減稅不能不考慮公平

　　世紀(jì)之交的美國(guó)總統(tǒng)大選引起全世界的矚目，不僅是因?yàn)樗八从械聂[劇似的過(guò)程，而且還有新任總統(tǒng)小布什所提出的龐大的減稅計(jì)劃。根據(jù)這一計(jì)劃，美國(guó)政府將在未來(lái)9年內(nèi)降低稅收金額高達(dá)13000億美元之巨。這次的減稅是繼里根政府以來(lái)美國(guó)稅制的又一重大改革。布什此舉一出，當(dāng)即引起眾多非議。民主黨人猛烈抨擊該計(jì)劃會(huì)使美國(guó)財(cái)政吃緊；著名經(jīng)濟(jì)學(xué)家克魯格曼（Krugman）指出，這可能威脅美元強(qiáng)勢(shì)，迫使海外資金撤出，從而對(duì)美國(guó)股市造成沖擊；還有分析認(rèn)為，布什這一計(jì)劃只不過(guò)是共和黨為了拉攏人心的政治手段，并沒(méi)有充分考慮對(duì)聯(lián)邦預(yù)算及美國(guó)經(jīng)濟(jì)造成的負(fù)面影響；而在美國(guó)經(jīng)濟(jì)中舉足輕重的人物一一美聯(lián)儲(chǔ)主席格林斯潘（Greenpan）在不久前的美國(guó)國(guó)會(huì)預(yù)算委員會(huì)聽證會(huì)上也表示了對(duì)布什政府的這一減稅計(jì)劃的擔(dān)憂。那么，究竟這次的減稅能否成功呢？目前尚不得而知，但除了上述對(duì)財(cái)政和整體經(jīng)濟(jì)的考慮之外，我們還應(yīng)看到減稅產(chǎn)生的一個(gè)不容忽視的后果，那就是收入分配的不公平日益嚴(yán)重，這也是稅制改革中關(guān)乎民生、不能不考慮的問(wèn)題。

　　降低聯(lián)邦所得稅對(duì)稅負(fù)分布的影響

　　美國(guó)聯(lián)邦所得稅從誕生至今發(fā)展迅速，從一個(gè)次要的稅種變?yōu)槁?lián)邦政府收入的主要來(lái)源。以1999年為例，聯(lián)邦所得稅收入已經(jīng)到12185.11億美元（其中個(gè)人所得稅10021.86億美元，公司所得稅2163.25億美元），占聯(lián)邦稅收總額63.54％。它在GDP中所占的比重也一度達(dá)到12.61％，1995年，這一比重為10.31％?？梢?jiàn)，聯(lián)邦所得稅（尤其是聯(lián)邦個(gè)人所得稅）在美國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)中具有很重要的地位，聯(lián)邦所得稅的征收是關(guān)乎國(guó)計(jì)民生的一件事情。因而，美國(guó)政府每一次的稅制改革也主要是圍繞聯(lián)邦所得稅進(jìn)行的，這一次布什的減稅計(jì)劃也不例外。

　　然而，經(jīng)過(guò)無(wú)數(shù)次修訂才建立起來(lái)的美國(guó)聯(lián)邦所得稅制度，無(wú)論在平民百姓還是專家學(xué)者看來(lái)都是一個(gè)相當(dāng)糟糕的稅制。聯(lián)邦稅法極其煩瑣，以1994年版本為例，它共有205章，1564節(jié)，共兩大卷，厚達(dá)1400多頁(yè)，而且是大開本，小字號(hào)，另外還有五大卷的聯(lián)邦稅則，僅前四卷就已經(jīng)有6400多頁(yè)，一般納稅人根本不可能理解。每年因此而耗費(fèi)的成本是非常驚人的。按照聯(lián)邦國(guó)稅局（the Internal Revenue Service，IRS）的估計(jì)，每個(gè)l040（一種最常用的個(gè)人所得稅申報(bào)表）納稅人要用68小時(shí)的時(shí)間來(lái)填寫，因此而損失的成本高達(dá)500億美元；稅制的復(fù)雜性使逃稅和避稅行為大行其道，80年代中期聯(lián)邦國(guó)稅局估計(jì)，逃稅總額超過(guò)1000億美元，美國(guó)審計(jì)總署則稱，1992年財(cái)政年度國(guó)稅局少收的稅款高達(dá)1270億美元。

