人民政府，省政府各廳委辦、各直屬機構(gòu)：

　　現(xiàn)將《吉林省集體林權(quán)制度改革指導(dǎo)方案》印發(fā)給你們，請遵照執(zhí)行。

　　二○○九年三月三十一日

吉林省集體林權(quán)制度改革指導(dǎo)方案

　　為深入貫徹落實中共中央、國務(wù)院《關(guān)于全面推進(jìn)集體林權(quán)制度改革的意見》（中發(fā)〔2008〕10號）和《吉林省人民政府關(guān)于深化集體林權(quán)制度改革的意見》（吉政發(fā)〔2007〕39號），扎實有序推進(jìn)全省集體林權(quán)制度改革工作，特制定本方案。

　　一、指導(dǎo)思想

　　深入學(xué)習(xí)貫徹黨的十七大和十七屆三中全會精神，以鄧小平理論和“三個代表”重要思想為指導(dǎo)，全面落實科學(xué)發(fā)展觀，堅持生態(tài)建設(shè)與產(chǎn)業(yè)發(fā)展并重，不斷創(chuàng)新集體林業(yè)經(jīng)營體制機制，依法明晰產(chǎn)權(quán)、放活經(jīng)營、規(guī)范流轉(zhuǎn)、減輕稅費，進(jìn)一步解放和發(fā)展林業(yè)生產(chǎn)力，促進(jìn)傳統(tǒng)林業(yè)向現(xiàn)代林業(yè)轉(zhuǎn)變，為建設(shè)社會主義新農(nóng)村和構(gòu)建和諧社會做出貢獻(xiàn)。

　　二、總體目標(biāo)

　　到2010年年底，全省基本完成產(chǎn)權(quán)明晰的主體改革任務(wù)。在此基礎(chǔ)上，不斷深化配套改革，逐步建立和完善現(xiàn)代集體林業(yè)產(chǎn)權(quán)制度，形成集體林業(yè)的良性發(fā)展機制，實現(xiàn)資源增長、農(nóng)民增收、生態(tài)良好、林區(qū)和諧的目標(biāo)。

　　三、改革范圍

　?。ㄒ唬└母锓秶鸀榭h級以上人民政府區(qū)劃界定的集體所有的商品林、公益林和宜林地。

　?。ǘ┌凑罩泄布质∥⒓质∪嗣裾蛾P(guān)于加強東部山區(qū)生產(chǎn)建設(shè)的決定》（吉發(fā)〔1980〕81號）規(guī)定，從國有林業(yè)局和森林經(jīng)營局劃撥給社隊經(jīng)營的林地林木，目前由村集體使用管理的，納入改革范圍；由鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）政府使用管理的，暫不納入改革范圍，要積極探索改革思路，逐步落實經(jīng)營主體。

　?。ㄈΡ环欠ㄇ终夹Q食的集體林地，要加大清收力度，依法收回，一并納入改革范圍。

　?。ㄋ模?quán)屬有爭議且暫時難以解決的山林，暫不納入本次改革范圍。各級政府要強化林權(quán)糾紛調(diào)處工作，待林權(quán)糾紛解決后，再落實經(jīng)營主體。

　　四、基本原則

　?。ㄒ唬﹫猿洲r(nóng)村基本經(jīng)營制度，確保農(nóng)民平等享有集體林地承包經(jīng)營權(quán)和林木所有權(quán)。

　?。ǘ﹫猿纸y(tǒng)籌兼顧各方利益，確保農(nóng)民得實惠、生態(tài)受保護。

　?。ㄈ﹫猿肿鹬剞r(nóng)民意愿，實行民主決策，確保農(nóng)民的知情權(quán)、參與權(quán)、決策權(quán)和監(jiān)督權(quán)。

　　（四）堅持依法辦事，規(guī)范操作，保持政策連續(xù)性和穩(wěn)定性，確保農(nóng)村社會和諧穩(wěn)定。

　?。ㄎ澹﹫猿忠虻刂埔?，分類指導(dǎo)，不搞“一刀切”，確保改革符合實際。

　　五、主要任務(wù)

