摘　要：在目前通貨緊縮，消費(fèi)市場持續(xù)低迷的情況下，強(qiáng)化財(cái)政投融資體制，實(shí)施積極的財(cái)政政策，對于擴(kuò)大內(nèi)需，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)進(jìn)一步穩(wěn)定、持續(xù)增長有著重要的現(xiàn)實(shí)意義。本文通過對我國現(xiàn)行財(cái)政投融資體制的分析，提出了今后如何強(qiáng)化與完善我國財(cái)政投融資體制的看法。

　　財(cái)政投融資是在一般財(cái)政預(yù)算無償分配以外，由財(cái)政部門直接管理和調(diào)控，按照信用原則有償籌集和使用資金的活動。自80年代我國開始發(fā)行生產(chǎn)建設(shè)性國債，政策性銀行投入運(yùn)轉(zhuǎn)以來，我國已初步建立了財(cái)政投融資體制，對推動改革開放、現(xiàn)代化建設(shè)起到了不容忽視的作用。然而體制運(yùn)行過程中也存在著不少問題，主要是財(cái)政投資日益弱化，財(cái)政投融資渠道單一，財(cái)政信用與商業(yè)信用界限不清，財(cái)政投資重復(fù)、低效等。面臨新形勢的需要，舊的財(cái)政投融資體制亟需強(qiáng)化、完善。

　　一、財(cái)政投融資的特點(diǎn)、作用和必要性

　?。ㄒ唬┴?cái)政投融資是我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展初級階段的需要

　　根據(jù)穆斯格雷夫的“發(fā)展型”公共支出模型，市場經(jīng)濟(jì)條件下，一國經(jīng)濟(jì)增長的初級階段，公共部門投資在國民總投資中占有相當(dāng)高的比重，為經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展“起飛”奠定基礎(chǔ)。進(jìn)入中級階段之后，公共部門投資逐步成為私人部門投資的補(bǔ)充。而在經(jīng)濟(jì)發(fā)展的所有階段都存在市場失靈，因此政府始終要通過增加公共投資來進(jìn)行宏觀調(diào)節(jié)。我國尚處在經(jīng)濟(jì)發(fā)展的初級階段，脫胎于高度集中的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制，改革開放的年代又不長，市場失靈的現(xiàn)象還相當(dāng)突出，因而財(cái)政投融資的調(diào)控作用必不可少。

　?。ǘ┴?cái)政投融資的根本作用在于充實(shí)社會先行資本，填補(bǔ)財(cái)政預(yù)算無償投資和一般商業(yè)金融投資的空白財(cái)政投融資的特點(diǎn)在于既體現(xiàn)政府政策取向，又在一定程度上按照信用原則組織經(jīng)營。財(cái)政投資的主要領(lǐng)域是準(zhǔn)公共產(chǎn)品，這類產(chǎn)品若完全依賴財(cái)政無償投資，因財(cái)力有限勢必出現(xiàn)“瓶頸”制約，供給不足；若完全依靠企業(yè)籌資，銀行融資，因準(zhǔn)公共產(chǎn)品“效益外溢”的特點(diǎn)，供給更加不足甚至無人投資。所以在私人產(chǎn)品與私人投資、純公共產(chǎn)品與財(cái)政無償投資大體對應(yīng)平衡的情況下，財(cái)政投融資介于二者之間，填補(bǔ)了準(zhǔn)公共產(chǎn)品投資的空白。

　?。ㄈ┴?cái)政投融資的目標(biāo)是貫徹國家產(chǎn)業(yè)政策，建立對企業(yè)和商業(yè)銀行的誘導(dǎo)機(jī)制，促進(jìn)我國經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的調(diào)整、經(jīng)濟(jì)增長方式的轉(zhuǎn)變財(cái)政投融資對經(jīng)濟(jì)增長的作用不僅表現(xiàn)為短期內(nèi)“數(shù)量增加”，更表現(xiàn)為長期內(nèi)“質(zhì)量的提高”。1 996年我國經(jīng)濟(jì)成功實(shí)現(xiàn)“軟著陸”后，總需求與總供給的矛盾基本解決，結(jié)構(gòu)調(diào)整的問題更加突出。我國預(yù)算內(nèi)財(cái)力貧乏，而財(cái)政投融資作為一個(gè)投融資體系，直接把資金引入優(yōu)先領(lǐng)域，形成一種“財(cái)政投融資先行—商業(yè)銀行投融資跟蹤—企業(yè)投資隨后”的連鎖反應(yīng)機(jī)制。

