一、當(dāng)前我國(guó)社會(huì)保障費(fèi)改稅的基本思路

　?。ㄒ唬┥鐣?huì)保障體制改革的一般思路。

　　完善社會(huì)保障制度在“十五”計(jì)劃中單獨(dú)列項(xiàng)，表明未來(lái)5年中國(guó)建立獨(dú)立于企業(yè)事業(yè)單位之外社會(huì)保障體系的步伐將比原來(lái)預(yù)期更快一些。正在建立的社會(huì)保障體系，包括社會(huì)保險(xiǎn)、社會(huì)救濟(jì)、社會(huì)福利、優(yōu)撫安置和社會(huì)互助、個(gè)人儲(chǔ)蓄積累保障。其核心是社會(huì)保險(xiǎn)，包括養(yǎng)老保險(xiǎn)、醫(yī)療保險(xiǎn)、失業(yè)保險(xiǎn)、工傷保險(xiǎn)和生育保險(xiǎn)等各項(xiàng)制度。

　　社會(huì)保障的制度選擇是一個(gè)很大的題目，國(guó)內(nèi)學(xué)術(shù)界在這方面有不同的觀點(diǎn)，概括起來(lái)主要有三種看法：一種是主張實(shí)行完全現(xiàn)收現(xiàn)付的社會(huì)統(tǒng)籌制度；另一種是主張實(shí)行徹底的個(gè)人賬戶積累制度；第三種是主張實(shí)行社會(huì)統(tǒng)籌和個(gè)人賬戶相結(jié)合的制度。國(guó)內(nèi)學(xué)術(shù)界對(duì)第一種主張的批評(píng)是它難以應(yīng)對(duì)人口老齡化的危機(jī)；對(duì)第二種主張的批評(píng)是其缺乏社會(huì)共濟(jì)；對(duì)第三種主張贊同的較多，這種混合模式在理論上既要保存現(xiàn)收現(xiàn)付制養(yǎng)老金的代際轉(zhuǎn)移、收入再分配的功能，又要發(fā)揮完全積累制培養(yǎng)個(gè)人責(zé)任心，提高繳費(fèi)積極性以及提高儲(chǔ)蓄率等作用；同時(shí)還可以克服現(xiàn)收現(xiàn)付制無(wú)法應(yīng)對(duì)人口老齡化和完全積累制沒(méi)有再分配功能的弱點(diǎn)。因此這是一種比較理想的模式，目前很多國(guó)家的社會(huì)保障制度都在朝這個(gè)方向改革，我國(guó)也最終選擇了這種社會(huì)統(tǒng)籌與個(gè)人賬戶相結(jié)合的部分積累制模式。

　　建立穩(wěn)定可靠的籌資方式是一國(guó)社會(huì)保障體系構(gòu)建中的核心環(huán)節(jié)?；I集社會(huì)保障資金的方式主要有兩種類型：一是建立個(gè)人儲(chǔ)蓄賬戶；二是征收社會(huì)保障稅。前者實(shí)際上是一種強(qiáng)制性儲(chǔ)蓄；后者常見(jiàn)于實(shí)行政府提供保障模式的國(guó)家，其特點(diǎn)是：社會(huì)保障稅由專門的管理機(jī)構(gòu)（如稅務(wù)機(jī)關(guān)）負(fù)責(zé)征收和管理，其收支一般納入國(guó)家預(yù)算，實(shí)行“專稅專用”，超支部分由財(cái)政撥款補(bǔ)足。從當(dāng)今世界各國(guó)社會(huì)保障制度的具體情況來(lái)看，社會(huì)保障稅以其特有的規(guī)范和效率贏得了世界上大多數(shù)國(guó)家的青睞。經(jīng)過(guò)慎重研究，我國(guó)擬將開(kāi)征社會(huì)保障稅以取代目前的收費(fèi)辦法。