　　集體林權(quán)制度改革是以明晰產(chǎn)權(quán)、放活經(jīng)營權(quán)、落實處置權(quán)、保障收益權(quán)為主要內(nèi)容的綜合性改革，分為主體改革和配套改革兩個部分。

　?。ㄒ唬┲黧w改革。在堅持集體林地所有權(quán)不變的前提下，依法將林地承包經(jīng)營權(quán)和林木所有權(quán)落實到本集體經(jīng)濟組織的農(nóng)戶或其他經(jīng)營主體，建立以家庭承包經(jīng)營為主、多種經(jīng)營方式并存的集體林經(jīng)營制度。

　　1.對集體統(tǒng)一經(jīng)營管理的集體林，通過均山均林、均股、均利的方式明晰產(chǎn)權(quán)。原則上實行無償分林。具體可采取以下三種方式：

　　家庭承包經(jīng)營。只要資源條件和經(jīng)營條件允許，就要在本集體經(jīng)濟組織成員內(nèi)部平均分配林地林木，以戶為單位劃片承包經(jīng)營或自由組合聯(lián)戶承包經(jīng)營。

　　股份合作經(jīng)營。對不宜實行家庭承包經(jīng)營的集體林，可以采取“先分后股”、“先分后聯(lián)”的方式，將現(xiàn)有集體林地林木按實物或價值量均等分配到人，再實行股份合作經(jīng)營，落實經(jīng)營主體。

　　有償轉(zhuǎn)讓經(jīng)營。人均集體林面積較少的村，可以對其集體林評估作價，通過公開招標(biāo)、拍賣等方式，落實林地經(jīng)營權(quán)和林木所有權(quán)。同等條件下，本集體經(jīng)濟組織成員享有優(yōu)先受讓權(quán)。有償轉(zhuǎn)讓收益用于本集體經(jīng)濟組織成員分配的比例，原則上不低于70%，剩余部分用于發(fā)展林業(yè)和集體公益事業(yè)。

　　采取家庭承包經(jīng)營和股份合作經(jīng)營的，林地承包期為50年。承包期屆滿，可以按照國家有關(guān)規(guī)定繼續(xù)承包。有償轉(zhuǎn)讓經(jīng)營的，承包期不宜過長，以一個輪伐期為宜，具體期限由農(nóng)民自主決策。

　　為統(tǒng)籌集體和農(nóng)民的利益關(guān)系，允許留出少部分林地林木由集體統(tǒng)一經(jīng)營管理，留取比例原則上不超過本村林地面積的10%.留用部分也要落實承包管護責(zé)任。

　　自然保護區(qū)、森林公園內(nèi)的集體林地、林木，要明晰權(quán)屬關(guān)系，依法維護經(jīng)營管理區(qū)的穩(wěn)定和林權(quán)權(quán)利人的合法權(quán)益。

　　2.對已承包到戶和流轉(zhuǎn)的集體林，要進(jìn)一步規(guī)范和完善。

　　自留山，由農(nóng)戶長期無償使用，林木歸己，允許繼承。

　　責(zé)任山、“誰造誰有”和退耕還林地，產(chǎn)權(quán)明晰并依法經(jīng)營的，要予以維護；產(chǎn)權(quán)明晰，但林地面積不準(zhǔn)、承包合同部分條款不完善的，要重新核實林地面積，規(guī)范和完善合同；產(chǎn)權(quán)不清的，要落實林地承包經(jīng)營權(quán)和林木所有權(quán)，明確經(jīng)營主體；違法違規(guī)經(jīng)營的，要依法處理，調(diào)整、變更或終止承包合同。

