「關(guān)鍵詞」　澳大利亞績效審計　啟示及建議

　　2003年7月1日，審計署頒布實施《2003至2007年審計工作發(fā)展規(guī)劃》（以下簡稱五年規(guī)劃），對今后五年的審計工作進(jìn)行了部署，提出了今后五年在審計內(nèi)容和審計方式上堅持財政財務(wù)收支的真實合法審計與效益審計并重。這一目標(biāo)符合國際審計發(fā)展潮流和趨勢，符合我國審計事業(yè)的發(fā)展實際，是完全可行的，經(jīng)過努力是完全可以實現(xiàn)的。澳大利亞是世界開展現(xiàn)代審計的主流國家之一，學(xué)習(xí)借鑒澳大利亞國家審計在績效審計開展過程中的主要做法和經(jīng)驗，對于在審計工作中貫徹落實規(guī)劃，加強(qiáng)我國績效審計理論研究和實踐具有重要的現(xiàn)實意義。

　　一、澳大利亞績效審計的法律定位十分明確

　　1997年，澳大利亞頒布實施《審計長法1997》，取代了《審計長法1901》，對澳大利亞審計署開展的財務(wù)報表審計和績效審計做出了明確規(guī)定。《審計長法1997》第二章名詞定義和違法處理原則規(guī)定中，將績效審計定義為對一個單位或個人管理活動的任何方面進(jìn)行的檢查活動；第四章審計長的主要作用和權(quán)力的第二部分中，第十五條、第十六條和第十七條對審計長開展聯(lián)邦政府部門、事業(yè)單位和聯(lián)邦所屬公司及其下屬單位績效審計的有關(guān)事項做了原則規(guī)定，審計長可以在任何時間組織對聯(lián)邦政府部門、事業(yè)單位和聯(lián)邦所屬公司及其下屬單位進(jìn)行績效審計，根據(jù)有關(guān)部長、財政部長和議會公共會計與審計聯(lián)合委員會的要求可對政府企業(yè)及其下屬單位進(jìn)行績效審計；第十八條則就綜合績效審計做出了原則規(guī)定，審計長可在任何時間組織對所有或部分聯(lián)邦政府部門、事業(yè)單位和聯(lián)邦所屬公司及其下屬單位的內(nèi)部管理的特定方面進(jìn)行績效審計，而不僅僅局限于一個部門、單位。這些條款中同時規(guī)定績效審計報告在審計完成后需及時提交議會。由于澳大利亞審計長法將審計劃分為財務(wù)報表審計和績效審計兩種類型，并對績效審計做出了明確規(guī)定，有力地促進(jìn)了澳大利亞審計署全面履行財務(wù)報表審計和績效審計職責(zé)，促進(jìn)了績效審計在澳大利亞的發(fā)展，也使績效審計在澳大利亞公共管理過程中發(fā)揮了良好作用。

　　澳大利亞審計法律將績效審計定位為國家審計機(jī)關(guān)對政府機(jī)構(gòu)和事業(yè)單位在履行職責(zé)過程中對公共資源的使用和管理的經(jīng)濟(jì)性、效率性和效果性進(jìn)行的審計，只有在議會或相關(guān)政府部門特別要求時才會對國有企業(yè)進(jìn)行績效審計。這是因為，在市場經(jīng)濟(jì)條件下，企業(yè)是市場的主體，現(xiàn)代企業(yè)制度要求企業(yè)的經(jīng)營管理活動應(yīng)能做到經(jīng)濟(jì)、效率和效果，政府機(jī)關(guān)不能代替市場來評判企業(yè)的效益問題，因此，澳大利亞等世界上主要國家的政府審計機(jī)關(guān)對于績效審計范圍的界定，基本都將績效審計局限于對公共資源的使用和管理進(jìn)行的審計，不包括或很少涉及企業(yè)的效益評價問題。如果把績效審計的范圍擴(kuò)展到企業(yè)效益的評價問題，勢必會脫離績效審計的本質(zhì)。