　　許多專家學(xué)者，如奧斯曼（J.Hausman）、霍爾（Robert E.Hall）和拉布什卡（Alvin Rabushka）提出，這些弊端都是由于聯(lián)邦所得稅實(shí)行的高稅率帶來(lái)的，高稅率只會(huì)對(duì)高收入者有利，他們主張降低稅率以增加稅制的公平性。實(shí)際上，除去個(gè)別年份外，美國(guó)聯(lián)邦所得稅率（尤其是最高稅率）基本上是下降的，減稅的效果如何呢？先來(lái)看看美國(guó)歷史上三次較大的減稅。

　　一戰(zhàn)結(jié)束后，在美國(guó)財(cái)政部長(zhǎng)默龍（Andrew Mellon）主持下，最高稅率從77％—下子降到25％。美國(guó)兩位學(xué)者在分析減稅前后的數(shù)據(jù)后提出，降低稅率后，富有階層在聯(lián)邦所得稅中的比例增加了近一倍，從29％上升到51％；而低收入階層的稅負(fù)比例由23％劇減為5％。

　　1964年，肯尼迪（John F.Kennedy）總統(tǒng)將稅率由20％—91％降為14％一70％，用聯(lián)邦國(guó)稅局的數(shù)據(jù)分析后同樣得出，降低稅率后，高收入階層的應(yīng)稅所得和稅負(fù)明顯增加，而低收入音的情況基本沒(méi)有變化。

　　80年代，里根總統(tǒng)實(shí)施了一系列減稅措施，結(jié)果是占人口l％的最高收入納稅人的個(gè)人所得稅比重從1981年的17.9％上升到1990年的25.6％，而占人口50％的較低收入者的稅負(fù)比重則從1981年的7.4％下降為1990年的5.7％。

　　霍爾和拉布什卡認(rèn)為，降低稅率帶來(lái)富人稅負(fù)比重的上升有三個(gè)原因：首先，低稅率使得富有階層將一部分資產(chǎn)從免稅項(xiàng)目或消費(fèi)上轉(zhuǎn)移到生產(chǎn)性用途，擴(kuò)大了稅基，也減少了避稅行為；其次，由于稅率的降低，利益的誘導(dǎo)沒(méi)有那么強(qiáng)烈，隱瞞應(yīng)稅所得的情況也會(huì)減少；再有，稅率低了，意味著納稅人的稅后收入增加，這將激勵(lì)他們更努力地工作，結(jié)果使應(yīng)稅所得增加。

　　稅率降低的公平性效果

　　幾次降稅使富人的稅負(fù)比重增加是顯然的，那么，聯(lián)邦所得稅是否就更公平了呢？

　　1.兩種公平

　　在稅收上，經(jīng)濟(jì)學(xué)家認(rèn)為公平（fairness）有兩種含義：“縱向平等”（vertical equity），另一個(gè)是“橫向平等”（horizontal equity）。橫向平等是指具有相同境況的人的稅負(fù)也必須相等。縱向平等的含義是，具有較強(qiáng)支付能力的人應(yīng)該比支付能力較差的人付更多的稅。橫向平等比較容易實(shí)現(xiàn)， 因?yàn)樽詈?jiǎn)單的方法就是讓同等收入的人繳納同等稅收。而縱向平等是一個(gè)比較復(fù)雜的問(wèn)題，而且越來(lái)越受到人們的重視，它已經(jīng)成為美國(guó)國(guó)會(huì)稅收立法中要考慮的重要因素。這一原則實(shí)際上是指整個(gè)稅負(fù)如何在各個(gè)收入階層之間分配的問(wèn)題。然而，這一分配比例是否平等沒(méi)有一個(gè)客觀標(biāo)準(zhǔn)來(lái)評(píng)價(jià)，政治家們和專家學(xué)者對(duì)此意見(jiàn)不一。但就支付能力而言，我們至少可以認(rèn)為，如果一個(gè)納稅人的收入是另一個(gè)納稅人的n倍，那么前者與后者稅負(fù)之比至少不能小于n倍。這雖然不是一個(gè)很精確標(biāo)準(zhǔn)，但我們可以用它來(lái)大致衡量稅制的“縱向平等”。

