財(cái)政預(yù)算執(zhí)行審計(jì)，是審計(jì)署和地方各級審計(jì)機(jī)關(guān)分別在國務(wù)院總理和本級政府首長的領(lǐng)導(dǎo)下，對本級財(cái)政預(yù)算執(zhí)行情況實(shí)施的審計(jì)。這項(xiàng)工作自1995年審計(jì)法頒布實(shí)施以來，已在各級審計(jì)機(jī)關(guān)試點(diǎn)、運(yùn)行了12年，積累了很多操作的經(jīng)驗(yàn)，也為規(guī)范財(cái)政預(yù)算管理做出了大量工作，發(fā)揮了積極的促進(jìn)作用。但距財(cái)政預(yù)算執(zhí)行審計(jì)“摸清家底、揭露問題、規(guī)范管理，促進(jìn)改革，制約權(quán)力，提高效益”的目標(biāo)尚有一定差距。特別是在省以下地方各級審計(jì)機(jī)關(guān)，就連摸清家底、揭露問題、規(guī)范管理這些最基本的目標(biāo)也很難實(shí)現(xiàn)，不少地方審計(jì)機(jī)關(guān)的財(cái)政預(yù)算執(zhí)行審計(jì)流于形式的現(xiàn)象是存在的。要使預(yù)算執(zhí)行審計(jì)真正成為政府加強(qiáng)宏觀調(diào)控和預(yù)算管理的有力手段，成為人大監(jiān)督財(cái)政收支的必經(jīng)程序，成為國家審計(jì)的主體工作，并達(dá)到預(yù)定目標(biāo)，我們就必須認(rèn)真研究現(xiàn)階段財(cái)政預(yù)算執(zhí)行審計(jì)中存在的問題，結(jié)合財(cái)稅體制改革，以科學(xué)的發(fā)展觀為指導(dǎo)，對財(cái)政預(yù)算執(zhí)行審計(jì)進(jìn)行合理的職能定位，在今后的審計(jì)實(shí)踐中不斷探索和改進(jìn)。

　　一、現(xiàn)階段地方財(cái)政預(yù)算執(zhí)行審計(jì)監(jiān)督存在“沒有完全到位”的問題

　?。ㄒ唬┴?cái)政預(yù)算執(zhí)行審計(jì)的指導(dǎo)思想沒有完全到位

　　目前的財(cái)政預(yù)算執(zhí)行審計(jì)，基本上還是對預(yù)算執(zhí)行結(jié)果的事后監(jiān)督，沒有真正做到對預(yù)算從編制、批復(fù)、調(diào)整、執(zhí)行、效益整個過程的全面審計(jì)監(jiān)督?？傮w上還沒有跳出原來財(cái)政財(cái)務(wù)收支審計(jì)的框框，預(yù)算執(zhí)行審計(jì)的指導(dǎo)思想、目標(biāo)定位、職能作用和力度還遠(yuǎn)遠(yuǎn)沒有到位，沒有真正確立起核實(shí)收支，摸清家底，促進(jìn)財(cái)政管理公開、透明、規(guī)范、科學(xué)的思想理念；沒有真正確立起統(tǒng)籌規(guī)劃，分步實(shí)施，突出重點(diǎn)的思想理念；沒有確立運(yùn)用審計(jì)監(jiān)督，規(guī)范財(cái)政管理，推動財(cái)政體制改革，促進(jìn)防范和控制財(cái)政風(fēng)險，為政府的宏觀決策服務(wù)的思想理念。財(cái)政預(yù)算執(zhí)行審計(jì)缺乏整體性、宏觀性和前瞻性。