　　（四）在當(dāng)前我國通貨緊縮的宏觀經(jīng)濟(jì)形勢下，加強(qiáng)財(cái)政投融資又與反經(jīng)濟(jì)周期目標(biāo)相吻合1998年中央銀行六次降息，貨幣政策力度不可謂不大，然而由于真實(shí)利率高于名義利率，居民對貨幣的靈活性偏好，企業(yè)預(yù)算約束硬化以及貨幣政策時(shí)滯等原因，貨幣政策的效力一時(shí)還不能顯現(xiàn)。而財(cái)政擴(kuò)張作用直接、力度大，特別適合在經(jīng)濟(jì)全面蕭條時(shí)采用。運(yùn)用擴(kuò)張性財(cái)政政策進(jìn)行反周期調(diào)節(jié)，不外乎兩種手段，一是減稅，二是增支。減稅在1 998年上半年已經(jīng)啟動，但我國財(cái)政的困境使減稅的空間不大，增加財(cái)政投資是必然選擇。就啟動內(nèi)需的兩大支柱消費(fèi)推動和投資拉動來說，投資拉動也是現(xiàn)實(shí)選擇。1 997年我國經(jīng)濟(jì)增長8. 8%，從需求拉動因素看，投資約占2 . 2個(gè)百分點(diǎn)，消費(fèi)約占4. 9個(gè)百分點(diǎn)，凈出口約占1 . 7個(gè)百分點(diǎn)。1 998年以來，消費(fèi)市場持續(xù)低迷，從需求走勢看，消費(fèi)對經(jīng)濟(jì)增長的貢獻(xiàn)率將穩(wěn)中趨降。在這種情況下，1 998年下半年增發(fā)1 0 0 0億國債融資用于加快基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，不僅能直接增加需求，還能刺激企業(yè)和個(gè)人投資，拉動相關(guān)產(chǎn)業(yè)，間接增加社會需求。

　?。ㄎ澹┴?cái)政投融資體制還能平衡資金在國民經(jīng)濟(jì)三大部門間的分配，調(diào)節(jié)儲蓄、投資結(jié)構(gòu)，促進(jìn)資金和資源的優(yōu)化配置在我國三大部門中，居民是盈余部門，企業(yè)是短缺部門，財(cái)政則是國家宏觀調(diào)控的主體。改革開放以來，居民收入分配格局發(fā)生了急劇變化，居民最終收入占國內(nèi)生產(chǎn)總值的比重大幅上升，居民部門儲蓄占到社會總儲蓄的6 0 %以上，而財(cái)政日見拮據(jù)，1 995年預(yù)算內(nèi)投資占社會總投資僅3 .1 %.在這種不平衡狀況下，通過國債等財(cái)政投融資手段將居民手中的一部分消費(fèi)基金轉(zhuǎn)化為積累基金，有利于調(diào)節(jié)儲蓄與投資結(jié)構(gòu)的不對稱，促進(jìn)儲蓄向投資的轉(zhuǎn)化。

