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胡錦濤總書記在黨的十七大報告中明確提出:“加快行政管理體制改革,建設服務型政府。”“圍繞推進基本公共服務均等化和主體功能區(qū)建設,完善公共財政體系。”這些論述為審計工作指明了方向,提出了新的更高的要求。建設服務型政府離不開公共財政的支持,而審計機關依法對財政收支的真實性、合法性、效益性實行全面監(jiān)督,推動公共財政體系的完善,促進基本公共服務均等化,這對于建設服務型政府具有不可替代的作用。
一、建設服務型政府是體制改革的必然選擇
改革開放初期,我國社會面臨的主要矛盾是人民日益增長的物質(zhì)文化需要與落后的社會生產(chǎn)之間的矛盾。30年來我們發(fā)生了歷史性的變化,但是社會的主要矛盾沒有變,我國仍處于并將長期處于社會主義初級階段的基本國情也沒有變,只是在具體形式上表現(xiàn)出一系列新的階段性特征。在走出短缺經(jīng)濟后,我國社會正面臨著日益凸顯的兩個矛盾:一是經(jīng)濟快速增長同發(fā)展不平衡,資源環(huán)境約束之間的矛盾;二是公共需求的全面快速增長與公共服務不到位、基本公共產(chǎn)品短缺之間的矛盾。近幾年的實踐表明,這兩個矛盾已成為制約我國社會經(jīng)濟發(fā)展的“瓶頸”,而它的產(chǎn)生及發(fā)展同政府自身改革不到位密切相關。
第一個矛盾屬于發(fā)展方式的問題。突出的表現(xiàn)是隨著經(jīng)濟的快速增長,城鄉(xiāng)差距逐步擴大,區(qū)域發(fā)展嚴重失衡,能源短缺危機加劇,環(huán)境污染越來越嚴重。究其原因結癥在于政府角色還未真正轉(zhuǎn)變,職能“越位”和“錯位”的狀態(tài)仍未根本改變,管了許多本應由市場管的事情。雖然政府已經(jīng)從產(chǎn)品和服務市場中退出來了,但仍控制著三大要素(土地、勞動力、資本)市場,主導著這些資源的配置。有些地方政府甚至還繼續(xù)充當競爭行業(yè)投資主體的角色。另外制度安排上也存在許多缺失,比如考核中把GDP當作最重要的指標。這就難免驅(qū)使一些政府官員不惜代價,靠拼資源、拼環(huán)境去追求“政績”。只要政府主導資源配置,經(jīng)濟發(fā)展方式就不可能轉(zhuǎn)變。只有堅持以可持續(xù)發(fā)展為中心,加快市場化改革進程,完善市場經(jīng)濟體制,更大程度地發(fā)揮市場在資源配置中的基礎性作用,才能真正實現(xiàn)經(jīng)濟發(fā)展方式由政府主導向市場主導轉(zhuǎn)變。
第二個矛盾屬于公共服務的問題。突出表現(xiàn)是社會公共需求全面快速地增長,不但需求的主體增多,而且需求結構也迅速擴大,但政府的供給能力不足或者財政支出結構不合理,造成基本公共產(chǎn)品短缺、基本公共服務不到位,使得就業(yè)、教育、醫(yī)療、社會保障、公共安全和環(huán)境保護等方面的矛盾和問題全面凸顯出來。這種狀況集中反映了政府職能的“缺位”:市場無法解決或解決不好的事情,即在“市場失靈”之處,政府沒有發(fā)揮其獨特的作用。
可見,要化解當前我國社會的突出矛盾,關鍵在于加快政府改革,促進政府轉(zhuǎn)型,建立服務型政府。這既是人民群眾的迫切愿望,也是政府自我完善的內(nèi)在要求,更是市場化改革進程的必然選擇。
“服務型政府”的提出在理論和實踐上都具有十分重要的意義。它是歷史唯物主義關于“人民群眾是創(chuàng)造歷史的主體”基本觀點的生動體現(xiàn),調(diào)整了公民、社會與政府的關系,即社會是公民的社會而不是政府的社會,政府是為公民服務的而不是相反,從而為政府轉(zhuǎn)型指明了明確的方向;它是現(xiàn)代社會政府理念的重大突破,調(diào)整了政府與市場的關系,即市場是主體,政府是為市場服務的,從而為市場經(jīng)濟條件下的政府運作選擇了正確的模式。