　?。ǘ﹪?yán)格審計(jì)執(zhí)法沒有完全到位

　　依法審計(jì)，嚴(yán)肅審計(jì)執(zhí)法，做到有法必依，執(zhí)法必嚴(yán)，違法必究，是審計(jì)工作的本質(zhì)要求。但在實(shí)際工作中，地方審計(jì)機(jī)關(guān)很難做到依法審計(jì)和處理，執(zhí)法力度沒有完全到位。因?yàn)樨?cái)政預(yù)算執(zhí)行審計(jì)工作直接受政府領(lǐng)導(dǎo)和控制，這就使得預(yù)算執(zhí)行審計(jì)的實(shí)際功效和輔助人大預(yù)算監(jiān)督的功能大大受到限制。政府對財(cái)政預(yù)算的確定和調(diào)整擁有實(shí)際控制權(quán)和操作權(quán)，審計(jì)財(cái)政預(yù)算實(shí)際上就是審計(jì)政府，這樣一來，作為政府組成部門的審計(jì)機(jī)關(guān)對預(yù)算執(zhí)行問題的審查、處理就難免受到限制。許多重大問題特別是那些與政府直接關(guān)系的問題容易被掩蓋，難以對外披露，結(jié)果是查出問題一大堆，真正能寫進(jìn)報告的問題卻寥寥無幾，且大都是一些不痛不癢的問題。嚴(yán)重違反預(yù)算法，隨意和虛列財(cái)政支出、侵占挪用財(cái)政資金等違規(guī)違法行為難以被有效制止。其主要表現(xiàn)：。一是涉及上下級利益關(guān)系的問題，如地方財(cái)稅部門采取隱瞞、截留、擠占挪用等方式，任意調(diào)節(jié)預(yù)算收支規(guī)模，同級審計(jì)機(jī)關(guān)往往從地方保護(hù)主義的角度出發(fā)，難以真正做到如實(shí)披露，嚴(yán)格執(zhí)法；二是受財(cái)政部門財(cái)權(quán)的制約，審計(jì)的獨(dú)立性難以真正發(fā)揮。目前，審計(jì)機(jī)關(guān)經(jīng)費(fèi)獨(dú)立的問題還沒有得到解決，審計(jì)機(jī)關(guān)在經(jīng)費(fèi)上受制于財(cái)政部門，客觀上勢必會影響到審計(jì)機(jī)關(guān)對財(cái)政部門的監(jiān)督力度，不能保證審計(jì)獨(dú)立性特點(diǎn)的發(fā)揮；三是有的政府領(lǐng)導(dǎo)干部怕?lián)p害本級政府或其所管轄部門的利益或聲譽(yù)，阻撓干預(yù)審計(jì)機(jī)關(guān)獨(dú)立嚴(yán)格執(zhí)法。

