2002年7月，深圳市審計局率先對市人民醫(yī)院等12家市屬醫(yī)院醫(yī)療設(shè)備采購及大型醫(yī)療設(shè)備的使用和管理情況進(jìn)行績效審計，開了國內(nèi)對財政資金實行績效審計的先河，并在深圳市第三次人大常委會第二十二次會議上提交了2002年度績效審計工作報告，此舉在全國引起了強烈反響?！翱冃徲嫛弊鳛橐环N全新的獨立的政府審計模式開始得到全社會的關(guān)注。

　　一、我國政府績效審計的探索階段

　　目前我國績效審計僅處于初步試點階段，但是注重經(jīng)濟(jì)效益這一觀點自1983年我國審計機(jī)關(guān)成立之初就有所體現(xiàn)。根據(jù)國家審計署資料，1984年，全國有22個省、市、自治區(qū)的270個縣以上審計局，對1 263個部門和被審計單位進(jìn)行了試審，試審中充分注意到經(jīng)濟(jì)效益問題，諸如天津鐵廠經(jīng)濟(jì)效益審計報告、山西小氮肥行業(yè)經(jīng)濟(jì)效益審計報告、鞍鋼和山東審計局關(guān)于企業(yè)內(nèi)部控制制度評價報告，都是當(dāng)時比較典型的經(jīng)濟(jì)效益審計實例。當(dāng)年，全國審計機(jī)關(guān)共審計出各類問題總金額30692萬元，其中屬于經(jīng)濟(jì)效益差的是9 195萬元，通過試審，對改善企業(yè)經(jīng)營管理，提高經(jīng)濟(jì)效益，增收節(jié)支起了積極作用。1991年初，全國審計工作會議要求：“各級審計機(jī)關(guān)都要確定一批大中型企業(yè)進(jìn)行經(jīng)常審計，既要審計財務(wù)收支的真實性、合法性，又要逐步向檢查有關(guān)內(nèi)部控制制度和經(jīng)濟(jì)效益方面延伸，并做出適當(dāng)?shù)膶徲嬙u價，推動經(jīng)濟(jì)效益的提高?！弊蕴岢鰞蓚€延伸后，全國地方一些審計機(jī)關(guān)繼續(xù)實施了經(jīng)濟(jì)效益審計試點。當(dāng)時，試點工作較有成效的省如：湖北、山東、天津、遼寧等省、市審計機(jī)關(guān)。據(jù)不完全統(tǒng)計，在審計署成立后十幾年的經(jīng)濟(jì)效益審計中，提出改善經(jīng)營管理的建議，使企業(yè)經(jīng)濟(jì)效益增加約211億元。20世紀(jì)90年代后期，我國審計機(jī)關(guān)還結(jié)合宏觀經(jīng)濟(jì)財務(wù)收入審計，開展了一些事后來看帶有宏觀經(jīng)濟(jì)效益審計性質(zhì)的經(jīng)濟(jì)監(jiān)督活動。比如，全國審計機(jī)關(guān)同時開展了建設(shè)項目開工前審計，共審計二萬多個項目，總投資額105 815億元，審計后對716個不具備開工條件的建設(shè)項目提出了意見，壓縮建設(shè)規(guī)模的總資金達(dá)128.5億元；同時，還在全國范圍內(nèi)組織對165個國家重點建設(shè)項目審計，共審計項目總投資2007億元，經(jīng)審計處理后，為國家節(jié)省投資38億元。另外，國家審計機(jī)關(guān)開展的行業(yè)審計、對五省市公路養(yǎng)路費審計等都帶有宏觀經(jīng)濟(jì)效益審計性質(zhì)，針對審計中發(fā)現(xiàn)的帶有普遍性的問題，從宏觀上提出加強管理、提高效益的建議，并會同有關(guān)部門及時研究制定了一些解決問題的辦法和制度，在一定程度上，發(fā)揮了審計在改善宏觀經(jīng)濟(jì)管理中的積極作用，促進(jìn)了被審單位經(jīng)濟(jì)效益和管理水平的提高。

　　二、我國政府績效審計的試點推廣階段

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　　績效審計在西方半個多世紀(jì)的發(fā)展中，在促進(jìn)政府改善管理，提高公共資金使用效益方面都發(fā)揮了巨大的作用。加入世貿(mào)組織以來，我國審計工作者一直在思考一個共同的問題，即中國如何開展績效審計，如何與國際接軌并付諸實施。近幾年的全國審計工作會議對績效審計工作都明確提出任務(wù)和要求。