　?。ǘ┥鐣?huì)保障稅稅制要素的設(shè)想。

　　根據(jù)社會(huì)保障體制改革的一般思路，我國(guó)社會(huì)保障的籌資方式是以社會(huì)統(tǒng)籌與個(gè)人賬戶相結(jié)合的部分積累制模式為基礎(chǔ)開(kāi)征社會(huì)保障稅。關(guān)于建立社會(huì)保障稅稅制的設(shè)想，有眾多不同的觀點(diǎn)，但經(jīng)過(guò)爭(zhēng)論之后逐漸形成了一些主流觀點(diǎn)：（1）社會(huì)保障稅的覆蓋面，即納稅人的確定。社會(huì)保障的理想覆蓋范圍即理想的納稅人應(yīng)當(dāng)是全體社會(huì)成員，不應(yīng)分城市和農(nóng)村，不應(yīng)分部門和行業(yè)，也不分企事業(yè)單位的所有制性質(zhì)。然而，我國(guó)當(dāng)前的基本國(guó)情決定了農(nóng)民作為社會(huì)保障稅的納稅義務(wù)人顯然不現(xiàn)實(shí)；國(guó)家公務(wù)員的性質(zhì)決定了其社會(huì)保障與其他從業(yè)人員有明顯的差異，也暫不宜作為社會(huì)保障稅的納稅義務(wù)人。所以，社會(huì)保障稅的納稅人在現(xiàn)階段應(yīng)定位在包括城鎮(zhèn)所有企業(yè)、事業(yè)單位的職工和個(gè)體工商戶等。（2）社會(huì)保障稅稅基的確定。社會(huì)保障稅應(yīng)由企事業(yè)單位和職工個(gè)人共同繳納，企事業(yè)單位按支付給職工的工資總額計(jì)征，職工個(gè)人則按其從企事業(yè)單位取得的工資收入計(jì)征，個(gè)體工商戶原則上可按企事業(yè)單位及其職工個(gè)人繳納的平均水平核定征收。（3）社會(huì)保障稅的稅目和稅率的確定?？梢韵仍O(shè)養(yǎng)老保險(xiǎn)、失業(yè)保險(xiǎn)、醫(yī)療保險(xiǎn)這三個(gè)項(xiàng)目，以后視情況再增加其他必需的稅目。社會(huì)保障稅按比例稅率計(jì)征，可由國(guó)家規(guī)定彈性幅度比例稅率，各?。ㄊ?、區(qū)）按照當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展水平、職工收入狀況等，在規(guī)定的幅度內(nèi)具體確定稅率。如養(yǎng)老保險(xiǎn)的綜合稅率可在25％——30％之間確定，個(gè)人負(fù)擔(dān)部分可在5％——10％之間確定。（4）社會(huì)保障稅的征收和運(yùn)營(yíng)管理。我國(guó)省級(jí)統(tǒng)籌的社會(huì)保障體系，決定了社會(huì)保障稅至少在當(dāng)前只能作為地方稅稅種，地稅部門負(fù)責(zé)依率征收，同時(shí)向社會(huì)保障業(yè)務(wù)運(yùn)營(yíng)機(jī)構(gòu)提供投保人納稅清單，以便于登記統(tǒng)籌賬戶和個(gè)人賬戶；社會(huì)保障業(yè)務(wù)運(yùn)營(yíng)部門主要負(fù)責(zé)基金日常經(jīng)營(yíng)管理和業(yè)務(wù)服務(wù)工作；財(cái)政部門負(fù)責(zé)編制社會(huì)保障預(yù)算，監(jiān)督保障基金的運(yùn)營(yíng)使用。

　　二、社會(huì)保障費(fèi)改稅前景預(yù)測(cè)

　　（一）社會(huì)保障費(fèi)改稅將帶來(lái)的積極變化。

　　1.社?；鸬恼骼U率明顯提高。過(guò)去社會(huì)保障資金由不同部門分別征收，缺乏資金籌集的強(qiáng)制性，且征繳制度、政策、標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一，征收方法多樣，征收效果也不理想。以安徽省為例，1995——1997年，由安徽省勞動(dòng)部門采用差額繳撥方式征收基本養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)，征繳率僅為87％、84％和78％。從1998年8月起，安徽省將基本養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)劃歸地稅機(jī)關(guān)征收，由于征收剛性的加強(qiáng)，社?；鹫骼U率明顯提高，1999年征收養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)30.2億元，征繳率達(dá)95％，2000年上半年征收17億元，征繳率達(dá)95％以上。同安徽省一樣，全國(guó)各地凡由地稅機(jī)關(guān)征收社?；鸬氖∈校休^高的征繳率，如武漢市是全國(guó)較早（1995年3月）將養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)納入地稅機(jī)關(guān)征收的地區(qū)，從1995年至2000年，其平均征繳率超過(guò)94％，明顯高于其他未將養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)納入地稅機(jī)關(guān)征收的地區(qū)。

　　當(dāng)前由地稅機(jī)關(guān)征收社會(huì)保障費(fèi)僅是開(kāi)征社會(huì)保障稅的一種準(zhǔn)備，其實(shí)質(zhì)仍然停留在“代征”的性質(zhì)上，因此從以上數(shù)據(jù)還不能完全推測(cè)開(kāi)征社會(huì)保障稅后的征繳率情況。但毫無(wú)疑問(wèn)的是，開(kāi)征社會(huì)保障稅后，地稅機(jī)關(guān)征收社?；鸬恼魇罩黧w地位更明確，執(zhí)法剛性更強(qiáng)，社?；鹫骼U率將超過(guò)當(dāng)前“代征”社保費(fèi)的情形。

　　2.社?；鸬恼魇粘杀久黠@降低。開(kāi)征社會(huì)保障稅可以利用現(xiàn)有稅務(wù)機(jī)構(gòu)和人力、物力進(jìn)行征管，不必另外組建征收隊(duì)伍，將大大降低征收成本，提高社保基金的籌資效率。一是社會(huì)保障稅的征繳范圍、計(jì)稅依據(jù)等與企業(yè)所得稅、個(gè)人所得稅等稅收有較一致的方面，且稅務(wù)機(jī)關(guān)對(duì)納稅人的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)情況有較深入的了解，除必要的票據(jù)印制和管理費(fèi)用等成本外，可以大大削減人力、物力支出；二是稅務(wù)機(jī)關(guān)有著嚴(yán)格的管理機(jī)制和較為完善和征管手段、方式、方法，便于規(guī)?；?、集約化管理，而規(guī)模越大、集約化越高則相對(duì)成本越低，這是一條基本的成本管理法則。從當(dāng)前地稅機(jī)關(guān)征收社會(huì)保障費(fèi)的征收成本來(lái)看，一方面可與過(guò)去社保部門的征收成本對(duì)比，另一方面也可推測(cè)將來(lái)開(kāi)征社會(huì)保障稅的征收成本。1999年，安徽省地稅機(jī)關(guān)養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)征收成本大約在1500萬(wàn)元左右，而過(guò)去勞動(dòng)部門從當(dāng)年征收的養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)中按3％的比例提取管理費(fèi)大約為6000萬(wàn)元，僅此一項(xiàng)，征收成本降低4500萬(wàn)元左右?？梢灶A(yù)見(jiàn)的是，開(kāi)征社會(huì)保障稅全國(guó)范圍降低的征收成本每年應(yīng)該以數(shù)十億元計(jì)。