現(xiàn)在,服務型政府已成為我國各級政府的共識和實踐,并且取得了實質(zhì)性的進展。但從現(xiàn)實來看,建設一個真正的服務型政府還要在三個方面下功夫。一是越位的地方要退出。服務型政府是一個有限的政府,其主要職能是“拾遺補缺”。換句話說,政府的作用以彌補市場失靈為限度,市場不失靈政府就不能去搶著發(fā)揮作用,市場能夠解決的問題政府原則上不介入。要改變過去包攬一切的做法,讓政府從微觀經(jīng)濟層面退出來,從一般競爭性和經(jīng)營性的領域中退出來。二是缺位的地方要彌補。屬于公共領域的問題,市場是不愿做的,或者是做不了的,或者是做不好的。政府必須介入諸如教育、醫(yī)療、社會保障、國家安全、環(huán)境保護等這些公共性很強的領域,成為解決公共問題的“責任人”。三是錯位的地方要糾正。理順各級政府之間、政府部門之間的職能關系,界定各級、各層次之間的職能邊界,避免因分工不當、責任不明所造成的政出多門、交叉錯位。
二、構建公共財政體系是建立服務型政府的必然要求
財政體制與經(jīng)濟體制和行政管理體制是相互聯(lián)系、密切相關的。經(jīng)濟體制的重大變化必然引起政府職能的變化。而政府職能變了,勢必要求財政體制發(fā)生相應的調(diào)整。簡而言之,有什么樣的經(jīng)濟體制,就有什么樣的行政體制與財政體制。從我國的歷史來看,與計劃經(jīng)濟相適應的是包攬一切的“全能政府”和扮演經(jīng)濟建設主體角色的“經(jīng)濟建設型政府”,是大包大攬、統(tǒng)收統(tǒng)支的“全能型財政”和充當投資主體的“生產(chǎn)建設型財政”。而與市場經(jīng)濟相適應的是“服務型政府”和“公共財政”。所謂公共財政是指市場經(jīng)濟中以國家為主體,通過政府的收支活動,集中一部分社會資源,用于履行政府職能和滿足社會公共需要的經(jīng)濟活動。其邏輯前提是“市場失靈”,核心概念是“公共產(chǎn)品”,基本職能是資源配置、公平分配和穩(wěn)定經(jīng)濟,實現(xiàn)基本公共服務的均等化。這種財政模式或體系具有四個突出的特點:一是公共性,即解決公共問題,實現(xiàn)公共目的,滿足公共需要。二是公平性,即適應市場經(jīng)濟公平和競爭的要求,對不同的集團、階層、個人以及不同的經(jīng)濟成分實行一視同仁的財政政策,提供平等的財政條件。三是公益性,即只能以滿足社會公共需要和追求社會公共利益為宗旨,不能以盈利為目標,一般不直接從事市場活動和追逐利潤。四是法治性,即把公共管理的原則貫穿始終,堅持依法理財,規(guī)范管理,公開透明??梢?,公共財政是與市場經(jīng)濟緊密地連在一起的,發(fā)展社會主義市場經(jīng)濟必須建立和完善公共財政體系。
建立公共財政體系,對于建立服務型政府具有特殊的意義。一是公共財政為政府履行職能提供物質(zhì)基礎和保障。政府職能決定著財政職能,財政是政府職能在經(jīng)濟層面的集中反映。政府解決公共問題,對公共事務進行管理,需要以公共政策為手段,而公共政策的制定和執(zhí)行又要以公共資源為基礎和后盾。公共財政是公共政策的重要組成部分,又是執(zhí)行公共政策的物質(zhì)保障。在現(xiàn)代社會,公共財政是公共體系運作的血液,“有財才有政、無財則無政”,要提供公共產(chǎn)品和服務,滿足公共需求,實現(xiàn)公共目的,都離不開財政的支撐。建立公共財政的目的在于滿足全社會對公共服務的需求,并在此基礎上建立起政府的治理制度安排。二是公共財政規(guī)范政府職能,制約政府行為,促進政府職能的轉(zhuǎn)變。公共財政的公共性要求“市場能做的,財政就不能介入;市場不能做或做不好的,財政就必須介入”。這就從根本上約束了政府的活動范圍,把它嚴格界定在“市場失靈”之處。三是推動政府機構改革。公共財政不但約束政府的行為,而且還從源頭上消除機構臃腫、人員膨脹的問題。嚴格資金供給范圍,強化預算約束,把資金這一源頭切斷了,就無法供養(yǎng)冗員,從而把日益膨脹的政府機構和人員壓下來。