　　深圳市2002年的績效審計是我國政府審計的進(jìn)入新的歷史階段的起點。2003年，深圳市衛(wèi)生系統(tǒng)針對2002年審計報告的要求，采取了一系列措施，完善了醫(yī)療設(shè)備管理制度，建立了相關(guān)資料檔案，解決了購置經(jīng)費多頭申請的問題；建立了醫(yī)療器械類評審專家資料庫，開始實行專家評審制度；加強了醫(yī)療衛(wèi)生設(shè)備的信息化管理；加強對醫(yī)療設(shè)備管理使用的考核和監(jiān)督，著手建立績效評價和考核的指標(biāo)體系，使績效審計成為衛(wèi)生醫(yī)療系統(tǒng)加強內(nèi)部管理、注重投資效益的重要推動器。同時，深圳市政府績效審計的范圍不斷擴(kuò)大，2003年又選擇了深圳市海上田園風(fēng)光旅游區(qū)、深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)污水處理廠、深圳市經(jīng)濟(jì)合作發(fā)展基金和深圳市福利彩票公益金四個項目作為獨立的績效審計項目實施績效審計，重點審查項目的經(jīng)濟(jì)、效率、效果程度，同時也審查經(jīng)濟(jì)活動的真實性和合規(guī)性。2004年下半年深圳市審計局又派出審計組，對深圳市科技三項費用、深圳市環(huán)境保護(hù)局部門預(yù)算、深圳大學(xué)城、深圳市客貨運場站建設(shè)及運營、大沙河整治工程、深圳市城管局下屬13家市政公園建設(shè)及管養(yǎng)情況、城市生活垃圾無害化處理、深圳市東湖醫(yī)院建設(shè)等8個熱點項目進(jìn)行了績效審計。這也是深圳市首次對部門預(yù)算進(jìn)行績效審計。

　　（二）其他方面政府績效審計的試點工作

　　2002年深圳政府績效審計取得初步成效之后，政府績效審計在全國許多審計機(jī)關(guān)得到推廣嘗試。從嘗試的情況看，部門預(yù)算執(zhí)行情況的審計，專項資金的審計，政府投資項目的審計，經(jīng)濟(jì)責(zé)任的審計都可以在真實性的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步作經(jīng)濟(jì)性、效率性和效果性的檢查和評價。比如，2004年對某糧食風(fēng)險基金專項審計調(diào)查的審計報告中提出了如下意見：地方糧食儲備不足，陳化糧管理混亂，庫存糧食質(zhì)量堪憂：糧食流通體制改革不徹底，糧食企業(yè)沒有真正走向市場，政府和主管部門干預(yù)過多；配套政策不合理，產(chǎn)區(qū)銷區(qū)財政負(fù)擔(dān)不平衡，造成配套資金無法及時足額到位；管理中存在漏洞，相關(guān)部門挪用資金，企業(yè)虛報庫存，套取補貼。分別從經(jīng)濟(jì)性、效率性、效果性和合規(guī)性四個方面提出審計意見，體現(xiàn)了績效審計的特征。另外，目前我國審計工作中傳統(tǒng)查錯糾弊的合規(guī)性審計雖仍占絕大部分，績效審計只是局部嘗試、試點，但注重效率、效益的觀點已有所體現(xiàn)。如果從績效審計的角度來看我國近兩年的審計報告即可發(fā)現(xiàn)2003、2004年是我國審計工作取得巨大成績的兩年，不僅查出了數(shù)百億的違規(guī)資金、處理了千余名社會蛀蟲，而且從經(jīng)濟(jì)性、效率性和效果性方面考察、揭露出我國體制上的諸多漏洞。

　?、兕A(yù)算外資金缺乏監(jiān)督：大量財政資金游離于中央預(yù)算之外，幾百億的彩票公益金、行政事業(yè)性收費等未納入預(yù)算管理，脫離了人民群眾的監(jiān)督，很容易被隨意支配和使用。

　　②轉(zhuǎn)移支付缺乏效率：很多轉(zhuǎn)移支付資金都由中央直接分配到縣、鄉(xiāng)，由于信息不對稱，導(dǎo)致分配缺乏效率。而很多地方政府對中央轉(zhuǎn)移支付，抱有“不要白不要，不花白不花”的心態(tài)，決策不慎重，用錢缺約束，擠占挪用、貪污腐敗問題層出不窮。

　　③投資體制缺乏效益：目前部分城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、公路、水利等項目投資效益不高的問題非常突出。部分項目未按期建成投產(chǎn)，部分已建成項目運營效果差，有的工程質(zhì)量存在重大隱患，擠占挪用建設(shè)資金及損失浪費問題嚴(yán)重。

