費改稅作為我國財稅改革的重要內容之一，正在緊鑼密鼓地進行，但是，由于認識上的不一致，“以稅代費”、“費改稅”、“清費立稅”在各種報紙和文件中常?；煊?，用詞的不同，反映了不同的內涵，進而影響改革的進程和效果，因此有必要搞清費改稅的科學內涵。

　　費改稅并非完全的以稅代費

　　首先，稅、費性質不同，分別蘊含著各自不同的質的規(guī)定性。稅是國家憑借政治權力，取得財政收入的一種形式，遵循“有支付能力原則”，具有強制性、無償性、固定性。而費是政府部門依據權力，在提供各種公益性質的公共服務時收取的成本補償，是國家財政收入的補充形式，遵循“誰受益誰支付”原則，具有靈活性、補償性。由此可見，稅、費屬于同本不同源的兩種財政收入形式。

　　其次，稅、費分別屬于市場經濟中兩種不同的資源配置形式。眾所周知，價格機制是競爭市場中資源配置的基本手段，但是，價格機制不是萬能的，對于公共品、準公共品無力進行有效配置，這是由公共品消費的非競爭性和非排他性，以及準公共品消費的局部公共性和局部排他性決定的。由于稅收具有三性，在公共品的消費中可以有效的排除“免費搭車”行為，因而在競爭市場失靈情況下，稅收則成為價格的有效替代物。而準公共品消費的局部公共性和局部排他性，表明對準公共品產權的界定成本在一定范圍內較小，然而超過一定的“閥值”，則交易成本十分昂貴，故其適合運用收費方式進行配置才是有效的。由此可見，在市場經濟中，稅費是不可缺少的兩種資源配置形式，二者在各自的范圍內都具有調節(jié)功能。但是調節(jié)的范圍、程度又有區(qū)別。稅收是國家進行宏觀調控的重要手段，具有普遍性，而費作為行政事業(yè)單位提供某種特殊服務所獲得的報酬，其調節(jié)范圍有限。另外，費還具有調節(jié)準公共品的供求關系、緩解擁擠、消除污染等特殊功能，這是稅收所不具備的。正如日本山田浩之教授所說的，高速公路不宜免費使用，否則高速公路可能比普通公路更擁擠。

　　最后，建國以來，費在不同的歷史階段發(fā)揮著不同的作用。計劃經濟時期，各項收費（包括基金）占國家財政收入的比重很小，大約為10%以下，是預算內的補充，調節(jié)作用非常有限。改革開放以后，國家進行了一系列簡政放權改革，相當長一段時間中央對地方只給政策不給錢，由各地區(qū)自求平衡，因此，各地相應地出臺了一系列的收費政策。繼而實行“財政包干，結余留用”的財政管理辦法，隨著經濟建設的不斷發(fā)展，地方建設和養(yǎng)人的開支壓力增大，為解燃眉之急，只好不斷開收費口子，才釀成今天的收費過多過濫的局面。應當承認當前收費中存在許多嚴重問題，但是不能因為收費中存在嚴重的問題而完全否定收費本身的積極作用。改革開放20多年來，費的存在對于我國經濟建設產生了一定的推動作用，例如，20世紀80年代中期以來，地方基礎設施、公共事業(yè)超歷史的發(fā)展，上萬公里高速公路的建成通車，如果沒有公路收費是不可想象的。而且，目前絕大部分收費已在地方政府控制之下，各有專項用途，并成為地方經濟發(fā)展資金來源的重要支柱。

　　綜上所述，稅費雖同屬于國家財政收入形式，但性質不同、功能各異，兩者不能互相替代，同時應該認識到合理的收費是國民經濟健康發(fā)展不可缺少的潤滑劑。因此，費改稅絕不等于完全的以稅代費。

　　費改稅應該使稅、費各歸其位

　　目前，費擠稅問題嚴重。據報道，截止1996年，中央和省批準的行政事業(yè)性收費（包括基金）達3000多項，是現行稅種的130倍，收入總額達4000億元，相當于當年稅收收入的60%.設想一下，如果包括省級以下政府批準的和未批準的項目，這一比例又是多少？就稅費占GDP的份額看，我國各種預算外和制度外收費大約占GDP的14 9%左右，而每年的財政收入只占GDP的10%多一點，與國外相比也是偏高，國外一般各種規(guī)費只占GDP的3 5%左右。這說明我國目前稅與費的比例極不合理，存在嚴重的費擠稅問題。費擠稅帶來的危害是多方面的，如政治的、經濟的等。從政治上看，由于收費歸地方所有，再加上相應的監(jiān)督機制尚未建立起來，從而影響政府職能轉變，使精簡機構更加困難，而且易滋生不正之風，產生腐敗。在經濟上，一是費擠稅造成國家財力分散，削弱了國家宏觀調控能力；二是加重了企業(yè)和農業(yè)的負擔，抑制了經濟改革與發(fā)展。據國家經貿委調查，國有企業(yè)的不合理負擔大致占到當年實現利稅之和的20%，越是不發(fā)達地區(qū)非稅負擔越重，如對四川、西安的調查表明，非稅負擔基本都是稅收負擔的2倍。三是不利于政企分開，阻礙了市場經濟體制的建立。由于收費歸部門、地方所用，會產生很強的利益機制，強化了部門、地區(qū)對所屬企業(yè)的保護和干預，導致市場分割。四是加大了稅收征管難度。由于收費歸部門、地方所有，而且一般收費的部門直接管理企業(yè)，因此企業(yè)普遍是先交費后交稅，部門、地方也不可避免地把主要力量用在收費上，甚至通過稅收任意減免來增加地方收費收入，使稅收的征管難度進一步加大。