　　3.社會(huì)保障稅將成為經(jīng)濟(jì)體制改革和經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整的制度保證。當(dāng)前政府所采取的社會(huì)保障臨時(shí)性措施尚構(gòu)不成一種制度保證。據(jù)有關(guān)部門統(tǒng)計(jì)，1998年全國(guó)下崗職工已達(dá)1070萬(wàn)人，其中600萬(wàn)人需再就業(yè)，加上登記失業(yè)人數(shù)620萬(wàn)人，共有1220萬(wàn)人沒(méi)有工作。對(duì)于如何維持這些人的生活和解決再就業(yè)，中國(guó)政府采取了有力的臨時(shí)性措施，一是按企業(yè)、社會(huì)、財(cái)政各承擔(dān)1／3的原則籌集資金，以國(guó)有企業(yè)為依托成立了下崗職工的“再就業(yè)服務(wù)中心”，來(lái)解決下崗職工的生活和再就業(yè)困難；二是當(dāng)企業(yè)解決不了退休人員生活保障的時(shí)候，由政府來(lái)?yè)?dān)任“最后出場(chǎng)人”。1998年以來(lái)，中央財(cái)政每年拿出100多億元，用來(lái)保證下崗職工按時(shí)領(lǐng)到基本生活費(fèi)，退休人員按時(shí)、足額領(lǐng)到養(yǎng)老金。國(guó)內(nèi)許多學(xué)者對(duì)這種臨時(shí)性措施持懷疑態(tài)度。其一，如果總是把失業(yè)問(wèn)題放在企業(yè)的“再就業(yè)服務(wù)中心”，不僅國(guó)有企業(yè)的負(fù)擔(dān)減不下來(lái)，勞動(dòng)力的可流動(dòng)性也無(wú)法解決，況且目前政府所拿出的資金，也就能支撐每年100多萬(wàn)人的保險(xiǎn)金發(fā)放，再涌入大量下崗職工恐怕難以承受；其二，我們現(xiàn)在的養(yǎng)老措施說(shuō)是一種“社會(huì)保障”，但大多數(shù)還是以企業(yè)為載體，缺乏社會(huì)共濟(jì)的養(yǎng)老機(jī)制。

　　社會(huì)保障稅將成為經(jīng)濟(jì)體制改革和經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整的制度保證。首先，社會(huì)保障稅的最大特點(diǎn)是社會(huì)化，它將“企業(yè)人，，轉(zhuǎn)化成”社會(huì)人“，將職工保障責(zé)任由企業(yè)轉(zhuǎn)向社會(huì)保障體系。所謂”社會(huì)保障“就是改變小團(tuán)體保障，對(duì)于中國(guó)來(lái)說(shuō)就是改變企業(yè)保障，保障體系只有獨(dú)立于企業(yè)之外，才可能具有社會(huì)共濟(jì)的性質(zhì)。對(duì)國(guó)有經(jīng)濟(jì)實(shí)施戰(zhàn)略性調(diào)整，所有制結(jié)構(gòu)、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和企業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整必須與勞動(dòng)力結(jié)構(gòu)調(diào)整相伴而行。社會(huì)保障的”社會(huì)化“調(diào)整的是國(guó)有企業(yè)與職工的關(guān)系，實(shí)質(zhì)上也就是一種勞動(dòng)力結(jié)構(gòu)的調(diào)整。其次，社會(huì)保障稅在經(jīng)濟(jì)上的可持續(xù)性，不僅僅是為了處理短期的支付危機(jī)，而且從制度設(shè)計(jì)上為解決經(jīng)濟(jì)體制改革和經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整的長(zhǎng)期資金平衡問(wèn)題提供了保證。

　　4.社會(huì)保障稅作為社會(huì)經(jīng)濟(jì)生活的利好消息將刺激消費(fèi)需求。社會(huì)保障基金的征收形式，由收費(fèi)改為征稅，不僅僅是簡(jiǎn)單的形式轉(zhuǎn)移，對(duì)整個(gè)社會(huì)經(jīng)濟(jì)生活都是一個(gè)巨大的利好消息。人們的消費(fèi)需求有著天然的層次性，安全需要是最低層次的需要，如果這個(gè)層次的需要得不到滿足，其他需求只能是奢談?，F(xiàn)在我國(guó)的個(gè)人存款高達(dá)7萬(wàn)億元，人們緊守個(gè)人存款這道“最后防線”不松，原因就在于此。解開(kāi)需求不足這個(gè)結(jié)，關(guān)鍵是給消費(fèi)者一種安全感。經(jīng)濟(jì)低迷、機(jī)構(gòu)改革、下崗分流，許多人對(duì)預(yù)期收入心中沒(méi)底；同時(shí)，個(gè)人預(yù)期支出明顯增加，醫(yī)療費(fèi)、保險(xiǎn)、住房、教育等都得切實(shí)考慮。建立強(qiáng)有力的社會(huì)保障體系，營(yíng)造一個(gè)良好的消費(fèi)環(huán)境，不用“揚(yáng)鞭”，居民存款自會(huì)“出籠”。消費(fèi)是刺激經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的三大動(dòng)力之一，而且是最終動(dòng)力，消費(fèi)增長(zhǎng)了，何愁經(jīng)濟(jì)不隨之增長(zhǎng)。這種增長(zhǎng)是一種生態(tài)增長(zhǎng)，是以社會(huì)福利提高為基礎(chǔ)的增長(zhǎng)，而非那種人為的以巨大的投資浪費(fèi)為代價(jià)的增長(zhǎng)。