　　前文提到的幾次降稅中，富人與窮人之間的稅負(fù)比例都是朝著這一方向變化的，最終結(jié)果是滿足或接近收入比例。比如，按照霍爾和拉布什卡的研究，在20年代的那次降稅過(guò)程中，收入在10萬(wàn)美元以上的富人與收入不足1萬(wàn)美元的窮人應(yīng)稅所得之比在10倍以上，降稅前他們總的稅額相差不大，分別為1.94億美元（富人）和1.55億美元（窮人）；而降低稅后窮人的總稅額降為O.33億美元，富人的總稅額則急升到3.62億美元，稅額之比上升到10倍左右。另外兩次降稅也使富人與窮人的稅負(fù)比更接近于所得比。因而、我們完全可以認(rèn)為，這幾次降稅的確使稅負(fù)更公平。但是，公平還有另一種更重要的含義，那就是“社會(huì)公平”（social fairness），而這一點(diǎn)我們可以用貧富差距來(lái)衡量。

　　2.稅率降低的同時(shí)貧富差距也在擴(kuò)大

　　那么，聯(lián)邦所得稅率的降低是否也有助于縮小美國(guó)的貧富差距，從而有利于社會(huì)公平呢？我們先來(lái)看幾組數(shù)據(jù)：

　　從80年代初至今，美國(guó)低收入階層越來(lái)越絕對(duì)貧困。如果我們把美國(guó)收入階層分成10個(gè)等級(jí)，將最高層和最低層相比較的話，那么收入差距在80年代初是3.2倍，到1995年不降反升，達(dá)到4.4倍。而且這一期間，低收入階層的實(shí)際工資以年率1.3％的速度持續(xù)減少。1997年聯(lián)合國(guó)開發(fā)計(jì)劃署的一份報(bào)告說(shuō)，美國(guó)的財(cái)富分配嚴(yán)重不平衡，占總?cè)丝?0％的富人的收入比占總?cè)丝?0％的窮人的收入多9倍。美國(guó)人口調(diào)查局的統(tǒng)計(jì)數(shù)字也表明，如今有15.1％，也即約4000萬(wàn)美國(guó)人生活在貧困之中。

　　3.貧富差距擴(kuò)大的主要原因

　　所以，不難看出，美國(guó)幾次個(gè)人所得稅的降低在使窮人少納稅的同時(shí)，卻使貧富差距擴(kuò)大。乍看起來(lái)這似乎有點(diǎn)兒矛盾，仔細(xì)分析起來(lái)卻不然。從美國(guó)聯(lián)邦所得稅制身上我們能夠找到一些解釋。

　　首先，稅率的降低的確可以使納稅人的資產(chǎn)發(fā)生轉(zhuǎn)移，但是這一轉(zhuǎn)移在貧富之間是不平衡的。對(duì)于低收入者而言，他們?cè)揪蜎](méi)有多少資產(chǎn)，降稅后，發(fā)生轉(zhuǎn)移的資產(chǎn)就更加少了。對(duì)富人來(lái)講，情況就不一樣了，降稅前，他們手中持有大量免稅資產(chǎn)以逃避稅收。之所以這么做，是因?yàn)椋好绹?guó)稅法一般對(duì)投資所得征以高稅，而對(duì)投資損失的補(bǔ)償很少，在稅率很高的情況下，免稅或享有稅收優(yōu)惠的投資項(xiàng)目（如州和地方政府債券、石油和礦產(chǎn)業(yè)）與其它帶有風(fēng)險(xiǎn)性的生產(chǎn)性投資相比顯然更顯吸引力。舉例來(lái)說(shuō)，假定免稅債券的年利率為8％；一項(xiàng)有風(fēng)險(xiǎn)的生產(chǎn)性投資：80％的可能得到12％的年收益率，20％的可能—無(wú)所獲，而且要繳納28％的所得稅，所以這效益率6.8％，這還是沒(méi)有損失的情況。所以，等到稅率降低后，富人們會(huì)再次對(duì)此作出權(quán)衡，如果將資產(chǎn)從免稅或其它稅收優(yōu)惠項(xiàng)目轉(zhuǎn)移到生產(chǎn)性投資上使收益增加，他們當(dāng)然會(huì)作出轉(zhuǎn)移，由于稅率的降低幅度一般很大，轉(zhuǎn)移量也是相當(dāng)大的。這一行為帶來(lái)的收入的上升足以彌補(bǔ)稅率的降低，富人的稅負(fù)仍舊提高。從稅后所得來(lái)看，貧富差距有擴(kuò)大的趨勢(shì)。