　?。ㄈ┴?cái)政預(yù)算執(zhí)行審計(jì)規(guī)范性制度建設(shè)沒有完全到位

　　目前，我國的財(cái)政預(yù)算在編制和執(zhí)行中還存在：編制粗糙、內(nèi)容簡單，缺乏科學(xué)依據(jù)、程序不規(guī)范，透明度不高，執(zhí)行不嚴(yán)等問題，還無法做到象一些西方發(fā)達(dá)國家那樣，預(yù)算一經(jīng)批準(zhǔn)，即使一張紙、一瓶墨水都不得隨意增加。財(cái)政預(yù)算編制執(zhí)行的不規(guī)范、不到位，也決定了預(yù)算執(zhí)行審計(jì)的制度規(guī)定不可能一步到位，跟不上財(cái)政改革的步伐：一是財(cái)政預(yù)算執(zhí)行審計(jì)規(guī)范性制度建設(shè)滯后。近幾年，財(cái)政部門先后進(jìn)行了會計(jì)集中核算、政府采購、部門預(yù)算、國庫集中支付等一系列的圍繞建立公共財(cái)政為中心的改革措施，但并未出臺與之相配套的審計(jì)監(jiān)督辦法。二是《審計(jì)法》規(guī)定的本級預(yù)算執(zhí)行審計(jì)和實(shí)際操作存在矛盾。從法理上講，預(yù)算執(zhí)行審計(jì)應(yīng)包括本級財(cái)政的收入和支出兩方面，但在實(shí)際操作中由于審計(jì)管轄的強(qiáng)制劃分，往往收入方面資料不全面。如增值稅屬中央和地方財(cái)政共享收入，其征收管理由國稅部門負(fù)責(zé)，地方審計(jì)機(jī)關(guān)卻不能對同級國稅部門進(jìn)行審計(jì)。這就使地方預(yù)算執(zhí)行審計(jì)的資料不完整、不全面。隨著經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的多樣化，非公有經(jīng)濟(jì)的稅收將成為財(cái)政收入的一個重要來源，但依據(jù)現(xiàn)有的審計(jì)法規(guī)，審計(jì)機(jī)關(guān)無權(quán)對非公有經(jīng)濟(jì)企業(yè)的納稅情況進(jìn)行審計(jì)監(jiān)督。審計(jì)的分析、評價不具有全面性。三是預(yù)算編制過粗，審計(jì)標(biāo)準(zhǔn)難以把握。現(xiàn)行的財(cái)政預(yù)算除人頭經(jīng)費(fèi)外，大多按預(yù)算科目切塊安排，沒有細(xì)化到單位或用款項(xiàng)目，較為籠統(tǒng)，弊端較多，審計(jì)無法對預(yù)算執(zhí)行做出科學(xué)的判斷和認(rèn)定。

　　（四）審計(jì)風(fēng)險防范措施沒有完全到位

　　目前，社會各界對審計(jì)的期望值及審計(jì)結(jié)論的依賴程度越來越高，審計(jì)結(jié)論的服務(wù)對象也日趨廣泛。特別是隨著審計(jì)環(huán)境的變化，市場經(jīng)濟(jì)的深化，科學(xué)技術(shù)日新月異的發(fā)展，審計(jì)監(jiān)督對象的違法違紀(jì)手段和工具更加隱蔽和先進(jìn)，這無疑加大了審計(jì)風(fēng)險。從審計(jì)情況來看，審計(jì)機(jī)關(guān)和審計(jì)人員對財(cái)政預(yù)算執(zhí)行審計(jì)風(fēng)險防范的重要性認(rèn)識不足，采取的措施也沒有到位。一是對被審計(jì)單位所提供資料的真實(shí)性、完整性基本上沒有保障措施，即便推行審計(jì)承諾制度，對被審計(jì)單位不愿簽字認(rèn)證的行為，無法制裁。二是審計(jì)的深度、廣度不夠。由于受審計(jì)時間、力量、權(quán)限及管轄范圍的制約，審計(jì)往往只重視財(cái)政資金的靜態(tài)審計(jì)，忽略動態(tài)審計(jì)，沒有把財(cái)政資金的配置使用狀況與相關(guān)事業(yè)的發(fā)展聯(lián)系起來，做到審計(jì)監(jiān)督“橫向到邊，縱向到底”。三是審計(jì)手段落后，增加了風(fēng)險隱患。

　　二、構(gòu)建財(cái)政預(yù)算執(zhí)行審計(jì)監(jiān)督體系的對策

　　（一）真正把財(cái)政預(yù)算執(zhí)行審計(jì)作為審計(jì)機(jī)關(guān)的第一要務(wù)

