[關(guān)鍵詞]稅收競爭；財政分權(quán)；立法競爭；司法競爭；征管競爭

　　隨著財政聯(lián)邦主義理論的不斷發(fā)展和成熟，財政分權(quán)實踐活動在各國逐漸展開。據(jù)美國等國的實踐表明，財政分權(quán)有利于各級政府發(fā)揮各自的積極性和主動性，滿足區(qū)內(nèi)社會公眾對差異性區(qū)域公共產(chǎn)品的需求。財政分權(quán)滿足了社會公眾對公共服務(wù)的多樣化要求，提高了整個社會的福利水準。財政分權(quán)的展開必然伴隨著稅收競爭活動，各級政府為促進區(qū)內(nèi)經(jīng)濟的發(fā)展及社會公眾福利水平的提高，圍繞經(jīng)濟資源和稅收資源展開了激烈的競爭活動。本文主要分析了財政分權(quán)體制下各級政府及部門間的稅收競爭關(guān)系，闡明了政府間稅收競爭的主要內(nèi)容，并得出了一些有意義的結(jié)論。

　　一、稅收競爭的基本內(nèi)容及其特點

　　1.稅收競爭的基本內(nèi)涵及外延

　　國際間稅收競爭通常是指“為了把國際間的流動性資本吸引到本國，各國均對這種資本實施減稅措施，引發(fā)了減稅競爭”。國內(nèi)稅收競爭主要是指“各地區(qū)通過競相降低有效稅率或?qū)嵤┯嘘P(guān)優(yōu)惠政策等途徑，以吸引其他地區(qū)財政資源流入本地區(qū)的政府自利行為”。我們認為，稅收競爭的主要目的在于增進本級政府（及其所屬部門）的經(jīng)濟實力，提高轄區(qū)（或部門）福利；因此，凡是圍繞該目的以稅收為手段進行的各種爭奪經(jīng)濟資源及稅收資源的活動都可以認為是稅收競爭活動。稅收競爭主要是通過稅收立法、司法及行政性征管活動實現(xiàn)的，主要表現(xiàn)為上下級政府間的競爭、同級別政府之間的競爭以及一級政府內(nèi)部各部門的競爭。上下級政府間對稅收資源的競爭，是分稅制財政體制下的產(chǎn)物，因為各級政府的利益與其能夠管轄的稅源有非常密切的關(guān)系。同級別政府之間的競爭是財政分權(quán)及差異性經(jīng)濟發(fā)展模式的產(chǎn)物。財政分權(quán)使地方政府有了相對獨立的經(jīng)濟利益，差異性的經(jīng)濟發(fā)展模式使稅收利益成為影響其經(jīng)濟發(fā)展的重要外在變量。一級政府內(nèi)部各部門對稅源的爭奪則是部門利益凸現(xiàn)的產(chǎn)物，它與政府對部門行為的約束程度密切相關(guān)。