經(jīng)過多年的探索和實踐,我國公共財政體系框架已初步確立。一是按照解決公共問題、滿足公共需要的要求,財政支出已逐步轉(zhuǎn)向公共領域。大幅度增加了社會保障、教育、基礎設施、生態(tài)環(huán)境建設和環(huán)境保護等重點公共需要支出。同時,逐步減少和退出對一般競爭性和經(jīng)營性領域的財政直接投資和補貼。二是按照公平和規(guī)范的要求,財政管理制度改革邁出了重要步伐。改革了工商稅制和稅費管理制度,初步規(guī)范了國家與企業(yè)、個人的分配關系。實行了分稅制財政管理體制改革和所得稅收入分享改革,初步規(guī)范了中央與地方的財政分配關系。實行了部門預算、國庫集中收付、政府采購和收支兩條線改革,初步規(guī)范了財政資金管理,提高了資金安全性和使用效率。三是以實施適度從緊和積極財政政策為標志,財政調(diào)控經(jīng)濟的方式,由被動調(diào)控向主動調(diào)控轉(zhuǎn)變,由直接調(diào)控向間接調(diào)控轉(zhuǎn)變,由單一調(diào)控工具向多種調(diào)控工具并用轉(zhuǎn)變等。然而離建立完善的公共財政體系還有很大的距離,尤其是在財政支出上存在不少問題,一是用于科技、教育、衛(wèi)生、社保和環(huán)保等公益性事業(yè)的(屬于社會公共性開支,是公共支出的核心內(nèi)容)資金,雖然逐年大幅度的增長,但就總體而言仍然嚴重不足;二是保證國家政權正常運轉(zhuǎn)的資金支出結構也不大合理,用于養(yǎng)人的經(jīng)費比例過大,且呈急劇上升的趨勢。三是公共財政投資不足,即基礎設施的投資存在較大的缺口。因此建立和完善公共財政體系任重道遠。
三、審計監(jiān)督的重要任務是促進公共財政體系的完善
財政是國家審計監(jiān)督的主要對象,也是國家審計服務的主要對象。財政審計始終是國家審計的的永恒主題。審計工作就是要緊緊盯住財政,嚴格監(jiān)督財政,最終達到規(guī)范財政、服務財政、推動財政發(fā)展的目的。隨著財政模式的轉(zhuǎn)型,審計工作必須作出適時的調(diào)整和轉(zhuǎn)型。按照十七大的要求,今后審計工作就是要以促進基本公共服務均等化為目標,以優(yōu)化支出結構、強化預算管理、促進改善民生為重點,推動公共財政體系的完善,推動服務型政府的建設,服務于全面建設小康社會。
——要更加關注財政支出結構。財政支出改革是建立公共財政體系、保證服務型政府運作的最為重要的關鍵環(huán)節(jié)。從財政的角度來看,收入不是目的,支出才是目的,財政支出最能體現(xiàn)財政的職能。從政府的角度來看,財政支出的范圍和結構反映了政府的活動范圍和方向。衡量一個政府是不是服務型政府,不僅要看取得收入的來源和渠道,更要看這些錢用到什么地方去了,是否以滿足公共需要為目的。從這一意義上講,財政是透視政府的一面鏡子,政府職能的轉(zhuǎn)換最終要體現(xiàn)在“錢”上,要通過財政活動尤其是支出來實現(xiàn)。經(jīng)過努力,我國的財政支出結構改革取得可喜的成績,公共財政的特征凸顯出來了。以我省為例,雖然財政總量小、底子薄,財政支出的一半要靠中央財力的支持,而各方面對財政資金的需求量又很大,供給的矛盾十分突出。但是,在省委、省政府的領導下,我省財政工作已取得了歷史性的進展,重要的標志是開始走出“吃飯財政”,初步建立起公共財政的功能框架和管理框架,財政支出越來越向公共需求的方向傾斜,“小財政辦大事”,干了一些在全國頗有影響的事情,老百姓開始嘗到公共財政的甜頭。但也要看到仍存在一些突出問題,除了市縣發(fā)展不均衡、縣鄉(xiāng)財政困難、政府債務潛伏著風險等外,支出結構方面還不太理想,比如對社會事業(yè)投入不足,導致政府在基礎教育、公共衛(wèi)生、社會保障、社會就業(yè)、環(huán)境保護等方面的欠賬較多。因此支出結構調(diào)整和改革的任務十分繁重。今后財政支出的結構調(diào)整要以政府的事權為基礎,以滿足社會公共需要為目的,在合理安排政權正常運轉(zhuǎn)資金的基礎上,將重點轉(zhuǎn)向“五共”,即公共安全、公共衛(wèi)生、公共教育、公共便利(主要是基礎設施)和公共救濟上來。
審計工作要促進公共財政體系的完善,首先就要關注支出結構優(yōu)化的問題。今后無論是對省本級還是對市縣預決算情況的審計,都要審核預算支出是否按既定的有關財經(jīng)政策執(zhí)行;預算支出總規(guī)模是否恰當,是否貫徹“量入為出、收支平衡、略有結余”的原則;預算支出方向是否合理,是否保證了基本公共服務,有無存在“越位”、“缺位”和“錯位”的問題;財政支出在政權建設、社會公益事業(yè)、社會保障、公共投資等方面支出比例是否科學、是否有效益等。