　　我國審計法中僅在第二條規(guī)定審計機(jī)關(guān)依法對財政、財務(wù)收支的真實、合法和效益進(jìn)行審計監(jiān)督，未將審計明確劃分為財務(wù)報表審計和績效審計，對具體如何實施績效審計，績效審計的具體對象、范圍等未作明確規(guī)定。長期以來，我國國家審計在審計實踐中，財務(wù)收支審計除檢查被審計單位的財務(wù)收支情況外，工作實踐中已經(jīng)做了許多涉及績效審計方面的內(nèi)容和工作，但并未把績效審計作為一個獨立的審計類型來安排。在財務(wù)審計過程中順帶關(guān)注經(jīng)營管理和績效方面存在的問題，在財務(wù)審計報告中順帶提及績效評價和管理建議。近年來，審計署和一些地方審計機(jī)關(guān)才明確在年度審計項目計劃中安排績效審計項目，如2004年審計署組織的政府外債鐵路項目設(shè)備效益審計。這種情況就造成了績效審計法律定位不清、進(jìn)展緩慢、成效不明顯等諸多問題。借鑒澳大利亞等國家在審計法律中對財務(wù)報表審計和績效審計明確定位的經(jīng)驗，我國在修訂審計法時，應(yīng)明確將我國國家審計劃分為財務(wù)報表審計和績效審計兩類，并明確規(guī)定財務(wù)報表審計應(yīng)對部門單位整體財務(wù)狀況發(fā)表審計意見，為績效審計提供相關(guān)數(shù)據(jù)真實、合法的基礎(chǔ)；應(yīng)為我國國家審計機(jī)關(guān)開展績效審計提供明確的法律依據(jù)，明確規(guī)定績效審計目標(biāo)、內(nèi)容、范圍、標(biāo)準(zhǔn)、方法，明確審計機(jī)關(guān)重點對政府部門、事業(yè)單位進(jìn)行績效審計，同時應(yīng)規(guī)定績效審計的范圍可以是部門、單位管理活動的任何方面，而不僅僅局限于財政、財務(wù)收支方面。在此基礎(chǔ)上，進(jìn)一步制定我國績效審計準(zhǔn)則和相關(guān)審計指南。審計理論界也應(yīng)重點加強(qiáng)政府部門、事業(yè)單位績效審計的理論研究工作。

　　二、澳大利亞績效審計的內(nèi)涵十分明確

　　根據(jù)《審計長法1997》和公認(rèn)審計實務(wù)準(zhǔn)則，澳大利亞審計署將績效審計定義為獨立、公正、系統(tǒng)地對一個單位管理運(yùn)行情況的檢查，以評價管理活動是否做到經(jīng)濟(jì)、效率、效果，內(nèi)部管理程序是否有利于促進(jìn)提高經(jīng)濟(jì)、效率和效果，并提出管理建議。經(jīng)濟(jì)性、效率性和效果性構(gòu)成了績效審計的三個要素，也構(gòu)成了績效審計的核心內(nèi)涵。所謂經(jīng)濟(jì)性是指以最低費(fèi)用取得一定質(zhì)量的資源，即支出是否節(jié)約。經(jīng)濟(jì)性審計主要是審查和評價投入的各種資源（人力、物力、財力）是否得到經(jīng)濟(jì)合理的利用。效率性是指以一定的投入取得最大的產(chǎn)出或以最小的投入取得一定的產(chǎn)出，即支出是否講究效率。效果性是指多大程度上達(dá)到政策目標(biāo)、經(jīng)營目標(biāo)和其他預(yù)期結(jié)果。效果性審計主要審查某一項目的計劃、方案的執(zhí)行結(jié)果。效益審計的主要目標(biāo)就是檢查評價被審計單位上述經(jīng)濟(jì)性、效率性、效果性的實現(xiàn)程度，發(fā)現(xiàn)問題，提出改進(jìn)建議。

　　在我國審計實務(wù)工作中，由于將此種審計稱為經(jīng)濟(jì)效益審計，許多審計人員依效益審計的名稱，片面地認(rèn)為效益審計就是對被審計單位的經(jīng)濟(jì)效益進(jìn)行的檢查評價活動，未能認(rèn)識到績效審計還包括對效率和效果的評價，認(rèn)識上的混亂帶來工作上的盲目，往往在績效審計實踐中著重于對經(jīng)濟(jì)效益的評價，未能全面地開展績效審計。借鑒澳大利亞等國家開展績效審計的經(jīng)驗，應(yīng)在審計法等審計法律法規(guī)中對績效審計的內(nèi)涵做出明確規(guī)定，明確績效審計應(yīng)包括經(jīng)濟(jì)性、效率性、效果性三個要素，全面進(jìn)行績效審計探索和實踐。