　　2.稅收競爭的基本特點

　　稅收競爭是市場經(jīng)濟主體在稅收市場上展開的經(jīng)濟活動，與普通商品市場的競爭有一定的差別。首先是稅收市場的參與者與普通商品市場的參與者是不一樣的。在普通商品市場上，任何經(jīng)濟主體都可以參加，根據(jù)消費者主權(quán)作出各種市場決定，其行動符合新古典理論中的“經(jīng)濟人”假設(shè)，即追求個人利益的最大化。在稅收市場上，市場主體包括課稅權(quán)主體及課稅主體兩類（1）。就課稅權(quán)主體而言，通常指各級政府、征稅機構(gòu)及其他行政部門。根據(jù)公共選擇理論的觀點，各級政府及其所屬部門都是有著自身利益的經(jīng)濟主體，其行政長官更是自覺不自覺地維護著本部門的利益。因此，其行為符合“經(jīng)濟人”假設(shè)（2）的基本特征：（1）有獨立的經(jīng)濟利益；（2）有獨立的追求目標；（3）采取一切可能的行為與方式追求目標。其次是稅收經(jīng)濟主體的市場權(quán)力與普通經(jīng)濟主體的市場權(quán)力來源是不一樣的。一般的市場權(quán)力來源于經(jīng)濟主體在競爭中獲得的優(yōu)勢。稅收市場權(quán)力并不是通過競爭獲得的，或者說不是完全通過市場競爭而獲得的。因為稅收市場權(quán)力（或稅權(quán)）是國家權(quán)力的一部分，是通過分權(quán)而賦予各政府性經(jīng)濟主體的。第三是稅收市場的競爭程度與普通商品市場的競爭程度有很大的區(qū)別。普通商品市場的競爭程度取決于市場權(quán)力的集中程度，而這種市場權(quán)力的集中很可能受到反壟斷法規(guī)的限制。稅收市場權(quán)力來源于國家權(quán)力，稅收市場的競爭程度取決于國家權(quán)力在各級政府部門間的分布或集中程度。

　　二、我國政府間稅收競爭的理論分析

　　稅收市場權(quán)力來源于國家權(quán)力，國家權(quán)力的橫向及縱向劃分決定了稅收競爭的基本內(nèi)容。根據(jù)我國政治權(quán)力的劃分可以將我國的稅收競爭分為三種類型：一是中央政府與地方政府之間對稅收收入的競爭，二是地方政府之間對經(jīng)濟資源及稅收資源的競爭，三是同級政府內(nèi)部對稅收資源的競爭。

　　目前，我國政治權(quán)力在各級政府及政府機構(gòu)間的劃分很不平衡。從縱向看，中央或高層次政府擁有相對集中的政治權(quán)力，這是由我國單一制的中央集權(quán)體制所決定的。在立法、司法及行政權(quán)力的劃分中，中央分享了大部分權(quán)力。中央集權(quán)決定了中央政府在與地方政府爭奪稅收資源時占有相對優(yōu)勢或者說有較強的市場權(quán)力。隨著我國政治經(jīng)濟體制改革的進一步深化，分權(quán)逐漸成為發(fā)展的基本趨勢，地方政府的政治權(quán)力已經(jīng)有所加強。特別是在差異性經(jīng)濟發(fā)展模式下，經(jīng)濟發(fā)展較快的沿海地區(qū)已經(jīng)具備了部分向中央政府討價還價的實力。分權(quán)改革的發(fā)展正在改變中央與地方之間政治權(quán)力的對比，也必將改變中央與地方的稅收競爭力量對比。分權(quán)改革不僅改變了中央與地方之間的稅收競爭模式，而且會改變地方政府之間的稅收競爭局面。隨著分權(quán)改革的加快，各地方政府擁有的立法、司法及行政權(quán)力將進一步擴大。地方政府為擴大自身利益而展開的對經(jīng)濟資源及稅收資源的爭奪將在更高層次上展開。比如，一方面地方政府可以游說中央立法機構(gòu)，使之通過有利于本地區(qū)經(jīng)濟利益的稅收法律及其它相關(guān)法律。另一方面地方政府可以憑借有限的稅收自由裁量權(quán)對區(qū)內(nèi)經(jīng)濟活動按照較低的稅率征稅，吸引外部經(jīng)濟資源及稅收資源的流入，同時保證本區(qū)經(jīng)濟資源及稅收資源不會外流。一級政府內(nèi)部也存在對稅收資源的競爭或爭奪，它是政治權(quán)力橫向劃分的產(chǎn)物。在我國現(xiàn)有的政治體制框架下，行政權(quán)力比較突出，立法及司法權(quán)的影響力比較有限；行政機構(gòu)對稅收資源的占有具有先天的優(yōu)勢，其他機構(gòu)在稅收競爭中則處于不利地位。在政府行政機構(gòu)內(nèi)部，一般將稅收征管權(quán)力賦予稅務(wù)機關(guān)。但是，其他非稅機構(gòu)在行政活動中也染指稅收資源，從而使稅源被多方控制，降低了政府及稅務(wù)機構(gòu)對稅收資源的監(jiān)管能力，如非稅部門的亂收費實質(zhì)上是對稅收資源的侵占。