　?。ǘ┥鐣?huì)保障費(fèi)改稅可能會(huì)出現(xiàn)的問(wèn)題。

　　1.社會(huì)保障基金的財(cái)務(wù)危機(jī)日漸顯現(xiàn)。

　　（1）龐大的隱性債務(wù)和轉(zhuǎn)制成本。權(quán)威觀點(diǎn)認(rèn)為，隱性債務(wù)與轉(zhuǎn)制成本是兩個(gè)不同的概念。前者指現(xiàn)收現(xiàn)付制下參保人員所積累的全部養(yǎng)老金權(quán)益，后者指根據(jù)特定轉(zhuǎn)軌目標(biāo)在當(dāng)期必須支付的那部分已顯性化的隱性債務(wù)，即“空賬”。這兩個(gè)數(shù)字究竟有多大？各種估計(jì)之間相差較遠(yuǎn)。國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心的研究報(bào)告顯示，如果想把現(xiàn)有的個(gè)人賬戶做“實(shí)”，彌補(bǔ)現(xiàn)收現(xiàn)付制下對(duì)“老人”、“中人”的歷史欠賬，至少需2萬(wàn)億元資金；轉(zhuǎn)制成本雖然是分年度支付的，但最高年份的支付額也將達(dá)3000億元。龐大的隱性債務(wù)和轉(zhuǎn)制成本將使我國(guó)社會(huì)保障基金的財(cái)務(wù)狀況呈現(xiàn)出“先天不足”。

　　（2）就業(yè)高峰和人口老齡化。“十五”期間我國(guó)新增勞動(dòng)力500萬(wàn)到600萬(wàn)人，新生勞動(dòng)力供給總量將升到4650萬(wàn)人的峰值。與此同時(shí)，我國(guó)農(nóng)業(yè)剩余勞動(dòng)力已達(dá)1.5億人以上，“十五”期間需轉(zhuǎn)移農(nóng)村剩余勞動(dòng)力4000萬(wàn)人。就業(yè)高峰的到來(lái)，使勞動(dòng)力的供給與需求不可避免地出現(xiàn)矛盾，城鎮(zhèn)實(shí)際失業(yè)率將維持在一個(gè)較高的水平，“十五”規(guī)劃要把城鎮(zhèn)登記失業(yè)率控制在5％以內(nèi)，而未來(lái)十年中國(guó)的城鎮(zhèn)失業(yè)率實(shí)際可能保持在10％左右。就業(yè)高峰所帶來(lái)的高失業(yè)率，將使失業(yè)保險(xiǎn)資金的支付面臨較大的壓力。

　　由于實(shí)行獨(dú)生子女政策，我國(guó)人口的老齡化過(guò)程迅速加快。據(jù)預(yù)測(cè)，2005年我國(guó)60歲以上人口將占全部人口的10.5％，至2050年我國(guó)60歲以上人口占全部人口的比例將上升到28％。同時(shí)，企業(yè)離退休職工的人均壽命（通常指職工離退休至死亡之間的平均壽命）將由現(xiàn)在的10年延長(zhǎng)到15——20年。人口老齡化趨勢(shì)的加劇，使我們不得不面臨1個(gè)勞動(dòng)者養(yǎng)活6個(gè)老人的局面，社會(huì)養(yǎng)老資金的支付同樣面臨沉重的壓力?？梢哉f(shuō)，人口老齡化是影響社會(huì)保障基金財(cái)務(wù)危機(jī)的主要因素。

　?。?）逐年加大的資金收支缺口。繳費(fèi)人數(shù)將呈逐年下降的趨勢(shì)。一是由于技術(shù)進(jìn)步的加快，造成“機(jī)器排擠工人”，用工人數(shù)逐年下降，繳費(fèi)人數(shù)隨之下降；二是企業(yè)改制、破產(chǎn)、經(jīng)濟(jì)效益下滑成為繳費(fèi)人數(shù)下降的一個(gè)重要因素；三是私營(yíng)企業(yè)和個(gè)體工商戶以及自由職業(yè)者參保積極性不高，社會(huì)保險(xiǎn)的擴(kuò)面工作進(jìn)展緩慢。

　　資金支出將急劇增加。隨著離退休人員的日益增多和離退休費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)逐步提高，社會(huì)保障資金支出將越來(lái)越大，據(jù)預(yù)測(cè)，到2020年，我國(guó)離退休人員將超過(guò)7000萬(wàn)人，養(yǎng)老費(fèi)用支出將超過(guò)8000億元。