　　在市場經(jīng)濟(jì)和公共財(cái)政體制要求審計(jì)機(jī)關(guān)要樹立“大財(cái)政”的觀念，形成綜合財(cái)政審計(jì)監(jiān)督機(jī)制。集中配置審計(jì)資源，對公共財(cái)政資金從收入組織、預(yù)算編制、撥付執(zhí)行、管理使用等過程環(huán)節(jié)的審計(jì)；對公共財(cái)政資金的運(yùn)動過程進(jìn)行審計(jì)監(jiān)督，并對其真實(shí)性、合規(guī)性和有效性發(fā)表審計(jì)意見：最終以審計(jì)報告和審計(jì)信息的形式反映審計(jì)成果，影響和提供對政府公共財(cái)政行為的決策評價。把財(cái)政預(yù)算執(zhí)計(jì)審計(jì)作為機(jī)關(guān)根本性、首要性的監(jiān)督內(nèi)容，把它作為審計(jì)工作的重中之重。充分認(rèn)識財(cái)政預(yù)算執(zhí)行審計(jì)是審計(jì)機(jī)關(guān)的永恒主題，是有效發(fā)揮審計(jì)法定職責(zé)的需要，是不斷提升審計(jì)機(jī)關(guān)的層次和水平，樹立審計(jì)機(jī)關(guān)權(quán)威的需要。在指導(dǎo)思想上樹立為黨委政府決策管理和人大監(jiān)督服務(wù)，推進(jìn)公共財(cái)政審計(jì)制度的深入。

　　（二）調(diào)整和突出財(cái)政預(yù)算執(zhí)行審計(jì)監(jiān)督的重點(diǎn)

　　由于財(cái)政職能的變化，財(cái)政資金的投向和支出方式都發(fā)生了變化，所以財(cái)政審計(jì)的內(nèi)容和重點(diǎn)也應(yīng)做出相應(yīng)的調(diào)整。要從管理的本質(zhì)出發(fā)，從制度、體制、法制、機(jī)制上入手，來揭示預(yù)算執(zhí)行中存在問題的全貌。改變過去審計(jì)問題單一、不完整，深度不夠，理性研究和分析層次低，宏觀作用薄弱的問題，從財(cái)政本質(zhì)和改革發(fā)展上研究財(cái)政問題。強(qiáng)化審計(jì)監(jiān)督職能，發(fā)揮財(cái)政審計(jì)宏觀監(jiān)督管理的作用。

　　一是部門預(yù)算執(zhí)行審計(jì)應(yīng)成為預(yù)算執(zhí)行審計(jì)的重要組成部分。財(cái)政預(yù)算是以部門預(yù)算為基礎(chǔ)，財(cái)政預(yù)算的執(zhí)行是通過部門預(yù)算的執(zhí)行來完成，細(xì)化部門預(yù)算，也豐富了預(yù)算執(zhí)行審計(jì)的內(nèi)容。開展部門預(yù)算執(zhí)行審計(jì)，是深化預(yù)算執(zhí)行審計(jì)的新要求，部門預(yù)算的編制不僅是本級預(yù)算執(zhí)行審計(jì)的內(nèi)容，而且經(jīng)批準(zhǔn)的部門預(yù)算是部門預(yù)算執(zhí)行審計(jì)及部門決算審計(jì)的主要依據(jù)。因此，部門預(yù)算執(zhí)行審計(jì)應(yīng)成為預(yù)算執(zhí)行審計(jì)的重要組成部門。

　　二是轉(zhuǎn)移支付資金審計(jì)應(yīng)作為預(yù)算執(zhí)行審計(jì)的重要內(nèi)容。財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度的建立就是要將本級財(cái)政集中的財(cái)力，通過轉(zhuǎn)移支付的方式，支持和促進(jìn)貧困、落后地區(qū)財(cái)政經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，使下級公共服務(wù)能力實(shí)現(xiàn)均等化目標(biāo)。特別是經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)，轉(zhuǎn)移支付的資金成為政府財(cái)政支出主要來源之一，且轉(zhuǎn)移支付的范圍和資金額在不斷擴(kuò)大，涉及農(nóng)業(yè)、交通、教育、社保就業(yè)等諸多方面。要加大對每一筆轉(zhuǎn)移支付資金的跟蹤及追審力度，審查轉(zhuǎn)移支付資金撥付和使用的合法、合規(guī)性，審計(jì)轉(zhuǎn)移支付的依據(jù)、支付的合理性以及支付的公平性和透明度。還要審查財(cái)政體制的運(yùn)行結(jié)果是否正常、合理。