　　三、我國政府間稅收競爭的經(jīng)驗分析

　　稅收競爭通過稅收立法、司法及行政性征管活動對經(jīng)濟資源及稅收資源展開爭奪，以提高本級政府（部門）控制的資源數(shù)量。在我國現(xiàn)有體制下，誰控制的資源多，誰就在經(jīng)濟發(fā)展中占有主動性（或優(yōu)勢）。稅收立法競爭主要是通過政府間的稅收立法活動影響稅收資源在各級政府間及同級政府間的分配。稅收立法不僅包括法律的制定，而且包括對財稅體制的界定。稅收征管競爭主要是在現(xiàn)有的稅收法律框架下以稅收自由裁量權(quán)為基礎(chǔ)展開的對稅收資源的爭奪。稅收司法競爭主要是為保有稅收資源所有權(quán)展開的司法維持活動。其中，稅收立法競爭是稅收競爭的基礎(chǔ)環(huán)節(jié)，是第一層次的稅收競爭；在行政核心的政治體制下，行政性征管競爭是稅收競爭的中心環(huán)節(jié)和主要內(nèi)容，是第二層次的稅收競爭；而司法競爭則是稅收立法競爭及征管競爭的補充，是第三層次的稅收競爭。

　　1.中央政府與地方政府之間的稅收競爭

　　我國中央與地方政府之間的稅收競爭主要是立法競爭，同時也包括一部分征管競爭。在我國現(xiàn)有的分稅制體制下，地方政府基本不擁有稅收立法權(quán)，從表面上看地方政府無法與中央政府展開立法競爭。實際上，在全國性的立法機構(gòu)里有相當一部分人員來源于地方，因此，地方政府有充分的實力來影響中央立法機構(gòu)的決定，從而維護地方政府的利益。再者，全國性的立法機構(gòu)也必須考慮地方政府的利益，以降低法律的實施成本。國稅與地稅征管機構(gòu)之間的矛盾集中反映了中央與地方政府稅收征管競爭的程度。在現(xiàn)有稅收征管體制下，國稅及地稅兩套稅務(wù)征管機構(gòu)分別為中央及地方政府服務(wù)，為維護其利益，雙方經(jīng)常在稅收征管邊界上發(fā)生糾紛。比如，雙方經(jīng)常在增值稅與營業(yè)稅的征收邊界上發(fā)生爭執(zhí)，而雙方在企業(yè)所得稅的征收問題上也是多有矛盾。另外，國家稅務(wù)總局對稅法的解釋權(quán)則表明中央政府在稅收司法競爭中占據(jù)了主導地位。

　　2.地方政府之間的稅收競爭

　　地方政府之間的競爭主要是征管競爭，同時包括立法競爭及司法競爭的內(nèi)容。在我國現(xiàn)有體制下，地方政府擁有的稅收立法權(quán)比較小，因此地方政府之間的競爭主要通過征管管轄來展開。目前，我國的稅收征管體制大致采用了屬地管轄與屬人管轄兩種原則，解決了稅收征管中的大多數(shù)問題。但是，我國現(xiàn)有稅收征管法及有關(guān)稅收實體法對屬地原則與屬人原則的優(yōu)先權(quán)等技術(shù)性問題沒有作出比較明確的界定，給地方稅務(wù)征管機構(gòu)留下了自由裁量權(quán)及尋租空間。地方政府則根據(jù)稅收征管法及有關(guān)稅收實體法對稅收征管權(quán)限的模糊性規(guī)定，展開了對稅收資源的競爭。因此，各地方政府一般選用符合自身利益的原則進行稅收征管，以擴大自身控制的稅收資源規(guī)模。