　　2.偏高的初始保障水平將使社會(huì)保障制度的運(yùn)行騎虎難下。劍橋大學(xué)管理學(xué)院學(xué)術(shù)主任查爾德教授認(rèn)為，在建立社會(huì)保障體制時(shí)一定要注意設(shè)計(jì)一個(gè)花費(fèi)不是太高的體系。在確定社會(huì)保障水平的基線時(shí)，一定要謹(jǐn)慎，因?yàn)樯鐣?huì)保障有一個(gè)重要特點(diǎn)，就是某些措施一旦出臺(tái)，基線一旦確立，那就只會(huì)上升難于下降。令人遺憾的是，從目前的既成事實(shí)和設(shè)計(jì)思路來(lái)看，我國(guó)的初始保障基線偏高，不僅不符合我國(guó)目前的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平，而且將使日后社會(huì)保障制度的運(yùn)行騎虎難下。這個(gè)問(wèn)題突出表現(xiàn)在以下兩個(gè)方面：

　　一是社會(huì)保險(xiǎn)的繳費(fèi)率偏高。我國(guó)社會(huì)保險(xiǎn)（包括養(yǎng)老、失業(yè)、醫(yī)療、工傷、生育保險(xiǎn)）的繳費(fèi)率各地略有差別，但一般均已達(dá)到40％左右，據(jù)調(diào)查，武漢市的綜合繳費(fèi)率為42％。如果再加上住房公積金，繳費(fèi)率將接近50％，這一繳費(fèi)水平已超過(guò)世界發(fā)達(dá)國(guó)家社會(huì)保險(xiǎn)的繳費(fèi)率（世界上社會(huì)保險(xiǎn)繳費(fèi)率最高的是瑞典，為42.9％）。如此高的費(fèi)率加重了企業(yè)和個(gè)人的負(fù)擔(dān)，特別是企業(yè)不堪重負(fù)。我國(guó)現(xiàn)在的社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)率是今后社會(huì)保障稅稅率的基礎(chǔ)，現(xiàn)在初始費(fèi)率偏高，今后初始稅率降下來(lái)就會(huì)較困難。

　　二是工資替代率水平偏高。美國(guó)、瑞士、德國(guó)三國(guó)的退休金工資替代率分別為44％、37％、49％，而我國(guó)的養(yǎng)老金工資替代率平均水平在80％左右，有些地區(qū)甚至高達(dá)100％以上。我國(guó)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平遠(yuǎn)遠(yuǎn)落后于美國(guó)、瑞士、德國(guó)，而社會(huì)保障負(fù)擔(dān)水平卻遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于這幾個(gè)國(guó)家，這無(wú)疑是不合理的。問(wèn)題是，社會(huì)保障稅開(kāi)征以后，我們也很難改變工資替代率水平偏高的這種初始狀況，因?yàn)楦＠峙溆袘T性，人們一旦從政府那里享受到利益，如果政府試圖削減這一利益分配，就會(huì)遭到受益者的反對(duì)。如此，在未來(lái)一定的時(shí)間里，政府不得不以較高的福利分配成本來(lái)維持社會(huì)的穩(wěn)定。

　　3.社會(huì)保障制度的固態(tài)化和低覆蓋，將嚴(yán)重阻礙我國(guó)的經(jīng)濟(jì)體制改革。社會(huì)保障的固態(tài)化是指政府及國(guó)有企事業(yè)單位職工的社會(huì)保障，不能隨著受保障主體的流動(dòng)而流動(dòng)，受保障主體只有在政府及國(guó)有企事業(yè)單位就業(yè)，才能享有失業(yè)、醫(yī)療、退休這三大保障，一旦離開(kāi)政府及國(guó)有企事業(yè)單位而到非國(guó)有企業(yè)就業(yè)，這三大保障就沒(méi)有了，保障基金不能隨著人走而流動(dòng)。社會(huì)保障在未來(lái)一定時(shí)期的固態(tài)化，不利于人才的流動(dòng)和優(yōu)化配置，這與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的要求是背道而馳的，將嚴(yán)重阻礙我國(guó)以建立社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)為目標(biāo)的經(jīng)濟(jì)體制改革。

　　社會(huì)保障的覆蓋面已經(jīng)包含了城鎮(zhèn)國(guó)有、集體、涉外企業(yè)，我們正致力于將城鎮(zhèn)私營(yíng)企業(yè)及自由職業(yè)者納入社會(huì)保障體系。即便如此，社會(huì)保障依然表現(xiàn)為嚴(yán)重的低覆蓋性，這種低覆蓋性主要體現(xiàn)在兩個(gè)方面。一是社會(huì)保障不覆蓋國(guó)家公務(wù)員。二是農(nóng)村社會(huì)保障體系缺位。

　　4.社會(huì)保障資金的征集困難重重。

　?。?）工資收入管理的不規(guī)范，使社會(huì)保障資金的收繳嚴(yán)重失真。資料顯示，作為職工繳費(fèi)基數(shù)的繳費(fèi)工資與其實(shí)際工資相差較大，如1999年廣東省企業(yè)養(yǎng)老保險(xiǎn)的繳費(fèi)工資僅占實(shí)際工資總額的70％；世界銀行1995年調(diào)查發(fā)現(xiàn)，中國(guó)城鎮(zhèn)職工1994年的養(yǎng)老金實(shí)際繳費(fèi)率為13％，而當(dāng)年名義繳費(fèi)率為23.5％，高于國(guó)際上大約20％的平均水平。據(jù)我們調(diào)查，2000年，湖北省枝江市人均月繳費(fèi)工資為313元，沙洋縣人均月繳費(fèi)工資為300元，均大大低于人均月實(shí)際工資。繳費(fèi)工資的失真，意味著稅基的失真，開(kāi)征社會(huì)保障稅后的稅基核實(shí)問(wèn)題，將是社會(huì)保障資金征集的困難之一。