　　二、我國舊有財(cái)政投融資體制的問題分析

　?。ㄒ唬﹪邑?cái)政投資日益弱化，影響國民經(jīng)濟(jì)長遠(yuǎn)發(fā)展后勁

　　我國是發(fā)展中國家，正處在經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型期，不僅要實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)體制市場化，還要實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)增長方式的轉(zhuǎn)變，由此決定政府在強(qiáng)化、引導(dǎo)投資方面負(fù)有比發(fā)達(dá)國家更多的責(zé)任。但當(dāng)前我國財(cái)力不足，財(cái)政的經(jīng)濟(jì)建設(shè)性投資呈現(xiàn)出弱化態(tài)勢，與政府的宏觀調(diào)控要求相去甚遠(yuǎn)。據(jù)世界銀行對1 2個(gè)發(fā)展中國家和1 3個(gè)工業(yè)國抽樣調(diào)查表明，1 980—1 995年財(cái)政投資占社會投資的比重，發(fā)展中國家平均水平43 %，工業(yè)發(fā)達(dá)國家3 7%，而我國80年代以來財(cái)政投資占財(cái)政總支出的比重和財(cái)政投資占全社會固定資產(chǎn)投資的比重不斷降低，1 981年兩個(gè)比重分別為2 0 . 5%和2 8. 1 %，1 990年降為1 0 . 1和8. 7，到1 995年只有7. 7%和3 . 1 %.財(cái)政投資的弱化在很大程度上削弱了國家宏觀調(diào)控職能的履行。

　　（二）財(cái)政投融資與商業(yè)銀行投融資界限不清，也缺乏法律上的依據(jù)

　　一方面財(cái)政投融資范圍界定不嚴(yán)，本應(yīng)通過市場融資的通過財(cái)政投融資，扭曲了資金結(jié)構(gòu)，損害金融業(yè)公平競爭。另一方面商業(yè)銀行過分?jǐn)U張投資性貸款，投資資金過分依賴銀行，不僅加劇重復(fù)建設(shè)和結(jié)構(gòu)失調(diào)，銀行不良債務(wù)急劇上升還將阻礙金融體制改革的深化。與發(fā)行國債相比，國債的透明度相對較高，易受到關(guān)注，而銀行的不良資產(chǎn)較隱蔽，就這一點(diǎn)來說，財(cái)政投融資比之金融投資也有其優(yōu)勢。國際經(jīng)驗(yàn)表明，財(cái)政融資作為政府干預(yù)經(jīng)濟(jì)的重要手段，是銀行信貸所不能替代的。

　?。ㄈ┴?cái)政投融資效益低下，盲目、重復(fù)建設(shè)現(xiàn)象仍然普遍，貫徹產(chǎn)業(yè)政策不力重?cái)?shù)量輕效益是我國經(jīng)濟(jì)建設(shè)中長期存在的弊端，表現(xiàn)在財(cái)政投融資上就是有償資金無償使用，資金投放前缺乏全面科學(xué)的可行性分析、成本效益分析，工程建設(shè)中缺乏有效的監(jiān)督約束機(jī)制，項(xiàng)目結(jié)束后不進(jìn)行評估，往往是“說投就投、一投了之”，使財(cái)政投融資無法維持自身“融資—投資—還款”的良性循環(huán)。

　?。ㄋ模┴?cái)政融資渠道單一，資金不足也是制約財(cái)政投融資宏觀調(diào)控作用發(fā)揮的重要因素首先是因國家財(cái)力制約，資本金部分投入就不足，對政策性銀行撥款難以保證。除資本金以外，財(cái)政融資絕大部分來源于國債，很少的部分來源于金融債券等，加上我國財(cái)政投融資效益不高，資本金增值少，形成國債獨(dú)當(dāng)一面的局面，加大了財(cái)政本已沉重的還本付息負(fù)擔(dān)，國債風(fēng)險(xiǎn)增大。

　　三、財(cái)政投融資體制的強(qiáng)化和完善

　　財(cái)政投融資的特點(diǎn)是融資、投資緊密結(jié)合，資金投入直接。針對我國現(xiàn)行財(cái)政投融資體制中存在的問題，我們應(yīng)從以下幾方面尋求財(cái)政投融資體制的完善：

　?。ㄒ唬┤谫Y環(huán)節(jié)

