專項(xiàng)資金是指國家為了扶持、發(fā)展某項(xiàng)事業(yè)而專門設(shè)立的，具有專門來源和專門用途的資金。專項(xiàng)資金的來源包括國家安排撥付資金、地方財(cái)政配套資金和項(xiàng)目實(shí)施單位自籌資金，以及具有專門用途的行政事業(yè)性收費(fèi)、政府基金、群眾“一事一議”資金等；使用范圍及其金額由該專項(xiàng)資金設(shè)立機(jī)構(gòu)確定。加強(qiáng)專項(xiàng)資金管理，就是加強(qiáng)專項(xiàng)資金的籌集、存儲(chǔ)、記賬、分配、使用等全過程的經(jīng)濟(jì)性、效率性、效果性、科學(xué)性的考核與評(píng)價(jià)以及適時(shí)采用必要的管理措施，使有限的資金發(fā)揮較大的經(jīng)濟(jì)、社會(huì)效益。

　　一、專項(xiàng)資金管理中存在的主要問題及原因

　　1.擠占挪用現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生。如一些單位日常運(yùn)行經(jīng)費(fèi)預(yù)算不足，加上少數(shù)人員認(rèn)為“媒人不貼女來嫁”（做某件事就應(yīng)當(dāng)在該事項(xiàng)中開支費(fèi)用），則在扶貧資金等專項(xiàng)資金中列支立項(xiàng)爭資前期費(fèi)用和單位其他工作所用辦公費(fèi)、小車費(fèi)、差旅費(fèi)、招待費(fèi)等。

　　其表現(xiàn)方式主要有直接在專項(xiàng)資金中報(bào)銷有關(guān)費(fèi)用的顯性擠占挪用；有與機(jī)關(guān)經(jīng)費(fèi)收、支混合列賬，專項(xiàng)資金余額有數(shù)無錢的隱性擠占挪用；有巧立名目套出資金用于機(jī)關(guān)日常運(yùn)行支出的故意擠占挪用；有時(shí)還有個(gè)別經(jīng)辦人員個(gè)人的挪用、侵占、貪污等等。

　　2.個(gè)別單位亂收“立項(xiàng)爭資前期費(fèi)”。有的管理機(jī)構(gòu)因?yàn)楸締挝坏娜粘＿\(yùn)行經(jīng)費(fèi)拮據(jù)，加上立項(xiàng)爭資中確實(shí)也增加了資料費(fèi)、差旅費(fèi)等經(jīng)費(fèi)支出。在無正當(dāng)經(jīng)費(fèi)來源的情況下，即按10%或15%向項(xiàng)目實(shí)施單位收取“立項(xiàng)爭資前期費(fèi)”；還有個(gè)別地方政府為了鼓勵(lì)立項(xiàng)爭資，也出臺(tái)了一定比例的爭資獎(jiǎng)勵(lì)辦法，以致個(gè)別單位亂收“立項(xiàng)爭資前期費(fèi)”。

　　3.專項(xiàng)資金存款利息收入，不按規(guī)定列作專項(xiàng)資金。

　　4.擅自改變項(xiàng)目計(jì)劃和資金投向。有的地方專項(xiàng)資金管理機(jī)構(gòu)或項(xiàng)目實(shí)施單位因原報(bào)批項(xiàng)目論證不科學(xué)，或項(xiàng)目批準(zhǔn)后實(shí)際情況發(fā)生了變化（如鄉(xiāng)鎮(zhèn)村組建制調(diào)整、鄉(xiāng)村學(xué)校布局改變），或領(lǐng)導(dǎo)干部“拍腦袋定決策”、“建設(shè)自己的家鄉(xiāng)”等干預(yù)，擅自改變項(xiàng)目計(jì)劃和資金投向的現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生。

