一、分稅制的國內(nèi)外文獻評論綜述20世紀以來，世界各國普遍出現(xiàn)了財政分權(quán)（fiscal decentralization）的趨勢，全世界人口超過500萬的75個轉(zhuǎn)型經(jīng)濟國家中，84%的發(fā)展中國家正致力于向地方政府下放部分權(quán)力（Dillinger，1994）。與此同時，對財政分權(quán)的爭論也一直不斷，無論理論還是實證結(jié)論，都有不同看法，在財政分權(quán)的理論文獻方面，以Oates（1972）等為代表的傳統(tǒng)觀點認為，地方政府具有信息優(yōu)勢，能更好地代表本地區(qū)居民的偏好，因此，中央向地方轉(zhuǎn)移財權(quán)有利于提高經(jīng)濟效率，加快地方經(jīng)濟發(fā)展，進而推動全國經(jīng)濟增長。蒂博（1956）的用腳投票模型、布坎南（1965）的俱樂部模型等開創(chuàng)性工作也勾畫了地方政府在資源配置方面的優(yōu)勢，標尺效應、權(quán)力制衡等觀點也認為，分權(quán)經(jīng)濟下政府部門之間的競爭能夠提高政府運作效率，削減預算赤字，防止權(quán)力濫用。另一方面，質(zhì)疑財政分權(quán)作用的聲音并不鮮見，他們認為中央政府具有規(guī)模經(jīng)濟優(yōu)勢，能夠避免外部效應的潛在成本，適當?shù)募瘷?quán)反而有利于經(jīng)濟增長，財政分權(quán)只有具備一定的條件，才能發(fā)揮其積極效應，例如良好的民主機制，充分的地方自治和健全的機制安排等，但現(xiàn)實很難滿足這些條件，尤其是發(fā)展中國家，民主法制建設存在很多漏洞，財政分權(quán)的信息溝通渠道不暢通，地方政府的尋租行為難以避免。

　　不僅理論研究眾說紛紜，分權(quán)的實證研究也呈現(xiàn)出多元化局面，Xie、Zou和Davoodi（1999）對美國經(jīng)濟的實證檢驗發(fā)現(xiàn)財政分權(quán)對經(jīng)濟增長有負面影響，而Akai和Sakata（2002）的研究卻支持傳統(tǒng)財政分權(quán)有正作用的觀點；Zhang和Zou（1998）對中國經(jīng)濟的研究與Davoodi和Zou（1998）對46個國家的研究，都表明發(fā)展中國家財政分權(quán)與經(jīng)濟增長之間的關系為負；與之相反Lin和Liu（2000）的研究表明，財政分權(quán)推動了中國經(jīng)濟發(fā)展。直到今天，財政分權(quán)仍然是公共經(jīng)濟學研究領域和政府決策部門的重大課題之一。

　　我國自1994年建立分稅制以來已歷經(jīng)十余載，實行的初衷是為了明確各級政府的事權(quán)與財權(quán)，規(guī)范政府間財政分配關系，增強中央政府宏觀調(diào)控能力等。關于我國分稅制的效果，國內(nèi)存在爭論，賈康（2006）堅持認為“分稅制適應了市場經(jīng)濟的客觀要求，是‘兩位一體’地處理好政府與企業(yè)、中央與地方兩大基本經(jīng)濟關系的理想制度安排”，張晏與龔六堂通過采用各種財政分權(quán)指標度量財政分權(quán)與經(jīng)濟增長之間的關系彼此一致性，在兩級分權(quán)的基礎上，對28個地區(qū)1986—1992年和1994—2002年進行對比研究，結(jié)果發(fā)現(xiàn)“分稅制改革顯著地改善了財政分權(quán)對經(jīng)濟增長的影響。改革前我國財政分權(quán)與經(jīng)濟增長之間存在顯著的負關系，而1994年后財政分權(quán)對經(jīng)濟增長的影響顯著正”。而尚鐵力（2002）認為“地方政府對中央政府的政策制度設計與執(zhí)行存在著信息不對稱性，而這種不對稱性所帶來的效率損失會使財政分權(quán)的效果大打折扣”。美國財政學會主席羅依。伯爾（Bahl，Roy，2005）對中國的財政分權(quán)問題提出了一個重大命題：“中國的財政分權(quán)到哪一級？”，反響激烈。周文興（2006）通過對中國建國以后的計量歷史進行考察，發(fā)現(xiàn)“考慮速度和程度的財政分權(quán)與經(jīng)濟增長有驚人的相關關系，而通常認定的80年代中期進行的財政分權(quán)改革和90年代中期的分稅制改革只不過是一個歷史階段延續(xù)問題。從長期來看，財政分權(quán)對經(jīng)濟增長具有正面影響，但不排除中短期出現(xiàn)對經(jīng)濟增長產(chǎn)生負面影響的可能。”