　　通過競價拍賣等方式已經(jīng)流轉(zhuǎn)的集體林，凡程序和期限合法、合同形式和內(nèi)容規(guī)范的，要予以維護；對權(quán)利和義務(wù)顯失公平、合同程序和內(nèi)容不完善、大多數(shù)村民對部分條款有異議的，要本著尊重歷史、依法辦事的原則，完善合同或簽訂補充協(xié)議；對不符合法律規(guī)定或者嚴(yán)重?fù)p害大多數(shù)村民利益的，予以糾正或終止合同。

　　（二）配套改革。

　　在主體改革任務(wù)基本完成后，圍繞放活經(jīng)營權(quán)、落實處置權(quán)和保障收益權(quán)，積極推進(jìn)配套改革，通過完善政策、減輕稅費、規(guī)范管理、健全服務(wù)，逐步形成集體林業(yè)的良性發(fā)展機制。

　　1.完善集體林木采伐管理機制。編制森林經(jīng)營方案，實行林木采伐審批公示制度，簡化審批程序，提供便捷服務(wù)。

　　2.規(guī)范林地林木流轉(zhuǎn)。加快林地、林木流轉(zhuǎn)制度建設(shè)，積極籌建林業(yè)要素市場，不斷完善運行機制，拓寬市場功能，促進(jìn)林地經(jīng)營權(quán)和林木所有權(quán)有序流轉(zhuǎn)。

　　3.完善森林生態(tài)效益補償基金制度，逐步提高補償標(biāo)準(zhǔn)。不斷加大對林業(yè)生態(tài)建設(shè)的投入。

　　4.推進(jìn)林業(yè)投融資改革。加大林業(yè)信貸投放，完善林權(quán)抵押貸款制度，大力發(fā)展林業(yè)小額貸款。

　　5.加強林業(yè)社會化服務(wù)。扶持發(fā)展林業(yè)專業(yè)合作組織和專業(yè)協(xié)會，引導(dǎo)和規(guī)范林業(yè)中介服務(wù)健康發(fā)展。

　　六、實施步驟

　　時間安排。全省集體林權(quán)制度改革分三批推進(jìn)。第一批通化市所屬7個縣（市、區(qū)）和大安市、梨樹縣、撫松縣，從2007年11月開始，到2009年5月末全面完成主體改革任務(wù)；第二批延邊州、松原市和白山市，從2009年1月開始，到2010年6月末全面完成主體改革任務(wù)；其他市、縣（市、區(qū)）作為第三批，從2009年4月開始，到2010年年底前全部完成主體改革任務(wù)。有條件的縣（市、區(qū)），在推進(jìn)主體改革的同時，可以同步開展配套改革。

　　階段安排。根據(jù)集體林權(quán)制度主體改革任務(wù)要求，林改工作分為四個階段。

　　第一階段：宣傳發(fā)動。主要任務(wù)是：召開動員大會，組建林改機構(gòu)，市、縣、鄉(xiāng)制定林改工作方案。省、市、縣逐級舉辦政策和業(yè)務(wù)培訓(xùn)班，廣泛深入進(jìn)行宣傳。

　　第二階段：摸底調(diào)查。主要任務(wù)是：開展森林資源和經(jīng)營狀況、林木林地流轉(zhuǎn)、參改人口調(diào)查，摸清矛盾糾紛情況和群眾改革意見，調(diào)處解決存在的矛盾和問題，張榜公示各項調(diào)查結(jié)果。

　　第三階段：組織實施。主要任務(wù)是：制定和審批村組實施方案，按方案組織實施，結(jié)果張榜公示，簽訂承包合同，進(jìn)行林權(quán)登記。

　　第四階段：總結(jié)驗收。主要任務(wù)是：自我總結(jié)，查缺補漏，開展自檢，歸卷立檔，省、市（州）聯(lián)合檢查驗收。各縣（市、區(qū)）通過驗收后，開始核發(fā)或換發(fā)林權(quán)證。

　　七、保證措施

　　集體林權(quán)制度改革，是農(nóng)村綜合改革的重要組成部分，事關(guān)經(jīng)濟社會發(fā)展全局，各級政府必須加強領(lǐng)導(dǎo)，落實好保證措施，確保集體林權(quán)制度改革工作順利推進(jìn)。