　　5.一些工程項(xiàng)目管理尤其是小金額項(xiàng)目管理不規(guī)范。專項(xiàng)資金實(shí)施的項(xiàng)目，應(yīng)當(dāng)與其他工程項(xiàng)目一樣，實(shí)行嚴(yán)格的工程管理規(guī)范。如科學(xué)論證制、民主決策制、項(xiàng)目業(yè)主制、招投標(biāo)制、公開采購制、質(zhì)量監(jiān)理制、預(yù)算決算制、驗(yàn)收審計(jì)制、資料規(guī)范制、質(zhì)量保證制等制度。但是，實(shí)施中一些項(xiàng)目缺少這樣那樣的程序和手續(xù)。如審計(jì)中發(fā)現(xiàn)小金額項(xiàng)目的造價(jià)預(yù)算（估算）書未保留，工程結(jié)賬發(fā)票不規(guī)范，未按要求預(yù)留工程質(zhì)量保證金等問題。

　　6.會(huì)計(jì)核算混亂。相當(dāng)一部分單位的專項(xiàng)資金核算看不出“專項(xiàng)”。有的與機(jī)關(guān)經(jīng)費(fèi)混合核算；有的雖然劃分了專項(xiàng)資金科目，但未具體到“項(xiàng)目”或者“什么項(xiàng)目”。如某縣畜牧局近年來管理實(shí)施專項(xiàng)資金的項(xiàng)目大大小小40多個(gè)，接受檢查、審計(jì)時(shí)，就集中項(xiàng)目管理人員、財(cái)務(wù)人員花數(shù)天時(shí)間對(duì)其分“項(xiàng)”。有的單位甚至為了應(yīng)付檢查，將本單位所管的多個(gè)專項(xiàng)資金科目隨意“調(diào)賬”。

　　7.隨意多收少收行政事業(yè)性收費(fèi)、政府基金。對(duì)行政事業(yè)性收費(fèi)、政府基金的設(shè)定原則是，涉及國土等資源型的收費(fèi)，一般不得少收；對(duì)辦證等管理性的收費(fèi)，一般不準(zhǔn)多收。但是，實(shí)際操作中，常有少收、多收、無規(guī)定名目亂收的現(xiàn)象。

　　8.地方財(cái)政配套資金不足，群眾投勞計(jì)劃不科學(xué)。如扶貧資金的立項(xiàng)計(jì)劃，差不多都有地方財(cái)政配套和群眾投勞的計(jì)劃。但往往是扶貧地方財(cái)政也困難，難以配套資金；群眾投勞計(jì)劃幾乎查不到預(yù)算。這樣的項(xiàng)目，雖經(jīng)立項(xiàng)審批，實(shí)際上很難達(dá)到預(yù)期目的；而且審計(jì)時(shí)或者社會(huì)公眾難以對(duì)其實(shí)施效益、效果檢查。

　　9.個(gè)別政策的設(shè)定不科學(xué)。據(jù)有關(guān)資料反映，2003—2004年，重慶市發(fā)放一般扶貧貼息貸款18.6億元，財(cái)政為此貼息4500萬元。但是，市扶貧辦和18個(gè)貧困區(qū)縣扶貧辦僅收取“扶貧義務(wù)金”350多萬元，使用扶貧貼息貸款的單位履行扶貧義務(wù)較差，根源在于重慶市扶貧辦、財(cái)政局、農(nóng)行重慶分行《使用扶貧貼息貸款履行扶貧義務(wù)管理暫行規(guī)定》（渝扶辦發(fā)［2003］10號(hào)）對(duì)此事項(xiàng)的設(shè)定不科學(xué)。該《規(guī)定》對(duì)扶貧貼息貸款使用單位怎樣履行扶貧義務(wù)只規(guī)定了方向，但標(biāo)準(zhǔn)不明確，用款單位履行扶貧義務(wù)存在很大的隨意性。該貸款的扶貧效益不高；該《規(guī)定》且還存在所收取的扶貧義務(wù)金使用范圍不明確、用款單位以其他方式履行扶貧義務(wù)怎樣監(jiān)管的問題。