　　其次，低稅率對(duì)納稅人工作的激勵(lì)作用也是存在差異的。奧斯曼于1981年進(jìn)行了兩次引人注目的研究，他運(yùn)用美國(guó)1975年的稅收資料（以個(gè)人所得稅為主），把它與不征稅情況相比，最后得出的結(jié)論是，美國(guó)實(shí)行的高稅率使有效勞動(dòng)力供給下降了約8.2％，其中高稅率對(duì)于高收入階層勞動(dòng)力供給的負(fù)效應(yīng)較大，幾乎是低收入階層的三倍。而降低稅率可以使整個(gè)社會(huì)的勞動(dòng)力供給增加，而且降稅幅度越大，勞動(dòng)力供給增長(zhǎng)越大。然而，高收入者因減稅而增加的勞動(dòng)力供給顯然要比低收入者來(lái)得大。比如，如果減稅30％，低收入者勞動(dòng)力供給可以增加1.3％，而高收入者則增加4.6％。這—效應(yīng)也使得貧富差距擴(kuò)大。

　　第三，美國(guó)稅法一個(gè)重要的原則就是所謂的累進(jìn)性（progressivity）。稅負(fù)隨所得的上升而上升，換句話說(shuō)就是指納稅人的所得越高，其平均稅率就越高。為達(dá)到這一目的，美國(guó)聯(lián)邦所得稅一直采用累進(jìn)邊際稅率結(jié)構(gòu)，將所得劃分為不同的等級(jí)，分別適用于逐次上升的邊際稅率。雖然，收入等級(jí)已經(jīng)從最初的二十多個(gè)下降為1993年的三個(gè)，但仍然保持著累進(jìn)性。稅率降低使得納稅人應(yīng)稅所得上升，但由于低收入階層面臨的是所得范圍很小的較低所得等級(jí)，因而容易產(chǎn)生所得等級(jí)攀升（bracket Creep）現(xiàn)象，其結(jié)果使低收入納稅人的部分所得面臨更高的邊際稅率，從而使其平均稅率上升。對(duì)于富人而言，就不存在這一問(wèn)題，他們本來(lái)就處于最高的所得等級(jí)，即使降稅后所得上升，也根本不會(huì)產(chǎn)生所得等級(jí)攀升，這就意味著他們的平均稅率有可能下降。

　　第四，現(xiàn)行所得稅中許多分項(xiàng)扣除和稅收抵免對(duì)低收入階層是不利的。比如說(shuō)撫養(yǎng)兒童稅收抵免，當(dāng)納稅人的調(diào)整后毛所得在O-28000美元范圍內(nèi)時(shí)，其抵免比例從30％遞減到21％；而超過(guò)28000美元時(shí)，抵免比例統(tǒng)一為20％（1992年數(shù)據(jù)）。這同樣有可能造成低收入階層在享受降稅好處的同時(shí)，又使自己的平均稅率和實(shí)際邊際稅率上升。按照1992年的規(guī)定，我們以調(diào)整后毛所得較低的三口之家為例（為方便計(jì)算，作了簡(jiǎn)化），假定—個(gè)離婚的成年人年收入（調(diào)整后毛所得）為26000美元，他還要撫養(yǎng)兩個(gè)小孩，每年的費(fèi)用為4800美元，其它費(fèi)用開支包括：住房貸款利息2500美元，600美元的藥品開支，4200美元的其它醫(yī)療費(fèi)用以及搬家的費(fèi)用500美元。計(jì)算后得出其平均稅率為4.54％。如果收入提高2001美元，他們享有的稅收優(yōu)惠將下降，平均稅率上升到5.72％，而實(shí)際邊際稅率則達(dá)到21.O 4％，比法定的邊際稅率15％高出許多。這不僅是低收入階層的稅后所得難以提高的原因，也說(shuō)明了即使窮人的收入有所上升，貧富差距仍會(huì)擴(kuò)大。