　　（一）切實加強領(lǐng)導(dǎo)，建立強有力的集體林權(quán)制度改革工作責(zé)任體系。

　　1.成立組織機構(gòu)。集體林權(quán)制度改革實行政府負(fù)總責(zé)，林業(yè)部門牽頭抓，其他有關(guān)部門密切配合，建立“市（州）組織領(lǐng)導(dǎo)，縣（市、區(qū)）直接領(lǐng)導(dǎo)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)組織實施、村組具體操作、各部門搞好服務(wù)”的工作機制。要成立林改領(lǐng)導(dǎo)小組，落實工作責(zé)任，政府一把手負(fù)主責(zé)，分管領(lǐng)導(dǎo)具體抓。省、市、縣、鄉(xiāng)、村要逐級簽訂集體林權(quán)制度改革工作目標(biāo)責(zé)任狀，將改革的任務(wù)、目標(biāo)、責(zé)任分解落實到人。各級林業(yè)主管部門要主動當(dāng)好參謀，做好政策咨詢和技術(shù)服務(wù)工作，發(fā)展改革、財政、農(nóng)業(yè)、法制、監(jiān)察、檔案等部門要分工負(fù)責(zé)，相互支持配合，合力推進(jìn)林改工作。要加強林改工作機構(gòu)建設(shè)，配齊配強林改辦事機構(gòu)工作人員，專職專責(zé)，扎實做好組織協(xié)調(diào)、監(jiān)督檢查等各項日常工作。各縣（市、區(qū)）要成立林改工作組、選配指導(dǎo)員，派駐到鄉(xiāng)、村具體指導(dǎo)林改工作，做到鄉(xiāng)鄉(xiāng)有工作組，村村有指導(dǎo)員。

　　2.加強督導(dǎo)檢查。各級政府要圍繞農(nóng)民得實惠、生態(tài)受保護的基本原則，加強對集體林權(quán)制度改革工作的督導(dǎo)檢查，建立督導(dǎo)機制，一級抓一級，一級對一級負(fù)責(zé)。各級政府督查部門要將林改工作納入督查內(nèi)容，定期開展林改專項督查活動。各級林改辦要及時調(diào)度林改工作進(jìn)展情況，對工作難度大、群眾意見多的地方，要派人蹲點督導(dǎo)。對林改中遇到的新情況和新問題，要深入調(diào)查研究，及時提出指導(dǎo)意見，重大問題要及時向上級部門報告，確保林改工作按照正確的方向順利推進(jìn)。

　　3.保證林改經(jīng)費。集體林權(quán)制度改革工作經(jīng)費，實行以地方為主、中央財政和省級財政適當(dāng)補貼的辦法予以解決。市、縣政府及其財政部門要及時將中央和省財政補助資金撥付到位，確保專款專用。同時要積極籌措資金，解決好林改所需經(jīng)費。

　　4.嚴(yán)肅工作紀(jì)律。在集體林權(quán)制度改革工作中，各級黨員干部特別是領(lǐng)導(dǎo)干部要以身作則，廉潔從政，嚴(yán)格按照政策規(guī)定辦事。堅決做到“林改五不準(zhǔn)”：不準(zhǔn)干部利用部門、政策、資金、信息、技術(shù)優(yōu)勢參股、入股；不準(zhǔn)違背農(nóng)民意愿，強迫農(nóng)民轉(zhuǎn)讓林木林地，與民爭利；不準(zhǔn)干部違規(guī)干預(yù)和插手集體山林承包經(jīng)營或招投標(biāo)、拍賣轉(zhuǎn)讓經(jīng)營；不準(zhǔn)干部暗箱操作，搞權(quán)力承包、壟斷承包；不準(zhǔn)巧立名目亂收費，增加農(nóng)民負(fù)擔(dān)。各級監(jiān)察部門要加強對林改工作的監(jiān)督檢查，對違法違紀(jì)、損害群眾利益的行為，要堅決嚴(yán)肅查處。