　?。?）社會(huì)保障登記與稅務(wù)登記的不統(tǒng)一，使社會(huì)保障稅的納稅人界定不清。我國(guó)社會(huì)保障資金的征收主體將沿著“社會(huì)保障部門收費(fèi)——稅務(wù)部門收費(fèi)——稅務(wù)部門征稅”這樣一條軌跡更替，在征收主體更替過(guò)程中，由于社會(huì)保障登記與稅務(wù)登記的不統(tǒng)一，容易出現(xiàn)納稅人的流失。

　　（3）社會(huì)保障費(fèi)拖欠現(xiàn)象日趨嚴(yán)重。由于經(jīng)濟(jì)效益下滑等因素，全國(guó)社會(huì)保障費(fèi)欠費(fèi)情況相當(dāng)嚴(yán)重，1998年全國(guó)企業(yè)欠繳318億元，1999年欠繳388億元，2000年欠繳超過(guò)400億元。安徽省2001年各企業(yè)共欠基本養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)72708萬(wàn)元，其中欠50萬(wàn)元以上的419家，欠500萬(wàn)元以上的16家，欠費(fèi)企業(yè)中，國(guó)有企業(yè)占了大頭。社會(huì)保障費(fèi)沒(méi)有征收，就沒(méi)有管理，更談不上使用，而社會(huì)保障費(fèi)拖欠現(xiàn)象的日趨嚴(yán)重，使社會(huì)保障費(fèi)（稅）的征收越發(fā)艱難。

　　5.社會(huì)保障資金難以保值增值。社會(huì)保障本質(zhì)上應(yīng)是一種未來(lái)保障，社會(huì)保障資金只有保值增值才能符合社會(huì)保障本質(zhì)。由于大部分地方特別是老工業(yè)基地，當(dāng)期負(fù)擔(dān)較重，當(dāng)月征收的社會(huì)保障資金還不足以保證支出，根本沒(méi)有資金積累，談不上保值增值；一些地方雖有部分資金的滾動(dòng)積累，可這些為數(shù)不多的資金結(jié)余，按現(xiàn)行規(guī)定只能用于購(gòu)買債券或存入銀行，增值十分有限。有人批評(píng)目前我國(guó)社會(huì)保值基金投資渠道狹窄，僅限于國(guó)債和存款，過(guò)于強(qiáng)調(diào)資金的安全性，而忽視了資金的贏利性。但從國(guó)際經(jīng)驗(yàn)來(lái)看，社會(huì)保障基金的投資必須同時(shí)兼顧安全性、贏利性和流動(dòng)性，絕不可顧此失彼，而基于社會(huì)保障基金的特性，對(duì)資金的安全要求更高。的確，社會(huì)保障基金入市是資本市場(chǎng)發(fā)展和社會(huì)保障基金保值增值的共同需要，但必須選擇一個(gè)適當(dāng)?shù)摹⒊墒斓臅r(shí)機(jī)，目前諸多方面的因素表明，現(xiàn)在社會(huì)保障基金入市的時(shí)機(jī)尚不成熟。

　　三、社會(huì)保障費(fèi)改稅的相關(guān)策略

　?。ㄒ唬┓e極避免社會(huì)保障基金財(cái)務(wù)危機(jī)的發(fā)生。

　　1.減持國(guó)有股。目前理論界和管理層均已就此觀點(diǎn)達(dá)成共識(shí)，爭(zhēng)論的焦點(diǎn)在于國(guó)有股減持的規(guī)模、方案和具體步驟。目前我國(guó)深滬兩地上市公司總股本約3739億股，其中國(guó)有股約2240億股，占總股本的60％左右。如果我們每年能拿出一部分國(guó)有股在股票市場(chǎng)高漲時(shí)賣出，則可套現(xiàn)一大筆資金，用于補(bǔ)充社?；?。目前很多人擔(dān)心的是國(guó)有股減持會(huì)對(duì)股市行情造成難以承受的壓力，這種擔(dān)心是沒(méi)有必要的。首先，國(guó)有股減持僅僅是補(bǔ)充社?；鸬亩喾N途徑之一，而且在開(kāi)始的幾年，我們完全可以控制國(guó)有股減持的數(shù)量，等資本市場(chǎng)規(guī)模擴(kuò)大、市場(chǎng)承受能力增強(qiáng)后，再逐步增加減持的數(shù)量；其次，政府可以規(guī)定將國(guó)有股減持的所得大部分轉(zhuǎn)為社?；穑僦鸩椒艑捝绫；鹑胧械南拗疲@樣從股市套現(xiàn)的資金將重新回流到股市。因此只要我們政策操作得當(dāng)，完全可以將國(guó)有股減持對(duì)股市的不利影響降低到最低限度，與此同時(shí)，社保基金的實(shí)力則會(huì)不斷壯大。

　　2.變現(xiàn)部分國(guó)有資產(chǎn)。根據(jù)財(cái)政部統(tǒng)計(jì)，1999年我國(guó)全部國(guó)有資產(chǎn)總量為90964.2億元，其中經(jīng)營(yíng)性國(guó)有資產(chǎn)總額為66748.4億元，總量顯然十分可觀。因此我們可考慮變現(xiàn)或劃撥部分國(guó)有資產(chǎn)來(lái)消化轉(zhuǎn)制成本，補(bǔ)充社?；?。