　　美國(guó)從誕生之日起就標(biāo)榜“自由、平等”，那么如此糟糕透頂和極不公平的稅收制度，為什么還能“生存”下來(lái)呢？這就得從美國(guó)聯(lián)邦稅法的立法程序上找原因了。一項(xiàng)提案從提出到交到總統(tǒng)手中，中間要經(jīng)過(guò)眾議院稅賦委員會(huì)聽證、眾議院表決、參議院財(cái)政委員會(huì)聽證、參議院表決、兩院聯(lián)合稅收委員會(huì)審議，最后才由總統(tǒng)簽署。每一個(gè)環(huán)節(jié)都可能要經(jīng)過(guò)無(wú)數(shù)次的辯論、修改，而最終還可能被否決。所以一項(xiàng)稅收提案的通過(guò)可以說(shuō)是歷盡千辛萬(wàn)苦，可到頭來(lái)最終的法案很可能已經(jīng)是面目全非了。在立法過(guò)程中，極具影響力的是那些院外活動(dòng)集團(tuán)（lobby），他們受雇于某些利益集團(tuán)，專職在國(guó)會(huì)兩院外面活動(dòng)，想盡辦法左右議員們的決策。這些利益集團(tuán)從大量的稅收漏洞中獲得巨額利益，他們當(dāng)然不希望有人對(duì)此作出變動(dòng)。一旦有提議觸動(dòng)了他們的利益，他們會(huì)“竭盡所能”加以阻撓。事實(shí)上，不少經(jīng)濟(jì)學(xué)家都提出了比現(xiàn)行稅制好得多的方案，比如霍爾和拉布什提出的均一稅（the flat tax），然而都無(wú)法受到重視。即使是被人認(rèn)為較為成功的1986年稅制改革，也僅僅是將一部分稅收優(yōu)惠和稅收漏洞排除在外，富人依然可以使用各種手段逃避稅收，而窮人們的日子卻越來(lái)越不好過(guò)。

　　結(jié)語(yǔ)

　　從上面的分析中，我們可以看到，一次次的減稅，在一定程度上緩解了窮人的困境，但美國(guó)的貧富差距卻越來(lái)越大，社會(huì)收入分配益發(fā)的不公平。這樣，小布什總統(tǒng)提出的這一減稅計(jì)劃的堅(jiān)定支持者都是美國(guó)的一些大公司也就不足為奇了。當(dāng)前，美國(guó)經(jīng)濟(jì)所面臨的三大難題是個(gè)人儲(chǔ)蓄率為負(fù)、企業(yè)和家庭債臺(tái)高筑、巨額的經(jīng)常項(xiàng)目赤字。初看起來(lái)，巨額的減稅對(duì)于刺激美國(guó)低迷的儲(chǔ)蓄，激勵(lì)人們工作，從而對(duì)刺激美國(guó)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)具有積極的作用。然而，其真正的前景并不樂(lè)觀。如果減稅造成經(jīng)濟(jì)環(huán)境的惡化，不僅無(wú)法刺激經(jīng)濟(jì)，相反會(huì)引起經(jīng)濟(jì)的后退。美國(guó)經(jīng)濟(jì)在經(jīng)歷了史無(wú)前例的高速增長(zhǎng)期后，一些經(jīng)濟(jì)指標(biāo)已經(jīng)預(yù)示著一些潛在的問(wèn)題：消費(fèi)者信心連續(xù)四個(gè)月下降、制造業(yè)連續(xù)六個(gè)月萎縮、破產(chǎn)企業(yè)數(shù)目上升、失業(yè)率開始攀升、經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)率降低到1.4％。美聯(lián)儲(chǔ)連續(xù)較大幅度的降息也已經(jīng)顯示了格林斯藩對(duì)此的關(guān)注。更值得注意的是，這個(gè)減稅計(jì)劃可能會(huì)弱化美聯(lián)儲(chǔ)降息的效果。所以說(shuō)，一次次的減稅只不過(guò)在一定程度上緩解了窮人的困境，并不能說(shuō)明美國(guó)社會(huì)公平狀況的好轉(zhuǎn)，而且我們也不能指望新的減稅能對(duì)美國(guó)經(jīng)濟(jì)產(chǎn)生多大的推動(dòng)作用。它真正的效果如何，我們將拭目以待。