　　應(yīng)該說，國債因其規(guī)模大、信譽(yù)高、發(fā)行較容易，仍是主要融資渠道。發(fā)行國債既產(chǎn)生總量效應(yīng)，增加總需求和總供給，又產(chǎn)生結(jié)構(gòu)效應(yīng)，引導(dǎo)投資和消費(fèi)。增發(fā)國債還能帶動商業(yè)銀行配套貸款的增加，推動社會投資，形成乘數(shù)效應(yīng)，更大幅度地拉動經(jīng)濟(jì)增長。據(jù)測算，1 998年增發(fā)1 0 0 0億國債大致可以使銀行配套增加貸款1 0 0 0億元，總數(shù)約2 0 0 0億元的建設(shè)投入所形成的最終需求可以拉動GDP增長約2個(gè)百分點(diǎn)。而且在目前我國經(jīng)濟(jì)緊縮的情況下，供給對價(jià)格和利率的彈性很小，增發(fā)國債還較少引起價(jià)格和利率的上漲，因而不會引發(fā)通貨膨脹和對私人的擠出效應(yīng)。通過國債融資需要注意的是以下幾個(gè)問題：

　　1 .國債的發(fā)行權(quán)。只要各級地方政府仍是當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)活動的主要參與主體，分級財(cái)政體制未能真正建立之前，地方政府就不能擁有發(fā)債權(quán)，地方財(cái)政預(yù)算也不能打赤字。但在國債投資建設(shè)項(xiàng)目中，有很多項(xiàng)目是屬于地方性的，根據(jù)收益原則，這部分項(xiàng)目的融資應(yīng)由地方負(fù)擔(dān)。在地方財(cái)政支出項(xiàng)目較多、資金較緊張的情況下，可發(fā)行中央特許、擔(dān)保，地方負(fù)責(zé)還本付息的專項(xiàng)債券，有效地分解中央財(cái)政的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。同時(shí)，又因一些中小型基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目的利益會擴(kuò)散到其他地區(qū)，中央財(cái)政應(yīng)對這部分“外溢利益”予以補(bǔ)貼，具體作法可由中央發(fā)債轉(zhuǎn)借地方使用并由各地配套一部分公共資金。

　　2 .國債的規(guī)模和期限結(jié)構(gòu)。目前銀行利率下調(diào)、國債籌資成本較低，正是增發(fā)國債的有利契機(jī)，此時(shí)發(fā)行中長期國債可以以較低的成本籌集到大量建設(shè)資金。由于企業(yè)預(yù)算約束硬化、居民收入下降和預(yù)期未來支出增加，商業(yè)銀行的存貸差增大，這也為國債的發(fā)行創(chuàng)造了認(rèn)購對象。為滿足商業(yè)銀行資金流動的需要，這種國債可為定向向商業(yè)銀行發(fā)行的短期周轉(zhuǎn)性國債。目前我國國債主要集中在三年期的中期國債，期限結(jié)構(gòu)過于單一帶來的問題是還本付息期集中，長期建設(shè)資金不足，短期籌資不易，今后應(yīng)逐步增加短期周轉(zhuǎn)性國債和長期投資性國債，充實(shí)國債期限結(jié)構(gòu)。

　　3 .國債的透明度。我國居民和機(jī)構(gòu)購買國債，長期來在一定程度上是迫于行政壓力，就算以國債作為金融資產(chǎn)投資，吸引投資者的也只是國債的穩(wěn)定可靠性，而不是其投資生產(chǎn)建設(shè)帶來的收益。這種現(xiàn)象與國債宣傳定位不當(dāng)有關(guān)，國債透明度不高，國債發(fā)行后居民不了解自己資金的用途和實(shí)際效益。這一方面造成居民投資國債積極性不高，一方面使財(cái)政部門發(fā)行國債缺乏有效的監(jiān)督制約機(jī)制。建議財(cái)政部門在發(fā)行及運(yùn)用國債資金投資的各個(gè)環(huán)節(jié)，定期披露國債資金投向、工程進(jìn)度和財(cái)務(wù)狀況，以體現(xiàn)國債財(cái)政投融資工具的特征。除繼續(xù)穩(wěn)定國債融資外，我國應(yīng)進(jìn)一步拓寬財(cái)政融資渠道。日本已實(shí)行40多年的“財(cái)政投融資”制度可資借鑒。日本的財(cái)政投融資計(jì)劃是以大藏省的資金運(yùn)用部為中心，以財(cái)政儲蓄、各種保險(xiǎn)和年金等形式廣泛吸收社會資金，通過有關(guān)公共金融機(jī)構(gòu)，以投資、貸款和認(rèn)購債券等方式進(jìn)行公共投資，對于日本經(jīng)濟(jì)起飛起到十分重要的作用。日本通過財(cái)政投融資所籌集的資金極為可觀，1 991年占到當(dāng)年財(cái)政總資金（財(cái)政預(yù)算資金與投融資資金之和）的56 . 5%，成為國家財(cái)政不可或缺的“第二預(yù)算”。