　?。ǘ┚慕M織，扎扎實實做好集體林權(quán)制度改革的各項基礎(chǔ)性工作。

　　1.開展宣傳和培訓(xùn)。要充分利用各種宣傳工具，廣泛宣傳林改的目的、意義和有關(guān)政策，大力宣傳林改先進(jìn)經(jīng)驗。各新聞媒體要將集體林權(quán)制度改革作為宣傳工作的重點，采取設(shè)立專欄、專題、專版等形式，及時跟蹤報道林改動態(tài)信息。各地要設(shè)立林改宣傳欄，張貼宣傳畫，懸掛宣傳標(biāo)語，并要采取政策解答、專題講座等形式及時解答群眾關(guān)心的熱點、難點問題。要制定培訓(xùn)規(guī)劃，按著實際工作需要，切實做好培訓(xùn)工作。省級主要培訓(xùn)各市（州）、縣（市、區(qū)）政府分管領(lǐng)導(dǎo)、林業(yè)局長和林改辦主任；市級主要培訓(xùn)各縣（市、區(qū)）林業(yè)局分管局長、鄉(xiāng)鎮(zhèn)長、林業(yè)站長和業(yè)務(wù)骨干；縣級主要培訓(xùn)鄉(xiāng)村干部、林改工作隊員和村民代表。重點講解林改法律法規(guī)、政策、工作任務(wù)、操作流程、技術(shù)細(xì)則、經(jīng)驗作法和標(biāo)準(zhǔn)要求。

　　2.制定林改方案。市、縣、鄉(xiāng)要制定林改工作方案，村組要制定以確權(quán)為主要內(nèi)容的實施方案。要嚴(yán)格實行方案逐級審批制度。市（州）方案必須經(jīng)省林改辦審批；縣（市、區(qū)）方案必須經(jīng)市（州）林改領(lǐng)導(dǎo)小組審批，報省林改辦備案；鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）林改方案必須經(jīng)縣（市、區(qū)）林改領(lǐng)導(dǎo)小組審批，報市（州）林改辦備案；村組林改實施方案要經(jīng)村民大會或村民代表會議表決通過，由鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府批準(zhǔn)，并報縣（市、區(qū)）林改辦備案。要加強對村組制定實施方案的指導(dǎo)，確保方案符合政策規(guī)定，符合本地實際，符合廣大農(nóng)民群眾意愿。

　　3.堅持試點先行。各地要堅持積極穩(wěn)妥的原則，層層開展試點，要選擇確定有代表性的鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村組作為試點單位，集中精力，抓實抓好。在試點取得成功經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，再逐步推開。

　　4.認(rèn)真調(diào)查摸底。摸清底數(shù)是做好林改工作的基礎(chǔ)，必須抓實抓好。一是查清森林資源底數(shù)。對所有集體林地、林木，包括自留山、責(zé)任山、“誰造誰有”和退耕還林地、承包和以其他方式流轉(zhuǎn)的山林以及被非法侵占蠶食的集體林地，都要逐項逐塊核實權(quán)屬、面積、蓄積、樹種、林齡和四至界線。確定林地邊界四至，要由調(diào)查人、四至地類所有權(quán)和經(jīng)營權(quán)人現(xiàn)場簽字確認(rèn)。對本次調(diào)查面積與森林資源檔案數(shù)據(jù)不符的，要逐塊說明情況，報縣級林業(yè)主管部門核準(zhǔn)確認(rèn)。二是查清流轉(zhuǎn)情況。對已經(jīng)流轉(zhuǎn)山林，要查清承包人、流轉(zhuǎn)時間、流轉(zhuǎn)形式、民主決策程序、承包期限、承包價格等狀況。三是查清參改人口狀況。參改人口為本集體經(jīng)濟組織成員，原則以在冊戶籍為依據(jù)，查清戶籍、人口以及人在戶不在、戶在人不在等情況。確認(rèn)參改人員資格，要堅持集體經(jīng)濟組織成員一律平等。