　　三是國庫支付資金流向應(yīng)成為預(yù)算執(zhí)行審計(jì)的重要目標(biāo)。審計(jì)中要檢查各項(xiàng)收入核算是否清楚，是否存在混庫情況：各項(xiàng)退庫和資金的撥付依據(jù)和審批手續(xù)是否合法齊全；注意與銀行余額的核對，防止資金漏洞；對專項(xiàng)資金和大額款項(xiàng)的撥付，要以國庫賬戶和財(cái)政專戶資金撥付為源頭，以資金流向?yàn)橹骶€，開展跟蹤審計(jì)。審計(jì)工作應(yīng)把監(jiān)督的目光轉(zhuǎn)到“集中收付”上來，要審查財(cái)政專戶管理是否有死角，是否有預(yù)算外資金未納入財(cái)政專戶管理以及私設(shè)“小金庫”等違紀(jì)違規(guī)問題，各部門、單位是否貫徹實(shí)施了“收支兩條線”管理，專項(xiàng)建設(shè)資金是否由財(cái)政直接撥付到項(xiàng)目單位，有無擠占挪用專項(xiàng)資金的問題。要實(shí)現(xiàn)上述審計(jì)監(jiān)督目標(biāo)，審計(jì)機(jī)關(guān)應(yīng)注意財(cái)政預(yù)算收支審計(jì)與政府及部門預(yù)算外資金收支審計(jì)相結(jié)合。

　　四是政府采購審計(jì)也應(yīng)成為預(yù)算執(zhí)行審計(jì)的重要內(nèi)容。實(shí)行政府采購是預(yù)算制度改革的一項(xiàng)重要內(nèi)容，政府采購審計(jì)是加強(qiáng)預(yù)算管理，提高財(cái)政資金使用效益，從源頭上預(yù)防和治理腐敗的一項(xiàng)根本措施。應(yīng)從以下幾個方面入手：審查具體實(shí)行采購的各部門和單位是否按規(guī)定編制政府采購計(jì)劃，是否將列入政府采購目錄的項(xiàng)目都集中報送采購機(jī)關(guān)統(tǒng)一采購；審查政府采購方式和政府采購程序是否規(guī)范，應(yīng)當(dāng)實(shí)行公開招標(biāo)或邀請招標(biāo)的是否實(shí)行公開招標(biāo)或邀請招標(biāo)，有無違背公開、公平、公正原則的問題；審查采購合同是否符合法律規(guī)定以及采購預(yù)算的要求，采購資金的撥付和使用是否符合有關(guān)規(guī)定和合同要求；審查采購物品是否經(jīng)驗(yàn)收合格并按規(guī)定及時登記入賬，有無囤積和損失浪費(fèi)的問題。

　　（三）堅(jiān)持和改進(jìn)財(cái)政預(yù)算執(zhí)行審計(jì)監(jiān)督的方法

　　根據(jù)不同時期審計(jì)的目標(biāo)和目的，恰當(dāng)?shù)剡\(yùn)用各種科學(xué)的審計(jì)方法是指導(dǎo)審計(jì)實(shí)踐，促進(jìn)審計(jì)制度規(guī)范化和提高審計(jì)質(zhì)量的客觀需要。我們要在鞏固原有的審計(jì)方法的同時，緊緊圍繞財(cái)政改革，創(chuàng)新審計(jì)方式和方法。如原有的堅(jiān)持賬戶入手，下審一級的方法；財(cái)政審計(jì)與專業(yè)審計(jì)相結(jié)合的方法；靈活運(yùn)用專題審計(jì)調(diào)查、延伸審計(jì)的方法等，都為我們以往審計(jì)工作的開展發(fā)揮了巨大的作用，也是我們今后應(yīng)長期堅(jiān)持使用的。但我們更要注意與時俱進(jìn)，不斷創(chuàng)新，拓展預(yù)算執(zhí)行審計(jì)的深度和廣度，不斷提高預(yù)算執(zhí)行審計(jì)的質(zhì)量和水平。

