改革開放30年中，財稅改革是一個重要話題。分稅制改革為什么會在1994年啟動？提出分稅制之前，財政包干制又有什么歷史背景、作用及局限性？分稅制實行之后，產生了哪些效果、成績？未來還有哪些改革的方向？
近日，就這些話題，國家稅務總局原副局長、中國經濟50人論壇學術委員會委員長許善達，接受了《第一財經日報》與第一財經頻道《經濟學人》節(jié)目的聯合專訪。
財政包干制：移植承包制前提不足 以及“兩個比重”下降
《第一財經日報》：你曾擔任過國家稅務總局副局長，是否可以重點從財稅改革角度談談中國改革30年？總體而言，你如何解讀財稅改革30年？
許善達：我們國家現在的財稅制度，基本上是1993年設計、1994年出臺的，這個制度已經運行了14年�？偟目磥�，對于1993年、1994年的財稅改革，社會的認同度很高。認為改革不對或者改革方案正確但實施失敗的看法，已經基本沒有了。大家非�？隙�。
《第一財經日報》：當時是否曾經有過否定的意見？
許善達：曾經有對改革的意見，但也不是認為失敗，而是擔心改革是否可能實現預期目的。而且，在改革方案出臺以后，財稅制度引發(fā)的相關問題，也讓很多人擔心。他們擔心，最后會引發(fā)設計方案時沒有考慮到的問題。但后來，這些擔心逐漸消失了。
現在回顧這個改革，我覺得，很多人可能對改革中更深層的東西看得不是很清楚。從我自己的經歷看，例如財稅改革針對的對象是誰、要改什么、搞分稅制要替代什么等方面，人們的認識可能還不很清楚。
《第一財經日報》：在分稅制之前，實行的是中央與地方討價還價的財政包干制。財政包干制背后更深層次的原因是什么？
許善達：為什么采取包干制呢？當時，國家從農村承包開始改革并取得了很大成功。很多人就主張，農村既然能夠成功，城市也搞承包。這種主張在1986年、1987年很盛行。
人們認為，過去我們農產品不夠、糧食少，大肉吃不上，現在一改革，糧食也多了，農民收入也增加了，城市的農產品供給也多了。所以，城市也得用承包制。
于是，就主張中央與地方之間承包，就是財政分稅，收入分配承包。國家和企業(yè)承包，即每個企業(yè)跟政府簽承包合同，在承包合同上規(guī)定交多少稅。
這種意見在當時成了主流，特別是企業(yè)承包。當時的代表企業(yè)就是首都鋼鐵公司。那時，在首鋼工廠門口有一面大的隱蔽墻，上面寫著 “承包為本” 四個字。
提出承包制不是沒有原因的，它確實針對了我們過去稅制里很多不合理的制度。其中最大的問題就是稅收負擔重。在計劃經濟下，稅收制度和企業(yè)分配制度是學蘇聯的傳統，即政府多集中，然后政府拿錢投資。這種制度對企業(yè)發(fā)展本身有很大的遏制作用。市場化改革是讓企業(yè)在市場里自我發(fā)展，自己做決策。（原來）那種制度跟市場機制改革方向是矛盾的。怎么解決這個矛盾呢？有很多種辦法。當時有一部分經濟學家、一部分企業(yè)主張搞承包，比如增值稅，跟企業(yè)談，談好每個月交多少增值稅，一年交多少所得稅，各企業(yè)包下來。對于企業(yè)來說，一年交多少稅固定了，如果自身發(fā)展得好，稅收非常低對它就有好處。承包的內容，不僅是稅收，還包括貸款、利率，甚至有的出口企業(yè)承包外匯、匯率。
在這種情況下，從1987年全面推進承包制開始，各項宏觀政策就通過一個一個企業(yè)承包合同在放寬。
所有國家管的政策都放寬。1988年、1989年出現了通貨膨脹。我聽到一個經濟學家指出，導致那次通貨膨脹的很重要的一個原因就是承包制。我很贊同這個主張。放寬而不能調控，國家失去了宏觀調控這樣的工具。
在國家和企業(yè)的分配上，在政府宏觀調控這個領域，是不能用承包制的。
《第一財經日報》：你的意思是說，在農村改革中成功的承包制，壓根就不應該成為財政和財稅的主要制度框架？
許善達：當時很多地方領導人主張，當地省和中央財政簽一個承包合同，定好交這么多（稅收），財政收入多了也不多交。各個省都要這樣做，這對于中央財政有兩個影響：第一，獲得的資源減少；第二，對整個財政總收入的控制能力下降。
這對于調動企業(yè)積極性，對于調動地方政府經營有沒有好處？有好處。過去統籌管理，地方政府花一分錢也要報批，這個政策肯定不適應。
但承包制是不是解決問題的最好辦法呢？實踐證明不是。
1992年小平同志提出“發(fā)展才是硬道理”。這時候人們就要思考怎么才能落實發(fā)展是硬道理。是不是還要繼續(xù)搞承包制？
《第一財經日報》：從事后諸葛亮的角度看，財政包干制確實不是一個很好的制度安排。但在當時計劃經濟下，除了這個方案之外，還能有什么辦法調動地方、企業(yè)的積極性？如果不是采用財政包干制，分稅制會不會在當時啟動？
許善達： 稅收負擔重，可以降低，稅收制度有不合理的地方，可以改制。作為一個基本制度，全社會要統一稅制，（在此基礎上）大家再競爭。依靠企業(yè)競爭，要靠基本制度下的企業(yè)競爭，而不能靠企業(yè)同政府簽合同，一個交的稅少，一個交的稅多（這樣來競爭）。這不是真正的市場經濟。
我覺得，當時并不是沒有替代方案。
�。ㄖ皇牵┰诋敃r的情況下，農村承包制改革的成功確確實實讓很多人容易產生這樣的想象，即在城市里也搞承包。
《第一財經日報》：農村領域的成功放大了承包制的作用。
許善達：對，放大了承包制的作用。我覺得，經過這么一段實踐， 1992年以后，人們開始認識到承包制不是一個好制度。持這種看法的人越來越多，包括經濟學家、企業(yè)家。
《第一財經日報》：你講的是財稅領域還是所有領域的承包制？
許善達：我覺得這是對所有承包制最基本的看法。當然，矛盾最尖銳的是在財稅領域，因為承包最多的是財稅承包。銀行的貸款承包，能行嗎？也是不行的。
所以，通過幾年的實踐，人們已經開始認識到承包制作為一個基本制度，是不行的。
中國農村不像蘇聯有集體農莊，又不像西方市場國家土地是農民自己的。中國是集體所有土地，當時是人民公社制度。在這樣的情況下，采用承包制度，逐漸包產到戶，土地仍然是集體的。所以，當時選擇聯產承包制，是符合中國國情的，也確實很成功。
但是研究城市改革，把適宜中國農村的制度移植到城市來，我認為前提不足。