　　我國目前正進(jìn)行清費(fèi)改稅、清理預(yù)算外資金的改革，筆者認(rèn)為探索發(fā)展財(cái)政投融資制度，在預(yù)算體系中建立專門的財(cái)政投融資預(yù)算不失為規(guī)范財(cái)政預(yù)算、提高資金運(yùn)用效益的一條思路。就資金來源看，我國也有拓寬財(cái)政融資的潛力。我國目前僅有向養(yǎng)老保險(xiǎn)基金和待業(yè)保險(xiǎn)基金發(fā)放的特種定向國債，今后配合社會保障制度的改革，可擴(kuò)大特種定向國債的發(fā)放對象，既拓寬了財(cái)政融資，又為各類保險(xiǎn)基金、資金找到一條安全的投資途徑?，F(xiàn)行郵政儲蓄制度應(yīng)進(jìn)一步改革和完善，在期限品種、還本付息方式上實(shí)行多樣化，以吸引更多的儲戶。財(cái)政投融資的支撐點(diǎn)是國家信用，今后應(yīng)逐步建立和完善政府擔(dān)保債券和政府擔(dān)保的借款制度，既充分又有度地運(yùn)用國家信用。

　?。ǘ┩顿Y環(huán)節(jié)

　　1 .投資項(xiàng)目的選擇。公共投資的最終目的不是去和市場活動競爭，而是補(bǔ)充和支持市場活動。如果財(cái)政投融資資金用于國有企業(yè)的一般生產(chǎn)經(jīng)營性項(xiàng)目，不僅會使財(cái)政陷入對國企補(bǔ)貼的深坑，還會助長國有企業(yè)的依賴性和政府干預(yù)的不當(dāng)性，對經(jīng)濟(jì)增長作用卻不大。現(xiàn)階段我國財(cái)政投資的主要領(lǐng)域是非經(jīng)營性公共基礎(chǔ)設(shè)施、高新技術(shù)及農(nóng)業(yè)。

　　2 .項(xiàng)目開工前的可行性分析和成本效益分析。公共投資不僅在經(jīng)濟(jì)上必須是有吸引力的，在技術(shù)、管理和財(cái)務(wù)上也應(yīng)該是可行的。在選擇和實(shí)施投資時(shí)必須全盤考慮投入和產(chǎn)出的價(jià)格對比，其他經(jīng)濟(jì)變量的反應(yīng)，對其他部門的沖擊和影響等。與一般經(jīng)營性項(xiàng)目不同，公共投資的非經(jīng)營性使公共投資的成本和效益分析要置于整個(gè)社會環(huán)境中考慮，即代表對一國經(jīng)濟(jì)投入和產(chǎn)出的機(jī)會成本（“影子”），而不是特定部門的成本效益。具體地說，項(xiàng)目的純經(jīng)濟(jì)收益率、對就業(yè)的影響、對國家債務(wù)負(fù)擔(dān)的影響、財(cái)政的承受能力、對貿(mào)易狀況和外匯儲備的影響等都是成本效益分析的因素?！俺杀尽辈粌H包括初期基建費(fèi)用，也包括完成和經(jīng)營項(xiàng)目工程所需的一切經(jīng)常性支出，后者往往是數(shù)量很大卻常被忽視的一筆開支。為防止釣魚工程，要求項(xiàng)目在動工前必須呈交全面清晰的成本預(yù)算和收益估算。

