近年來(lái)，審計(jì)署駐沈陽(yáng)特派辦先后對(duì)黑龍江省、遼寧省和內(nèi)蒙古自治區(qū)等地高速公路建設(shè)項(xiàng)目進(jìn)行了審計(jì)。發(fā)現(xiàn)由于項(xiàng)目建設(shè)管理的方式存在諸多問(wèn)題，已經(jīng)直接影響著我國(guó)高速公路建設(shè)的管理水平與國(guó)際接軌，為此，本文擬對(duì)高速公路建設(shè)管理中存在的問(wèn)題進(jìn)行分析，從中提出適合我國(guó)公路建設(shè)的管理模式的建議。

　　一、現(xiàn)行管理方式下存在的主要問(wèn)題

　　（一）項(xiàng)目法人不獨(dú)立

　　為建立固定資產(chǎn)投資責(zé)任約束機(jī)制，規(guī)范項(xiàng)目法人行為，明確其責(zé)、權(quán)、利，以及努力提高投資效益，近年來(lái)國(guó)家出臺(tái)了關(guān)于實(shí)行建設(shè)項(xiàng)目法人責(zé)任制的相關(guān)規(guī)定，要求大中型基本建設(shè)項(xiàng)目在建設(shè)階段必須組建項(xiàng)目法人制的建設(shè)單位，對(duì)項(xiàng)目的策劃、資金籌措、建設(shè)過(guò)程的組織管理，甚至建成后的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)、債務(wù)償還等負(fù)責(zé)。項(xiàng)目法人按《公司法》操作，獨(dú)立行使法人權(quán)利。上述規(guī)定在一定程度上解決了有國(guó)家投資的大中型建設(shè)項(xiàng)目在投資、產(chǎn)權(quán)關(guān)系和工程質(zhì)量等方面存在的責(zé)任不清問(wèn)題，但在項(xiàng)目建設(shè)的具體管理工作方面，還沒(méi)有擺脫計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制時(shí)期的管理模式的影響。在工程管理的權(quán)限上雖然政府均作了明確規(guī)定，但由于各方面原因，從立項(xiàng)開(kāi)始，至工程組織管理形式，人員配備，一直到最后項(xiàng)目建成時(shí)間等均要受到相關(guān)政府和行政管理部門(mén)的“無(wú)微不至的呵護(hù)”，項(xiàng)目法人獨(dú)立發(fā)揮作用難以實(shí)現(xiàn)。內(nèi)蒙古自治區(qū)某高速公路其中一段總計(jì)122公里，自治區(qū)交通主管部門(mén)和自治區(qū)政府在短短的兩年內(nèi)先后三次下文件批準(zhǔn)成立同一個(gè)項(xiàng)目法人單位。由于不按設(shè)計(jì)批復(fù)工期竣工而按政府要求的時(shí)間竣工通車(chē)，2004年9月通車(chē)至今，路面上的行車(chē)安全、標(biāo)牌等尚未完善。

　　（二）管理環(huán)節(jié)過(guò)多，責(zé)任不清

　　項(xiàng)目自立項(xiàng)開(kāi)始至項(xiàng)目建設(shè)后的管理，要涉及地方政府和行業(yè)主管部門(mén)的投資計(jì)劃、財(cái)務(wù)管理部門(mén)，項(xiàng)目法人，以及為項(xiàng)目建成管理而設(shè)立的管理部門(mén)等各個(gè)環(huán)節(jié)。由于項(xiàng)目管理層次和部門(mén)過(guò)多，造成在管理上相互脫節(jié)，責(zé)任不清。如：遼寧省某高速公路在建設(shè)的過(guò)程中，經(jīng)有關(guān)部門(mén)統(tǒng)計(jì)，從立項(xiàng)至建成通車(chē)，至少要經(jīng)過(guò) 29個(gè)部門(mén)，蓋約90多個(gè)章，任何一個(gè)環(huán)節(jié)出現(xiàn)問(wèn)題都不能順利開(kāi)工建設(shè)。