　　由此可見，稅費應該各歸其位，并在各自不同的范圍內發(fā)揮自己的作用。

　　費改稅是一個系統(tǒng)工程

　　費改稅并非簡單的以稅代費，而是一個系統(tǒng)工程，牽一發(fā)而動全身。首先，明確費改稅的思路，即在對現行收費項目進行清理的基礎上，通過取締、規(guī)范、轉制、改革等措施，建立起以稅收收入為主，規(guī)費收入為輔的“稅費并存”的財政收入運行機制。取締，是指凡不按照國務院和財政部規(guī)定的行政事業(yè)性收費目錄收取的不合理收費，都應清理、取消。規(guī)范，是指對合理的收費要保留下來，逐項審核，對性質相同或相近的項目予以合并，并對收費項目的標準嚴加管理、最終納入預算。這里涉及一個問題，即是否中央和省批準的收費項目都是合理收費？或者省級以下政府批準的和未批準的收費項目是否都是不合理收費？從行政程序上看，好象是的。但是，是否符合經濟學原理需要從理論上回答。按照經濟學原理，可以用受益原則與成本原則進行判定。收費的一大特性就是支出與受益的直接對應性，即付費人必須能從特定的服務項目中受益，據此可以判斷，如果行政事業(yè)單位收了費而未提供相應的服務，收費資金大量漏出，挪作他用，付費人沒有得到相應的服務，則為“亂收費”，這是支出與收益不對應的情況；還有一種情況是，收費單位雖然提供了服務，但這種服務并非付費者所需，造成服務供求脫節(jié)，這種情況之所以發(fā)生，是因為收費單位憑借自己的特權地位，強行服務、強行收費，這也屬于“亂收費”；另外，行政事業(yè)性收費不具有盈利性，不以追求利潤為目標，它只是成本補償，按這一成本原則，收費標準應以成本為限，故任何超過服務成本上限的收費均屬于“亂收費”。還有一種特例是，收費單位雖然提供了服務，并且這種服務也為企業(yè)或個人所需要，但這種服務有可能企業(yè)或個人早就支付了報酬（如納稅人納稅），這時收費單位若依靠手中的權力，以服務為名再收費，這同樣屬“亂收費”。因此，這里的取締、規(guī)范同樣涉及一系列問題。轉制，是指對那些經營性的收費轉向市場。隨著政府職能的轉變，原來許多由政府部門管理的事務，包括一些事業(yè)單位和中介組織，要與行政機關脫鉤，走向市場，合法經營，依法收費，依法納稅，自收自支，自我發(fā)展。改革，是指把現在收費項目中一些具有準稅收性質的，即一般來源較穩(wěn)定，涉及范

　　圍又比較廣，并且可以連續(xù)收取的一些收入改為稅收，例如，公路養(yǎng)路費改為燃油稅，車購費改為車輛購置稅等。

　　其次，費改稅作為一個系統(tǒng)工程，還需配套改革。一是進一步深化機構改革，提高行政效率。機構膨脹、人員增加，行政開支不能維持，肯定會增加收費。二是建立地方政府的稅收立法權。目前行政事業(yè)性收費膨脹和稅費混淆的一個重要原因，是地方政府只有收費權，而沒有地方稅的立法權。稅收立法權高度集中于中央，地方稅種過少，不能滿足地方政府的支出需要，亂收費無法制止。因此適當賦予地方政府一定的稅收立法權，讓地方政府因地制宜的開征一些地方稅種，可以排除改革干擾。三是規(guī)范政府收支。以法律為準繩，即依法行政，任何政府征收任何稅費，必須履行法定程序，未經立法程序的稅、費，不能強制納稅人，付費人執(zhí)行。未經批準的支出，應追究法律責任。四是加強法制建設，嚴格監(jiān)控。對于涉及面廣，規(guī)模較大的收費必須通過人代會。同時要建立監(jiān)控機制，強化各種稅、費在收、管、用過程中的監(jiān)管。

　　總之，費改稅有其科學的內涵，應該對“以稅代費”，“清費立稅”，“費改稅”等各種提法給予科學地理解和運用，以促進費改稅健康發(fā)展。