　　地方政府間的稅收競爭不僅有征管競爭，而且存在稅收立法競爭。地方政府間的稅收立法競爭的首要目的在于擴充自身控制的經(jīng)濟資源，因此多采用稅收優(yōu)惠的形式來吸引外地資本及外國資本的流入。如改革開放初期，經(jīng)濟特區(qū)紛紛采用“兩免三減半”等稅收優(yōu)惠措施吸引外資，同時對內(nèi)地資本也減按15%的稅率征收企業(yè)所得稅。到上世紀90年代中期，我國逐漸形成了形式多樣的區(qū)域性稅收優(yōu)惠體系，使各地政府間的稅收競爭達到白熱化的境地。而自2000年初中央政府提出西部大開發(fā)以來，各西部地方政府出臺及爭取稅收優(yōu)惠政策的行為更是凸現(xiàn)了西部地區(qū)爭奪經(jīng)濟資源的目標取向。

　　地方政府之間也存在部分稅收司法競爭。由于我國現(xiàn)有稅收法律體系很不完善，地方政府的自由裁量權(quán)過大，造成地方政府之間對稅收資源的征管競爭過度，因此地方政府的稅收活動亟需司法機構(gòu)的支持。同時，我國司法機構(gòu)較差的獨立性也為行政干預(yù)司法提供了可能。比如，現(xiàn)有的稅收復議及其它稅務(wù)司法裁決有很強的袒護當?shù)卣袨榈奶攸c。但是司法權(quán)在我國現(xiàn)有政治權(quán)力中的弱勢地位決定了稅收司法權(quán)在整個稅權(quán)體系的劣勢地位。比如，司法機關(guān)不參與實體稅法的解釋，不能對違反法律優(yōu)位原則的稅收文件進行司法干預(yù)。另外，我國也沒有建立專門的稅務(wù)司法機構(gòu)，實際上，我國的稅務(wù)司法權(quán)大多賦予了稅務(wù)征管機構(gòu)。因此，地方政府間的稅收司法競爭在稅收競爭過程中的作用不大。

　　3.政府內(nèi)部部門之間的稅收競爭

　　一級政府內(nèi)部的稅收競爭主要是征管競爭，包括部分立法競爭及司法競爭。政府內(nèi)部的稅收征管競爭包括兩層含義：第一層是財政收入組織機構(gòu)之間對稅收資源的爭奪。我國的財政收入組織機構(gòu)包括財政機構(gòu)、稅務(wù)機構(gòu)及海關(guān)等，其中財政機構(gòu)主要征收農(nóng)業(yè)稅收并受稅務(wù)機構(gòu)的委托征收個人和其他服務(wù)業(yè)的營業(yè)稅、城建稅、教育附加及企業(yè)所得稅等，稅務(wù)機構(gòu)主要征收大部分工商稅收，海關(guān)主要征收關(guān)稅并代征部分國內(nèi)稅如增值稅和消費稅等。雖然對稅收資源的管理有如上初步的劃分，但是各部門從自身利益出發(fā)難免不發(fā)生對稅收資源的爭奪。另外，盡管都是中央政府的收入組織機構(gòu)，在實行級別管轄的體制下，國稅機構(gòu)內(nèi)部的上下級也存在對稅收資源的控制權(quán)問題，而國稅機構(gòu)與海關(guān)間的稅收資源管轄競爭也令中央政府頭痛不已。第二層是非財稅機構(gòu)與財政收入組織機構(gòu)對稅收資源的爭奪。自1980年以來，政府活動擴張導致政府預(yù)算難以滿足各部門的支出需求，各部門開始自主籌集活動經(jīng)費。由于預(yù)算內(nèi)資金困窘，政府大多賦予了部門籌集預(yù)算外收入的權(quán)力，或者對部門的籌資行為給予了默許。部門的自主籌資行為到1990年后逐漸演化為以“三亂”為特征的資源爭奪，危及了財政收入組織機構(gòu)特別是稅務(wù)機構(gòu)對稅收資源的獨享權(quán)。其中，交通管理、土地管理等部門對稅收資源的爭奪尤為嚴重。為此，中央政府于1998年提出了“清費改稅”的設(shè)想。我國燃油稅立法及開征的進度充分表現(xiàn)了交通管理等部門在稅收資源競爭中的超強實力。