　　3.調(diào)整國(guó)家財(cái)政支出結(jié)構(gòu)。該方法操作簡(jiǎn)單，但由于我國(guó)長(zhǎng)期實(shí)行赤字財(cái)政，財(cái)政平衡壓力很大。因此，這種方式只能作為轉(zhuǎn)制成本消化的補(bǔ)充方式，而不能作為主要方式。在具體操作方面，我們可考慮對(duì)每年新增財(cái)政收入統(tǒng)一切塊，如10％，永久性地納入社保基金。

　　4.發(fā)行特種長(zhǎng)期國(guó)債。這種債券期限可定長(zhǎng)一些，以便能將債務(wù)負(fù)擔(dān)分散在今后二三十年中，避免對(duì)政府造成太集中的贖回壓力。但須注意的是，這種特種國(guó)債的年發(fā)行數(shù)量及期限必須經(jīng)過(guò)權(quán)威機(jī)構(gòu)的嚴(yán)密測(cè)算，即要考慮養(yǎng)老金欠賬的多少，又要考慮政府未來(lái)的償還能力。

　　5.征收特種稅，將稅收所得用于消化部分轉(zhuǎn)制成本，補(bǔ)充社?；?。政府可考慮征收遺產(chǎn)稅、奢侈消費(fèi)稅（娛樂(lè)、美容等），以及從已征收的個(gè)人所得稅、利息稅等稅收劃出一定比例，用于補(bǔ)充社?；?。

　　6.通過(guò)發(fā)行福利彩票籌集資金來(lái)消化部分轉(zhuǎn)制成本，補(bǔ)充社保基金。福利彩票具有強(qiáng)大的社會(huì)集資功能。1994年以來(lái)，全國(guó)福利彩票共發(fā)行銷售343億元，籌集福利資金101億元。因此，通過(guò)發(fā)行福利彩票來(lái)籌資金，只要運(yùn)作得當(dāng)，也完全可以成為消化轉(zhuǎn)制成本的一種方式。

　　（二）適度降低初始保障基線。

　　1.適度降低社會(huì)保險(xiǎn)繳費(fèi)率。繳費(fèi)率的高低一般是由社會(huì)保障的覆蓋范圍和收益大小決定的，而覆蓋范圍和收益大小又取決于一個(gè)國(guó)家的生產(chǎn)力發(fā)展水平。可以考慮的是，將現(xiàn)行的社會(huì)保險(xiǎn)繳費(fèi)率適當(dāng)降低，如由40％左右下調(diào)到35％左右，這樣，社會(huì)保障稅剛開(kāi)征時(shí)，稅率就可定得低一些，然后隨著社會(huì)保障項(xiàng)目的拓寬，逐步提高稅率。需要注意的是，在適度降低社會(huì)保險(xiǎn)繳費(fèi)率的同時(shí)，必須要適度擴(kuò)大社會(huì)保障的覆蓋面。因?yàn)閱渭兘档屠U費(fèi)率會(huì)打破社會(huì)保障基金供給與基金支付的理論平衡，在基金支付量不變的情況下，我們必須嘗試通過(guò)擴(kuò)大基金覆蓋面來(lái)維持平衡，如將逐步涌進(jìn)城市的青年農(nóng)民納入征稅范疇，推進(jìn)城市化進(jìn)程。否則，政府將面臨社會(huì)保障基金的支付危機(jī)，作為基金償付的最后擔(dān)保人，甚至還將面臨嚴(yán)峻的政治風(fēng)險(xiǎn)。

　　2.適度降低工資替代率水平。根據(jù)我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和社會(huì)保障“激勵(lì)與保護(hù)相統(tǒng)一”的原則，應(yīng)將養(yǎng)老金工資替代率水平由當(dāng)前的90％左右降低到繳費(fèi)工資的60％左右。隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的提高，再逐步把已經(jīng)降低的工資替代率水平提高起來(lái)，這是完全符合福利分配的規(guī)律的。

　　（三）建立流動(dòng)性和廣覆蓋的社會(huì)保障制度。

　　1.增強(qiáng)社會(huì)保障的流動(dòng)性。人才的流動(dòng)和優(yōu)化配置，是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的必然要求。流動(dòng)性的增強(qiáng)，意味著保障主體不管是在政府及國(guó)有企事業(yè)單位就業(yè)，還是在非國(guó)有企業(yè)就業(yè)，均享有失業(yè)、醫(yī)療、退休等社會(huì)保障，即受保障主體始終與保障基金緊密聯(lián)結(jié)在一起，保障基金隨著受保障主體流動(dòng)而流動(dòng)。這就要求社會(huì)保障號(hào)、信用號(hào)、身份證號(hào)三號(hào)合一，否則就難以從制度上和技術(shù)上建立流動(dòng)性很強(qiáng)的社會(huì)保障。