　　存在上述缺陷的原因：一是“專項(xiàng)資金?？顚Ｓ谩钡恼咭庾R(shí)不強(qiáng)；二是財(cái)政拮據(jù)，專項(xiàng)資金管理單位日常運(yùn)行經(jīng)費(fèi)困難；三是項(xiàng)目論證、會(huì)計(jì)基礎(chǔ)、項(xiàng)目管理等基礎(chǔ)性工作缺失。

　　二、對(duì)策措施

　?。ㄒ唬┩晟茖ｍ?xiàng)資金管理辦法，健全內(nèi)控機(jī)制

　　近些年對(duì)專項(xiàng)資金的管理，一些單位積累了許多很好的經(jīng)驗(yàn)。如某縣扶貧辦根據(jù)上級(jí)要求，結(jié)合本地實(shí)際，總結(jié)出了“三專、三制、兩監(jiān)督、兩強(qiáng)化、一保障”的管理辦法。筆者結(jié)合多次審計(jì)實(shí)踐，覺得他們的辦法切合當(dāng)前實(shí)際，現(xiàn)介紹作相關(guān)事項(xiàng)借鑒，同時(shí)探討怎樣加強(qiáng)專項(xiàng)資金效益審計(jì)。

　　1.管理方式上實(shí)行“三?！保磳?duì)項(xiàng)目與資金的管理，實(shí)行項(xiàng)目專賬、資金專儲(chǔ)、管理專人的辦法。這樣做，不僅在財(cái)務(wù)管理、項(xiàng)目管理等管理上心中有數(shù)，更重要的是可以從制度上、心理上防止隨意擠占挪用資金的行為。

　　2.內(nèi)控制度方面“三制”，即項(xiàng)目公示制、資金報(bào)賬制、竣工驗(yàn)收制。具體做法是：對(duì)當(dāng)年全縣擬實(shí)施的項(xiàng)目及其資金額度，縣扶貧辦在當(dāng)?shù)貓?bào)紙等媒體上公開；鄉(xiāng)鎮(zhèn)、用款單位用公開墻公開；項(xiàng)目實(shí)施地立碑將項(xiàng)目實(shí)施規(guī)模、受益范圍、資金開支、群眾投勞等情況公開。資金開支由項(xiàng)目實(shí)施單位在鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政部門或者縣級(jí)主管部門報(bào)賬，在報(bào)賬過程中及時(shí)接受一次檢查。項(xiàng)目竣工后，即按現(xiàn)行政策規(guī)定，由扶貧工作主管部門組織相關(guān)機(jī)構(gòu)有關(guān)人員對(duì)項(xiàng)目質(zhì)量、管理程序、財(cái)務(wù)收支等相關(guān)方面檢查驗(yàn)收，督促整改發(fā)現(xiàn)的問題。

　　3.內(nèi)部監(jiān)管實(shí)行“兩監(jiān)督”，即實(shí)行年度拉網(wǎng)檢查、信訪及時(shí)查處?？h上每年由扶貧辦、監(jiān)察、審計(jì)、財(cái)政、發(fā)改委共同組織檢查組對(duì)扶貧項(xiàng)目的實(shí)施情況和扶貧資金的使用情況進(jìn)行一次以上的檢查；對(duì)群眾關(guān)于專項(xiàng)資金使用、管理方面的來信來訪，縣扶貧辦或有關(guān)單位盡力做到及時(shí)調(diào)查處理。

　　4.管理過程要做到“兩強(qiáng)化”即動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)、資料建檔。扶貧工作結(jié)合經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的五年規(guī)劃，編制了自己的中期規(guī)劃。各年內(nèi)進(jìn)一步調(diào)查研究，當(dāng)年末編定次年的項(xiàng)目實(shí)施計(jì)劃。按程序報(bào)批后，即按計(jì)劃實(shí)施；同時(shí)做好相關(guān)文字材料、統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)、圖片等資料的立卷歸檔工作。