——要更加關注預算制度的完善??v觀世界,西方公共財政是在幾百年來市場經(jīng)濟發(fā)展的過程中逐步自發(fā)地形成的,其直接的建立手段和依據(jù)是政府預算制度的建立。沒有完善的預算制度就沒有完善的公共財政。因此,完善我國的公共財政體系,核心的問題是完善預算制度,加強預算管理,強化預算約束。從這個意義上說,加強公共財政管理說到底是加強預算管理,深化支出改革說到底是深化預算改革。我國現(xiàn)在所實行的預算制度比過去有了很大的進步,但與發(fā)達國家的具有歸一性、公開性和規(guī)范性的預算制度相比,還有較大的差距。一是相當大比重的資金不納入預算盤子,不但有預算外資金,還有制度外資金,無形中增加了有關部門的“自由裁量權”;二是預算編制不十分科學,尤其是透明度不高,項目細化不夠;三是預算執(zhí)行不嚴格,缺乏剛性約束。僅以預算編制為例,公共財政運行目標和收支活動的公開性,決定了公共財政是“陽光財政”、“透明財政”,從而也決定了預算編制和執(zhí)行的民本決策取向。但現(xiàn)在的狀況還不盡人意,老百姓對于預算編制的關切度和參與度不高,即使形式上參與了也不甚明白,更談不上有效的監(jiān)督,因而很難確保財政支出方向完全符合公共需求。
公共財政體系的建立其核心問題或基本問題是政府預算制度,只有這一制度建立起來并嚴格執(zhí)行了,才能真正約束政府行為,真正使政府對納稅人負責。預算編制和執(zhí)行情況反映了公共財政狀況,反映對人民創(chuàng)造的財富和人民賦予的權力是否用得好、用在該用的地方、用出了效益。為此,審計工作要更加關注預算制度。在審計實務中不僅要發(fā)現(xiàn)、查處預算執(zhí)行中存在的違法違紀、損失浪費、效益低下的問題,而且要善于透過一些“屢審屢犯”的問題,分析其背后的深層次原因,尤其是制度性缺失的原因,向人大和政府部門提出完善預算制度、強化預算約束的審計建議,推動公共財政體系的完善。
——要更加關注民生。胡錦濤總書記在黨的十七大報告中強調(diào)加快推進以改善民生為重點的社會建設,指出:“社會建設與人民幸福安康息息相關。必須在經(jīng)濟發(fā)展的基礎上,更加注重社會建設,著力保障和改善民生,推進社會體制改革,擴大公共服務,完善社會管理,促進社會公平正義,努力使全體人民學有所教、勞有所得、病有所醫(yī)、老有所養(yǎng)、住有所居,推動建設和諧社會。”公共財政“取之于民,用之于民”,屬于全民所有,它的這一本質(zhì)特征決定了它的“民本取向”:優(yōu)先民生,保障民生,改善民生。
公共財政的公共性決定了審計的公共性;公共財政的“民本取向”決定了審計的“民本取向”。國家審計的權力來自于人民,人民是最終的委托者。因此,要體現(xiàn)人民意志,代表人民利益。要審公共之財,審公共之事,審公共政策,促進基本公共服務均等化。要傾聽民聲,關注民生,維護民權,當好人民群眾的保護神。從2003年以來,海南審計機關在科學發(fā)展觀的指導下,明確提出“人民群眾關注的,就是審計關心的”的民本審計觀,把廣大人民群眾最關心、最直接、最現(xiàn)實的利益問題,如就業(yè)、社保、醫(yī)療、教育、住房等納入審計視野,查處了諸如亂收費、亂攤派等損害人民群眾利益的行為,切實幫助群眾解決看病難、上學難、住房難等問題。關注“三農(nóng)”,強化對涉農(nóng)資金的審計監(jiān)督,開展了對農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)、扶貧、林業(yè)、水利等資金的審計和審計調(diào)查,并把結果公之于眾,既維護了群眾利益,又促進有關部門的工作,收到了很好的效果。今后要進一步貫徹“民本審計觀”,加強對涉及民生民本事項的監(jiān)督,讓公共財政真正惠及百姓。
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