　　5.抓好林改檔案建設(shè)和管理。林改檔案建設(shè)要與林改每個階段的工作同步進(jìn)行，實行分級負(fù)責(zé)，建立縣、鄉(xiāng)、村三級管理制度，每個工作階段都要及時收集整理檔案資料，規(guī)范做好歸檔立卷工作。各級檔案行政管理部門要加強對本行政區(qū)域內(nèi)林改檔案工作的監(jiān)督和指導(dǎo)，確保林改檔案資料的真實、準(zhǔn)確和完整。

　?。ㄈ┮?guī)范運作，實行全過程陽光操作。

　　1.規(guī)范工作程序。省林改辦已制定了統(tǒng)一的林改工作流程，各地可根據(jù)實際情況進(jìn)行補充和完善，但只能增加，不能減少。從組建機構(gòu)、制定方案、會議動員、宣傳培訓(xùn)、調(diào)查摸底、村民決策、劃界分配、結(jié)果公示、簽訂合同、檢查驗收、確權(quán)發(fā)證等每個工作步驟，必須嚴(yán)格按程序規(guī)范操作。各地對每個階段都要制定具體指導(dǎo)意見，每個階段必須經(jīng)過上級驗收合格方可轉(zhuǎn)段。

　　2.尊重農(nóng)民意愿。從調(diào)查摸底、資源評估作價、方案制定到收益分配等重要事項，必須依法經(jīng)本集體經(jīng)濟組織成員的村民會議2/3以上成員或2/3以上村民代表同意。林地屬村集體所有的，由村集體經(jīng)濟組織成員決策；林地屬村民小組集體所有的，由村民小組的集體經(jīng)濟組織成員決策。堅持實行“三簽”、“五公開”制度。“三簽”，即會議通知簽收，參加會議簽到，議定事項簽字。表決事項他人不得代簽。“五公開”，即做到改革政策、內(nèi)容、程序、方法和結(jié)果五公開。對重大事項必須張榜公示，接受群眾監(jiān)督。公示主要有以下幾項內(nèi)容：林改組織機構(gòu)、參改人口、森林資源底數(shù)、林權(quán)現(xiàn)狀、林改方案、招標(biāo)拍賣公告、確權(quán)結(jié)果、收益分配及林權(quán)登記申請等。林權(quán)申請登記公示期為30天，招標(biāo)、拍賣公告需提前15天發(fā)出，其他事項公示期不少于7天。

　　3.清收被非法蠶食林地。各級政府要利用林改的有利契機，采取有力措施，把清收林地作為林權(quán)制度改革的重點工作來抓，保護好林地資源和農(nóng)民利益。對清收回的林地，要一并落實林地承包經(jīng)營權(quán)，及時退耕還林。

　　4.妥善處理林權(quán)糾紛。各地要高度重視林改糾紛調(diào)處，切實做好各類糾紛的排查，制定調(diào)處辦法，本著“依法依規(guī)調(diào)處與民主協(xié)商相結(jié)合以民主協(xié)商為主”的原則，層層落實責(zé)任，實行分級管理。組與組間爭議由村級調(diào)處，村與村間爭議由鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）調(diào)處，鄉(xiāng)與鄉(xiāng)間爭議、集體林與地方國有林間爭議由縣（市、區(qū)）調(diào)處，地方與國有森工間林權(quán)爭議由省林業(yè)廳調(diào)處，報國家林業(yè)局批準(zhǔn)。做到組里矛盾不出村、村內(nèi)矛盾不出鄉(xiāng)、鄉(xiāng)內(nèi)矛盾不出縣、縣內(nèi)矛盾不出市，把矛盾和問題解決在基層。對歷史遺留問題，本著尊重歷史、更要尊重法律的原則，主要采取利益調(diào)整的方法來解決，既要維護經(jīng)營者權(quán)益，又要保護農(nóng)民的利益，切實維持農(nóng)村社會和諧穩(wěn)定。