　　部門間的立法競爭及司法競爭主要是通過影響財稅管理體制來實現(xiàn)的，是在現(xiàn)有預(yù)算及財稅體制外的競爭內(nèi)容。它無法得到現(xiàn)有立法系統(tǒng)及司法系統(tǒng)的有力支持，因此在部門間的稅收競爭中處于次要地位。

　　四、結(jié)論

　　自1980年以來，我國財政體制逐漸向分級財政方向進行改革，逐步強化地方政府及各部門的利益，調(diào)動了地方政府及部門的積極性。分權(quán)改革適應(yīng)了社會公眾對公共產(chǎn)品多樣化及差異性的要求，提高了整個社會的福利水平。同時，各級政府及部門間對經(jīng)濟資源及稅收資源的競爭程度也日益加劇。總的說來，中央政府與地方政府之間的稅收競爭程度不夠，地方政府之間對經(jīng)濟資源及稅收資源的競爭有過度趨勢，而一級政府內(nèi)部機構(gòu)對稅收資源的競爭則呈現(xiàn)出無序化狀態(tài)。因此，有效規(guī)范和協(xié)調(diào)各經(jīng)濟主體之間的稅收競爭是目前我國財稅體制改革的重點內(nèi)容。

　　1.進一步完善和深化分稅制改革，協(xié)調(diào)中央政府與地方政府之間的財政收入關(guān)系

　　由于地方政府在政治權(quán)力上的弱勢使之在與中央政府的稅收競爭中處處受到限制。因此要提升地方政府的競爭實力，必須加快分權(quán)式財政體制改革，賦予地方政府較多的立法權(quán)。在穩(wěn)定的立法分權(quán)制度下，地方政府的行為才可能具有較強的穩(wěn)定性，從而固化地方經(jīng)濟發(fā)展的長期性收益。

　　2.規(guī)范地方政府的行為模式，防止地方政府對經(jīng)濟資源及稅收資源的惡性競爭

　　在分權(quán)模式下，地方政府之間必然存在對經(jīng)濟資源及稅收資源的爭奪，有效的稅收競爭能夠合理地配置經(jīng)濟資源及稅收資源，而過度或惡性稅收競爭則會增加資源流動的成本、破壞資源的流動性，從而導致資源的無效配置。規(guī)范地方政府之間的稅收競爭首先要規(guī)范地方政府出臺的各種稅收優(yōu)惠措施，包括中央在地方游說下出臺的各種區(qū)域性稅收優(yōu)惠，保證政府間平等競爭的基本條件或共同規(guī)則。其次要規(guī)范地方政府間的征管競爭，其基本方式是改革稅收征管法及稅收實體法，降低地方政府在稅收征管方面的自由裁量權(quán)。

　　3.規(guī)范一級政府內(nèi)部各機構(gòu)對稅收資源的爭奪

　　部門間對稅收資源競爭的無序化狀態(tài)破壞了財稅機構(gòu)對稅收資源的獨享性權(quán)威，降低了政府的預(yù)算約束能力，也是政治腐敗的源泉和溫床。規(guī)范部門間的稅收競爭，首先要清理非財稅機構(gòu)的各種亂收費，降低其自主籌資能力。其次，對于財政收入組織機構(gòu)內(nèi)部的競爭則要通過界定各自的行為邊界，明確各自的職責范圍，降低機構(gòu)間的無效競爭。

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