　　（四）加強(qiáng)“人、法、技”建設(shè)，提高審計(jì)執(zhí)法水平

　　“人、法、技”建設(shè)是審計(jì)事業(yè)生存、發(fā)展的決定性因素，是審計(jì)機(jī)關(guān)不斷開拓創(chuàng)新的引擎，是不斷提高審計(jì)質(zhì)量，防范審計(jì)風(fēng)險的根本保障。首先，要不斷加強(qiáng)審計(jì)隊(duì)伍建設(shè)，提高審計(jì)人員素質(zhì)，盡快建立起一支掌握現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)理論、審計(jì)方法和審計(jì)技術(shù)的高素質(zhì)審計(jì)隊(duì)伍。其次，要嚴(yán)格依法審計(jì)。要注意發(fā)現(xiàn)大案要案線索，加大審計(jì)執(zhí)法和對違法違紀(jì)問題的處罰力度，通過法律、行政及社會輿論監(jiān)督等手段，切實(shí)保證審計(jì)執(zhí)法的全面到位。第三，要采取現(xiàn)代技術(shù)改進(jìn)審計(jì)方法，提高審計(jì)效率?，F(xiàn)在，科技進(jìn)步日新月異，尤其是先進(jìn)計(jì)算機(jī)技術(shù)的快速發(fā)展和普遍運(yùn)用，使會計(jì)信息、業(yè)務(wù)信息的記錄、處理、傳遞和儲存等發(fā)生了根本性的變化，審計(jì)部門必須適應(yīng)這種趨勢變化，引進(jìn)、培養(yǎng)一批熟練掌握計(jì)算機(jī)技術(shù)的專業(yè)審計(jì)人員，盡快開發(fā)、利用計(jì)算機(jī)審計(jì)軟件技術(shù)，提高審計(jì)工作效率，推動預(yù)算執(zhí)行審計(jì)工作上一個新的臺階。

　?。ㄎ澹┥罨瘜徲?jì)體制改革，加強(qiáng)制度建設(shè)

　　審計(jì)體制改革的核心內(nèi)容是行政型審計(jì)體制向立法型審計(jì)體制的轉(zhuǎn)變，關(guān)鍵是將審計(jì)機(jī)關(guān)的人事權(quán)和財(cái)權(quán)從政府序列中獨(dú)立出來，把審計(jì)內(nèi)容的重點(diǎn)放在對政府管理使用財(cái)政資金情況的評價和監(jiān)督上，這將有力的推動我國現(xiàn)代財(cái)政審計(jì)事業(yè)的發(fā)展，主要體現(xiàn)在四個方面：一是審計(jì)機(jī)關(guān)地位的提升和人事權(quán)、財(cái)權(quán)獨(dú)立性的提高，有利于財(cái)政審計(jì)獨(dú)立于政府之外，對政府經(jīng)濟(jì)行為進(jìn)行客觀公正的評價和監(jiān)督；二是審計(jì)范圍的集中和審計(jì)處理處罰權(quán)限的擴(kuò)大，有利于財(cái)政審計(jì)工作的深入開展；三是對財(cái)政審計(jì)認(rèn)識的統(tǒng)一，職責(zé)進(jìn)一步明確，目標(biāo)進(jìn)一步清晰，有利于減少財(cái)政審計(jì)工作中的阻力，最大程度的發(fā)揮財(cái)政審計(jì)在經(jīng)濟(jì)監(jiān)督中的作用；四是建立和推行審計(jì)結(jié)果公告制度，有利于提高財(cái)政預(yù)算執(zhí)行審計(jì)結(jié)果的透明度，促進(jìn)公共財(cái)政框架體系不斷完善和健康發(fā)展以適應(yīng)社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要。