　　三、澳大利亞績效審計可分為一般績效審計和綜合績效審計兩種類型

　　澳大利亞審計署績效審計按實施方式的不同，可分為兩種類型：一般績效審計和綜合績效審計。

　　一般績效審計檢查一個政府部門、單位在資源的使用、信息系統(tǒng)、業(yè)績評價、控制系統(tǒng)等方面情況并評價其是否符合法律、法規(guī)的相關(guān)規(guī)定。因為政府部門大小不一，復(fù)雜多樣，一般績效審計會選擇一個部門、單位管理的某個方面進(jìn)行審計。通常這種選擇應(yīng)能保證審計人員對政府部門的管理情況形成審計意見。綜合績效審計，即多部門績效審計，是對多個政府部門的相同或相似的事項或活動進(jìn)行審計，在主題選擇上應(yīng)能促進(jìn)提高政府部門管理活動的經(jīng)濟(jì)性、效率性和效果性，同時在審計資源可以保證的情況下合理履蓋政府部門的管理活動。為促進(jìn)提高管理水平，績效審計中經(jīng)常形成一些可操作的范本，編發(fā)為《優(yōu)化實務(wù)指南》分發(fā)政府各部門、單位。

　　澳大利亞審計署對一個單位內(nèi)部管理某個方面進(jìn)行的績效審計與五年規(guī)劃提出的效益審計要求是相似的，對不同單位的同一問題進(jìn)行的績效審計與規(guī)劃提出的專項審計調(diào)查則是相似的，因此規(guī)劃提出的“兩個并重”與國外績效審計開展的基本情況是一致的。認(rèn)真按照規(guī)劃提出的要求探索實踐績效審計，必須促進(jìn)績效審計在我國的全面發(fā)展，促進(jìn)全面履行審計工作的法定職責(zé)和全面發(fā)揮審計監(jiān)督的作用。

　　四、澳大利亞績效審計的內(nèi)容涉及政府部門、單位管理的各個方面

　　審計內(nèi)容的選擇是使績效審計充分發(fā)揮促進(jìn)合理提高公共部門管理水平作用的基礎(chǔ)。根據(jù)不同年度的社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展和政府管理情況，不同年度的績效審計內(nèi)容也有所不同。澳大利亞審計署年度工作計劃是在征求議會公共會計與審計聯(lián)合委員會和議會其他專門委員會意見以及其他政府部門意見后確定的。近年來，澳大利亞審計署在選擇審計內(nèi)容時，一直重點關(guān)注政府部門和事業(yè)單位績效管理、服務(wù)效果和財務(wù)管理情況等方面。在2002—03財政年度，績效審計的重點在各政府機(jī)構(gòu)績效管理與評價、服務(wù)提供、財務(wù)管理、采購及合同管理、信息技術(shù)和資源的應(yīng)用等方面，而2003—04財政年度的績效審計重點則更為突出，著重對風(fēng)險較高的管理行為、災(zāi)后重建措施、防恐反恐措施、健康、教育和就業(yè)促進(jìn)措施、環(huán)境保護(hù)和促進(jìn)公共機(jī)構(gòu)提高財務(wù)管理和績效管理等與社會公眾利益密切相關(guān)的議題進(jìn)行了審計。澳大利亞審計署1996—97財政年度以來各年度績效審計項目完成情況如下表所示：

　　澳大利亞審計署1996—97財政年度以來各年度績效審計項目完成情況表

　　財政年度 績效審計項目完成數(shù)量（個）

　　1996—1997 38 1997—1998 49 1998—1999 47 1999—2000 47 2000—2001 47 2001—2002 58 2002—2003 58 2003—2004 49