　　（三）法人機(jī)構(gòu)臨時(shí)性，工作缺乏系統(tǒng)性和連續(xù)性

　　近年來(lái)的審計(jì)發(fā)現(xiàn)，這些地區(qū)的高速公路建設(shè)項(xiàng)目法人均由行業(yè)主管部門(mén)自行籌組，絕大部分是政府授權(quán)的臨時(shí)法人，尚未建立符合市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展要求的科學(xué)的管理模式。由于這些項(xiàng)目法人單位都是臨時(shí)搭建的，人員綜合素質(zhì)參差不齊，缺乏組織大規(guī)模工程的建設(shè)經(jīng)驗(yàn)，專(zhuān)業(yè)水平不高，工作缺乏系統(tǒng)性和連續(xù)性。從項(xiàng)目建設(shè)審計(jì)中發(fā)現(xiàn)一些諸如由于勘察設(shè)計(jì)深度不夠造成的工程質(zhì)量問(wèn)題；施工中由于缺乏組織管理經(jīng)驗(yàn)造成的工程投資損失問(wèn)題；對(duì)單位工程疏于監(jiān)管造成的工程嚴(yán)重超概預(yù)算問(wèn)題，都是由于上述原因引起的。內(nèi)蒙古自治區(qū)某高速公路就因缺乏施工組織管理經(jīng)驗(yàn)，土方的挖填方不縱向調(diào)配而做為棄方處理，僅此一項(xiàng)就造成工程投資損失1 600萬(wàn)元。

　　上述問(wèn)題的存在，不僅制約了我國(guó)工程建設(shè)管理水平走向世界，而且由于管理手段落后，制約機(jī)制不健全，也容易滋生腐敗行為。我們感到改革建設(shè)項(xiàng)目管理模式，是改革固定資產(chǎn)投資體制的重要環(huán)節(jié)，是改善政府對(duì)建設(shè)項(xiàng)目管理，提高我國(guó)建設(shè)項(xiàng)目管理水平的一種探索。

　　二、實(shí)行代建制

　　作為大中型建設(shè)項(xiàng)目管理機(jī)制改革的一種探索方式，這種方式在國(guó)外早已開(kāi)始實(shí)行，國(guó)內(nèi)近年在個(gè)別項(xiàng)目中也有嘗試。它是建設(shè)單位以“總承包”形式將建設(shè)項(xiàng)目委托專(zhuān)業(yè)承包商，從項(xiàng)目前期籌備、項(xiàng)目建議書(shū)、可研、初步設(shè)計(jì)，以及施工監(jiān)理、設(shè)備和材料采購(gòu)、竣工驗(yàn)收等全過(guò)程代為組織管理的一種模式。項(xiàng)目建設(shè)單位在標(biāo)書(shū)中明確作為代建人的總承包商的建設(shè)內(nèi)容，所應(yīng)承擔(dān)的責(zé)任和應(yīng)有的權(quán)力。這種方式的特點(diǎn)是政府投資項(xiàng)目主管部門(mén)作為建設(shè)單位，不承擔(dān)項(xiàng)目管理的具體工作，采取合同形式約束了彼此間的關(guān)系，兩者間利益沖突少。從根本上解決了作為政府投資的大中型建設(shè)項(xiàng)目建設(shè)單位封閉運(yùn)作、政企不分、管理粗放，缺乏競(jìng)爭(zhēng)力等問(wèn)題，也同時(shí)解決了建設(shè)項(xiàng)目長(zhǎng)期存在的周期長(zhǎng)、造價(jià)高、預(yù)算超概算、決算超預(yù)算等老大難問(wèn)題。

　　從今后一個(gè)較長(zhǎng)時(shí)期我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的趨勢(shì)看，政府投資的大中型基建項(xiàng)目將仍然保持相當(dāng)規(guī)模。加入世貿(mào)組織后，在建設(shè)領(lǐng)域封閉式管理不僅不會(huì)提高我國(guó)建設(shè)項(xiàng)目的管理水平，建筑市場(chǎng)作為市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的一部分，也必然會(huì)向世界開(kāi)放，公共投資在政府主管部門(mén)內(nèi)封閉管理的狀況將難以為繼，所以對(duì)政府投資建設(shè)項(xiàng)目的管理模式進(jìn)行改革應(yīng)勢(shì)在必行。