　　2.增強(qiáng)社會(huì)保障的廣覆蓋性。一要將國(guó)家公務(wù)員作為社會(huì)保障稅的納稅人。既讓國(guó)家公務(wù)員拿出工資的一部分，為社會(huì)互濟(jì)增添力量，又讓國(guó)家公務(wù)員在機(jī)構(gòu)改革、人事制度改革中能夠承受待崗、失業(yè)和養(yǎng)老的風(fēng)險(xiǎn)。同時(shí)，廣覆蓋與流動(dòng)性是相互作用、相互影響的，沒(méi)有廣覆蓋，流動(dòng)性的鏈條就會(huì)中斷；沒(méi)有流動(dòng)性，廣覆蓋就難以充分發(fā)揮活力。二要建立農(nóng)村社會(huì)保障體系。根據(jù)我國(guó)農(nóng)村幅員廣闊、地區(qū)差異很大的實(shí)際，短期內(nèi)讓全國(guó)農(nóng)民普遍參加進(jìn)來(lái)是不可能的，農(nóng)村社會(huì)保障體系必須是多元化的，除探索農(nóng)村社會(huì)化養(yǎng)老保障制度以外，還可建立承包土地轉(zhuǎn)讓制度、儲(chǔ)蓄互助會(huì)等多種形式，同時(shí)充實(shí)農(nóng)村五保戶供養(yǎng)的資金來(lái)源，使農(nóng)村五保制度真正做到名實(shí)相符。

　?。ㄋ模┖粚?shí)社會(huì)保障資金的征管基礎(chǔ)。

　　一要加大清理、催繳拖欠社會(huì)保障費(fèi)的力度。欠費(fèi)問(wèn)題是長(zhǎng)期困擾社會(huì)保障資金征集的一個(gè)大問(wèn)題，我們要充分利用稅務(wù)部門征繳手段強(qiáng)硬、征收渠道通暢、網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)健全等優(yōu)勢(shì)，進(jìn)一步增強(qiáng)社會(huì)保險(xiǎn)籌資的強(qiáng)制性。對(duì)于欠費(fèi)數(shù)量大、欠費(fèi)時(shí)間長(zhǎng)的典型企業(yè)，采取新聞曝光等多種形式，并適當(dāng)采用稅收保全與強(qiáng)制執(zhí)行措施，力求將欠費(fèi)降低到最低限度，為社會(huì)保障“費(fèi)改稅”打下良好基礎(chǔ)。

　　二要核實(shí)稅基。核實(shí)企業(yè)職工的繳費(fèi)工資，減少繳費(fèi)工資與實(shí)際工資之間的差距、名義繳費(fèi)率與實(shí)際繳費(fèi)率之間的差距；核實(shí)非企業(yè)職工如個(gè)體經(jīng)營(yíng)者的經(jīng)營(yíng)利潤(rùn)和雇工人數(shù)，杜絕私營(yíng)、個(gè)體經(jīng)營(yíng)者瞞報(bào)、少報(bào)經(jīng)營(yíng)利潤(rùn)和雇工人數(shù)的現(xiàn)象。

　　三要搞好稅源監(jiān)控。加強(qiáng)稅務(wù)登記管理與社會(huì)保障登記管理的統(tǒng)一性，做好按人監(jiān)控的繳費(fèi)記錄；提高稅源監(jiān)控的技術(shù)手段，通過(guò)綜合稽查，從整體上改善稅源監(jiān)控效果。例如，社會(huì)保障稅稅基與企業(yè)所得稅和個(gè)人所得稅稅基互補(bǔ)，納稅人為少繳社保稅有可能少報(bào)職工人數(shù)，為少繳企業(yè)所得稅又必須多報(bào)職工人數(shù)以擴(kuò)大扣除額。如果利用社保稅與企業(yè)所得稅的鉗制性，把二者綜合起來(lái)進(jìn)行稽核監(jiān)控，必然會(huì)取得良好效果。

　?。ㄎ澹駲C(jī)推動(dòng)社會(huì)保障基金入市。

　　發(fā)達(dá)國(guó)家社會(huì)保障基金投資具有兩個(gè)明顯特點(diǎn)：一是投資渠道多元化，社會(huì)保障資金不僅投資于股票、政府債券、企業(yè)債券，還投資于存款、抵押貸款、不動(dòng)產(chǎn)、外國(guó)資產(chǎn)等；二是股票投資所占比重都比較高，尤其是美、英兩國(guó)，其養(yǎng)老金投資于股票的比重分別占到46％和53％。從發(fā)達(dá)國(guó)家的經(jīng)驗(yàn)來(lái)看，社會(huì)保障基金利用多種金融工具進(jìn)行投資（尤其是利用股票進(jìn)行投資）已是大勢(shì)所趨。因此，我國(guó)社會(huì)保障基金的投資渠道也必須進(jìn)行改革。改革的方向是：第一，要利用多種金融工具進(jìn)行多元化投資；第二，要允許社會(huì)保障基金入市，投資于股票。而社會(huì)保障基金入市，反過(guò)來(lái)又可促進(jìn)資本市場(chǎng)的發(fā)展，一方面社會(huì)保險(xiǎn)基金規(guī)模大，可以滿足資本市場(chǎng)對(duì)資金的需求，解決其擴(kuò)容壓力；另一方面社會(huì)保險(xiǎn)基金每年收入與支出的總量相對(duì)穩(wěn)定，不會(huì)有劇烈波動(dòng)，因此可以在一定程度上削減資本市場(chǎng)上短線投機(jī)的沖擊，起到市場(chǎng)穩(wěn)定器的作用。可見(jiàn)，從法律上、證券市場(chǎng)上做好準(zhǔn)備，在兼顧社會(huì)保障基金的安全性、贏利性和流動(dòng)性的基礎(chǔ)上，擇機(jī)而動(dòng)，推動(dòng)社會(huì)保障基金入市，是實(shí)現(xiàn)社會(huì)保障基金保值增值的有力手段。