　　三、我國政府績效審計與西方的區(qū)別

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　　西方國家審計機(jī)構(gòu)開展績效審計是迫于外界壓力和自身生存發(fā)展需要，而我國是法律直接賦予審機(jī)機(jī)構(gòu)這種權(quán)力。所以，我國更側(cè)重于國有企業(yè)的經(jīng)濟(jì)效益審計。理論研究也一樣，對行政單位的績效審計無論從實踐還是理論上都只是剛剛起步。西方國家強調(diào)一事一審，滿足議會需要，我國則側(cè)重宏觀績效審計，強調(diào)要滿足政府對宏觀調(diào)控的需要。

　?。ǘ徲嫎?biāo)準(zhǔn)比較

　　西方國家政府績效審計發(fā)展亦較為完善，大都制定有詳細(xì)績效審計準(zhǔn)則或指南。美國會計總署的出版物《政府組織、項目和職能部門審計準(zhǔn)則》1981年修訂本中，制定了七條公共部門績效審計測試與評估準(zhǔn)則，對難以量化的標(biāo)準(zhǔn)，建立了“優(yōu)先實踐”概念作為衡量標(biāo)準(zhǔn)，并實行“金額化”法。澳大利亞制定有詳細(xì)的績效標(biāo)準(zhǔn)，包括工作績效、生產(chǎn)率、使用率、設(shè)備和職工允許空閑的時間等標(biāo)準(zhǔn)。而我國除《審計法》中提到效益審計概念外，審計署制訂的38條規(guī)定未涉及績效審計，只是審計組審計時臨時制訂一些包括用行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)，國際國內(nèi)先進(jìn)水平，歷史上先進(jìn)水平等作為標(biāo)準(zhǔn)。

　　（三）審計方法與手段比較

　　西方國家在績效審計中十分重視質(zhì)量分析方法及決策模型研究，廣泛利用各方面專家的工作。審計手段上電子計算機(jī)的運用十分普遍，不僅對電子計算機(jī)系統(tǒng)本身進(jìn)行審計，也將計算機(jī)運用于審計計劃、管理、計算、審計數(shù)據(jù)庫等方面。而我國以計算機(jī)技術(shù)為中心的金審工程目前正在建設(shè)之中。實踐應(yīng)用中仍大量采用傳統(tǒng)方法如統(tǒng)計分析法、比較法、因素分析法、圖表法和分析性復(fù)核等方法進(jìn)行績效審計，電子計算機(jī)主要用來歸集數(shù)據(jù)，審計軟件包很少。中外的績效審計仍是一個手工化的勞動密集型過程，審計自動化都是當(dāng)務(wù)之急。

　　（四）審計人員結(jié)構(gòu)比較

　　西方國家在績效審計的發(fā)展過程中大都形成了多元化的審計人員結(jié)構(gòu)，其中最為典型的就是美國。美國審計總署有工作人員5 200人左右，其中除約2 500人的會計師外還有約1 500人的經(jīng)濟(jì)師、律師、工程師、數(shù)學(xué)家、電子計算機(jī)專家等。多元化的審計人員結(jié)構(gòu)是績效審計得以順利開展的根本前提之一。而我國審計人員主要是“財會型”人員?，F(xiàn)在大部分的審計機(jī)構(gòu)人擁有一定數(shù)量的審計、財務(wù)和會計人才，而其他的工程、經(jīng)濟(jì)類專業(yè)人才很少，甚至沒有這類人才。

　　正如西方審計學(xué)者所認(rèn)為的：“在政府審計史上，績效審計的實施，是具有劃時代意義的催化劑，能否不失時機(jī)地選擇并接受績效審計，是衡量一個國家的政府審計是否具有活力的標(biāo)志之一?！痹谡冃徲嫯a(chǎn)生半個多世紀(jì)，并迅猛發(fā)展的今天，我國政府實施績效審計，并取得一定成績，是時代趨勢的體現(xiàn)。但由于我國績效審計的發(fā)展之路與西方基本相反。我國績效審計是先由政府審計推動，并且與政府要求緊密結(jié)合在一起，內(nèi)部審計與民間審計中的績效審計幾乎是一片空白。而西方，績效審計則首先由內(nèi)部審計中產(chǎn)生，其后被民間審計、政府審計借鑒，并在政府審計中得到廣泛的發(fā)展。所以，我國政府績效審計的發(fā)展更加任重而道遠(yuǎn)。

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