　　從澳大利亞審計署近兩個財政年度績效審計的選題內(nèi)容可以看出，審計內(nèi)容各有側(cè)重，或側(cè)重于一個政府部門或單位管理活動的某個方面，或?qū)Χ鄠€政府部門的同一或相似的管理活動進(jìn)行審計。這些內(nèi)容我們在審計實際工作中基本上也都有所涉及。五年規(guī)劃提出我國效益審計的范圍主要是財政性資金，以促進(jìn)提高財政資金的管理水平和使用效益為目的，對一些財政性資金更多地采用專項審計調(diào)查的辦法，綜合反映和分析問題，促進(jìn)加強(qiáng)宏觀管理，完善法規(guī)制度，從更高層次上發(fā)揮審計監(jiān)督作用，與西方國家績效審計的主要內(nèi)容也是基本一致的。當(dāng)前，許多審計實務(wù)工作者在績效審計的內(nèi)容方面有兩種模糊的認(rèn)識，一是往往認(rèn)為績效審計就是評價一個單位的經(jīng)濟(jì)效益，進(jìn)而帶來沒有統(tǒng)一的評價指標(biāo)等問題；二是認(rèn)為績效審計需對政府的績效情況進(jìn)行全面評價，進(jìn)而帶來全面績效評價很難進(jìn)行等問題。實際上，澳大利亞等國家績效審計的內(nèi)容是十分豐富的，并不僅僅局限對一個單位的經(jīng)濟(jì)效益進(jìn)行評價，而是對是對一個部門或單位某一方面職責(zé)的履行情況進(jìn)行評價或?qū)Χ鄠€部門或單位的相同或相似職責(zé)的履行情況的評價。分析澳大利亞審計署績效審計的選題內(nèi)容，有助于我們在績效審計實踐中開闊思路，增強(qiáng)信心，選好項目，畢竟許多審計內(nèi)容我們并不陌生，只是未將績效審計作為一項獨立的審計類型來進(jìn)行全面實踐和探索。我們在審計實務(wù)工作中，就可以根據(jù)工作重點和物質(zhì)、人力資源，有重點地確定目標(biāo)，選擇項目進(jìn)行效益審計。

　　五、澳大利亞的審計信息公布制度在提高審計成果的綜合利用水平，提高審計監(jiān)督的威懾力和影響力方面發(fā)揮了良好作用

　　澳大利亞審計署建立了較為完備的審計信息公布制度。一是按照《公共服務(wù)法1999》、《信息自由法1982》等相關(guān)法律要求，澳大利亞審計署和澳大利亞其他政府部門、單位一樣，每一財政年度結(jié)束后，需按統(tǒng)一格式要求編制年度報告，內(nèi)容包括審計長意見、審計長及審計署的職責(zé)、作用、組織機(jī)構(gòu)、工作任務(wù)、年度任務(wù)完成情況、內(nèi)部管理情況和財務(wù)收支情況等，于每年10月末之前提交議會審議并向社會公布。二是審計署每年的綜合財務(wù)審計報告、各單位績效審計報告均向議會報告并向社會公布（其中涉及國家秘密的內(nèi)容除外）。三是充分利用審計署網(wǎng)站發(fā)布審計信息，各項審計報告，審計發(fā)展規(guī)劃，年度審計計劃、審計準(zhǔn)則等內(nèi)部管理文件，審計長講話等均在網(wǎng)站發(fā)布，社會公眾可在網(wǎng)站上找到十分豐富的審計信息。

　　借鑒國外審計經(jīng)驗，我們應(yīng)加快落實五年規(guī)劃提出的審計結(jié)果公告制度，將所有審計結(jié)果，除涉密內(nèi)容和不宜對外披露內(nèi)容外全部對社會公告，可采取在報刊上公布內(nèi)容摘要，在網(wǎng)站公布全文等方式，同時，應(yīng)結(jié)合“金審工程”的建設(shè)，大力加強(qiáng)審計部門網(wǎng)站建設(shè)，每個審計部門均應(yīng)建立網(wǎng)站，并將其建成審計信息資源庫，成為審計部門聯(lián)系其他相關(guān)單位和社會公眾的橋梁。

　　績效審計已成為當(dāng)代國家審計的主流，也是我國國家審計今后工作的重點。《審計署2003至2007年審計工作發(fā)展規(guī)劃》，借鑒國際審計經(jīng)驗，根據(jù)國內(nèi)審計現(xiàn)狀，與時俱進(jìn)，開拓創(chuàng)新，繪就了我國審計事業(yè)發(fā)展的新藍(lán)圖，為中國審計逐步融入世界審計主流奠定了堅實的基礎(chǔ)。規(guī)劃提出的開展績效審計、建立審計質(zhì)量控制體系，推行審計結(jié)果公告制度等目標(biāo)措施是必需的也是可行的。目前關(guān)鍵是要把思想進(jìn)一步統(tǒng)一到規(guī)劃的精神上來，加強(qiáng)績效審計理論研究和國外績效審計開展情況的研究，借鑒國外在開展績效審計方面的經(jīng)驗，大膽進(jìn)行績效審計實踐，探索有中國特色的績效審計路子。

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