　　3 .項(xiàng)目施工的全程監(jiān)控和項(xiàng)目完工的評估。

　　針對我國財(cái)政投資重投入、輕管理的傾向，在項(xiàng)目施工全程中應(yīng)建立包括工程質(zhì)量、資本投入、費(fèi)用支出的監(jiān)控，尤其是經(jīng)濟(jì)審計(jì)。我國財(cái)政投融資效益低下與工程施工中財(cái)會制度不健全有很大關(guān)系。今后應(yīng)大力提高工程財(cái)會人員素質(zhì)，使財(cái)政投資置于嚴(yán)格的會計(jì)系統(tǒng)控制中，體現(xiàn)“經(jīng)濟(jì)制約”而不是“政治驅(qū)動”。項(xiàng)目完工后還應(yīng)對工程預(yù)期目標(biāo)、預(yù)期收益的實(shí)現(xiàn)程度進(jìn)行評估，保持工程監(jiān)控的完整性，對后續(xù)投資也具有啟示作用。

　?。ㄈ┟芮型度谫Y環(huán)節(jié)聯(lián)系，革新財(cái)政投融資體制

　　1 .建立財(cái)政投融資預(yù)算。今后我國財(cái)政預(yù)算可包括四部分：公共預(yù)算、國有資產(chǎn)經(jīng)營預(yù)算，社會保障預(yù)算和財(cái)政投融資預(yù)算。財(cái)政投融資預(yù)算在預(yù)算中單列可以使財(cái)政投融資與財(cái)政無償投資、商業(yè)投融資界限更清晰，財(cái)政投融資有了法律依據(jù)，籌資渠道可以進(jìn)一步拓寬，同時(shí)受到預(yù)算約束又可保證投資效益。

　　2 .構(gòu)造財(cái)政投融資的組織體系。財(cái)政投融資機(jī)構(gòu)主要包括政策性金融機(jī)構(gòu)和非銀行公共金融機(jī)構(gòu)。前者我國已經(jīng)建立，下一步應(yīng)重點(diǎn)研究其職責(zé)范圍及活動領(lǐng)域，后者可由現(xiàn)有的各國家專業(yè)投資公司改組而成。因?yàn)楣餐顿Y在很大程度上與地方利益直接關(guān)聯(lián)，還可考慮在地方建立城市開發(fā)基金組織，這種組織作為隸屬于中央銀行的地方公共金融機(jī)構(gòu)，一方面可以較靈活地籌資，包括地方政府投入、中央撥款、發(fā)行債券等；另一方面還承擔(dān)對市政當(dāng)局提供技術(shù)或財(cái)務(wù)咨詢、服務(wù)的職責(zé)。與一般的金融機(jī)構(gòu)不同，地方城市開發(fā)基金組織兼有經(jīng)濟(jì)審查和工程監(jiān)控職能，因而需積聚大量金融、會計(jì)人員、工程專家，這也是與其財(cái)政投融資機(jī)構(gòu)的性質(zhì)相適應(yīng)的。

　　3 .財(cái)政投融資預(yù)算應(yīng)在收支自求平衡的基礎(chǔ)上，努力實(shí)現(xiàn)資金保值增值。這就要求融資、投資按項(xiàng)目直接掛鉤，各項(xiàng)目應(yīng)自求平衡，項(xiàng)目的還本付息由該項(xiàng)目收益負(fù)擔(dān)，同時(shí)對于投資收益應(yīng)有部分處置權(quán)。以國債為例，允許每年將部分國債資金建成的企業(yè)或項(xiàng)目中的國有資產(chǎn)轉(zhuǎn)讓出售，以收回投資資金，利用資金收益而不是發(fā)新債來償還債務(wù)。而對國債的認(rèn)購方來說，國債收益與投資項(xiàng)目的收益直接掛鉤，可考慮生產(chǎn)建設(shè)性國債實(shí)行浮動利率或部分固定、部分浮動利率，并根據(jù)工程進(jìn)度調(diào)整付息方式、還本期限和方式。既增加國債透明度，真正體現(xiàn)其生產(chǎn)建設(shè)性質(zhì)，又可增加國債靈活性，吸引認(rèn)購者，還可強(qiáng)化對國債資金使用項(xiàng)目的預(yù)算約束。

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