　　5.前提條件要有“一保障”，即財(cái)政撥付必要的工作經(jīng)費(fèi)。在扶貧項(xiàng)目的立項(xiàng)報(bào)批爭資和項(xiàng)目監(jiān)督管理過程中，必然發(fā)生資料費(fèi)、差旅費(fèi)等開支。為了防止擠占挪用專項(xiàng)資金，即便財(cái)政不能配套專項(xiàng)資金，但是，預(yù)算其工作經(jīng)費(fèi)是完全必要的；而且數(shù)量不多，也是可能的。

　　（二）開展專項(xiàng)資金效益審計(jì)

　　專項(xiàng)資金從設(shè)立到使用，經(jīng)歷了資金籌集、管理、分配、使用多個(gè)環(huán)節(jié)，那么審計(jì)亦應(yīng)當(dāng)注重檢查這些環(huán)節(jié)的真實(shí)性與合規(guī)性，并且注重檢查與評(píng)價(jià)其效益。這樣的要求，不僅適應(yīng)審計(jì)工作，而且適合相關(guān)管理機(jī)構(gòu)對(duì)專項(xiàng)資金的監(jiān)管。

　　1.資金來源審計(jì)。地方單位的專項(xiàng)資金來源，一是上級(jí)撥入專項(xiàng)款；二是地方按現(xiàn)行政策規(guī)定籌集行政事業(yè)性收費(fèi)、政府基金和群眾“一事一議”資金。對(duì)上級(jí)撥款部分，主要依據(jù)項(xiàng)目計(jì)劃從財(cái)政或其他主管部門查其資金的撥款、到位情況。主要查上級(jí)下達(dá)的指標(biāo)文件（或撥款追加單）、與上級(jí)往來、指標(biāo)賬、年度結(jié)算表等資料即可；對(duì)地方籌集的行政事業(yè)性收費(fèi)、政府基金、群眾“一事一議”資金，應(yīng)當(dāng)按照相關(guān)政策規(guī)定檢查，防止多收、少收、亂收費(fèi)和違背群眾意愿搞不切實(shí)際的“政績工程”、“形象工程”。

　　2.資金分配與管理審計(jì)。一是采用會(huì)計(jì)資料查閱法、存款帳戶檢查法、項(xiàng)目跟蹤抽查法等方法，圍繞批復(fù)的項(xiàng)目計(jì)劃檢查資金的分配情況及其撥付資金的時(shí)間?？从嘘P(guān)管理部門是否做到足額分配、及時(shí)撥付。有無隨意改項(xiàng)、滯留截留、擠占挪用的問題；二是采用查閱法、計(jì)算法、調(diào)查法等方法，檢查項(xiàng)目開支的真實(shí)、合規(guī)性和項(xiàng)目管理的程序。有無顯性、隱性或者巧立名目擠占挪用甚至侵占、貪污專項(xiàng)資金的問題；三是采用查閱法、訪談法等方法，檢查項(xiàng)目資金的會(huì)計(jì)核算是否做到具體分“項(xiàng)”，內(nèi)控制度設(shè)立的完備性和執(zhí)行的有效性。

　　3.對(duì)其效益審計(jì)，應(yīng)以社會(huì)公共產(chǎn)品建設(shè)、經(jīng)濟(jì)效益項(xiàng)目兩個(gè)方面分別作檢查與評(píng)價(jià)。對(duì)社會(huì)公共產(chǎn)品建設(shè)項(xiàng)目，主要是看項(xiàng)目實(shí)施是否遵循規(guī)定程序，是否完成預(yù)定任務(wù)，受益范圍是否能達(dá)到預(yù)期目標(biāo)；對(duì)經(jīng)濟(jì)效益項(xiàng)目，除檢查是否執(zhí)行規(guī)定程序、完成預(yù)定任務(wù)外，還應(yīng)當(dāng)遵循投入產(chǎn)出原理，運(yùn)用“價(jià)值工程法”、“凈現(xiàn)值法”、“內(nèi)含報(bào)酬率法”、“現(xiàn)值指數(shù)法”、“投資收益率法”、“投資回收期法”等指標(biāo)檢查項(xiàng)目是否達(dá)到預(yù)期目標(biāo)。