　　本文試圖從地方的實際情況出發(fā)，以江蘇省為例，對1994年實行分稅制以來的江蘇財政收入情況，從總量、結(jié)構(gòu)進行分析，以實證結(jié)論作為依據(jù)，嘗試從收入角度來評價我國推行分稅制的基本現(xiàn)狀，僅供參考。

　　二、基于分稅制框架下的江蘇財力實證分析

　　本文通過采集分稅制改革以來江蘇省各級政府的財政數(shù)據(jù)，進行整理與計算，從總量與結(jié)構(gòu)兩方面，對江蘇省財力問題進行分析。

　?。ㄒ唬┙K財力總量分析

　　1.江蘇近10年來的財政總收入基本情況

　　財政是國民經(jīng)濟的綜合反映，經(jīng)濟決定財政，財政反作用于經(jīng)濟，這是財政與經(jīng)濟關系的一般原理。1994年以來，我國為理順中央與地方的財政分配關系，對財政體制進行了重大改革，整個財政體制框架一直延續(xù)至今，相關數(shù)據(jù)顯示，近10年來是江蘇省經(jīng)濟與社會發(fā)展最快的時期，其財政收入的情況如表1、圖1和圖2所示。

　　從表1、圖1和圖2數(shù)據(jù)所顯示的結(jié)果看，江蘇省1994—2004年財政總收入總體情況呈現(xiàn)以下特點：一是絕對量呈擴張態(tài)勢，2004年是1994年的7.6倍，年平均增長23.6%，高出全國財政收入17.9%的增長水平，且大多數(shù)年份的增長速度都快于全國水平；二是財政總收入占GDP的比重總體呈現(xiàn)上升趨勢，但各年度的這一比例均低于全國平均水平；三是總量規(guī)模占全國財政總規(guī)模的比例不斷上升，近兩年來占到國家財政的近10%水平。江蘇省近10多年來財力的這種變化，是該省改革開放所取得成果的具體體現(xiàn)之一，與其經(jīng)濟實力不斷增強密不可分。

　　2.江蘇省近10年來本級財力情況

　　按照分稅制的要求，我國大部分地方所集中的財政收入總額中，有一部分是要按一定的標準上劃給中央政府，由中央政府來調(diào)配使用。由于各地區(qū)的經(jīng)濟差異以及適用的政策不同，各地區(qū)上劃中央的收入規(guī)模會不一致，就江蘇省而言，其實際情況如表2和圖3所示。

　　從表2和圖3的數(shù)據(jù)所顯示的結(jié)果來看，1994—2004年期間的大多數(shù)年度，江蘇地方本級收入占其全部財政收入的比例都低于60%，最低為47%，最高為63%，也即說明江蘇省是財政上劃的重要省份，而考慮到中央財政對江蘇省的轉(zhuǎn)移支付情況，這一期間江蘇省財政凈上劃率變化不大，維持在25%左右的水平，這從另一個側(cè)面也說明，近年來江蘇地方稅收收入規(guī)模有較大的增長。

　　3.江蘇省近10年來財政總收人與GDP的彈性分析財政收入的集中程度與很多因素有關，其中經(jīng)濟總量是一個重要因素，從國外的相關文獻來看，財政收入增長是否合理以及財政體制是否健全與完善的問題，可以用收入彈性來分析，江蘇省近10年來的財政總收入彈性系數(shù)情況如圖4所示。

　　圖4數(shù)據(jù)顯示的結(jié)果看，1994—2004年期間，江蘇省財政總收入對GDP的彈性系數(shù)大多數(shù)年度均大于1，表明在這段時期里，江蘇省財政總收入的增速快于其當年GDP增速，但各年度的彈性波動較大，呈現(xiàn)振蕩走勢，最大彈性系數(shù)為3.34，即GDP增長1%，財政收入增長3.34%.全國這一指標近10年來也呈現(xiàn)振蕩態(tài)勢，但近10年來江蘇省收入彈性平均水平與全國平均水平卻近乎相等，前者為1.74，后者為1.75，這說明，近10年來江蘇省財力得到了極大地增強，但從全國范圍來看，其財政收入對GDP的彈性是適當?shù)摹?/p>

　?。ǘ┙K財力結(jié)構(gòu)分析

　　1.財政收入的形式構(gòu)成分析

　　2007年開始實行新的政府收支分類改革以前，我國財政收入被定義為納入預算管理的政府收入，從其形式上看，主要由稅收收入和其他收入構(gòu)成。近10年來江蘇省財政總收人中這兩鐘形式收入的情況及變化如表3所示。

　　表3數(shù)據(jù)顯示的結(jié)果表明，一是江蘇省財政收入中稅收收入占主體地位，符合我國目前財政收入形勢現(xiàn)狀，但稅收所占比重低于全國水平(基本維持在90%以上)；二是受國家政策影響，江蘇財政收入中稅收所占比重呈現(xiàn)下降的態(tài)勢，即1994年以來國家多次對預算內(nèi)外資金的范圍進行了調(diào)整，逐步擴大了預算內(nèi)收人的范圍，將以前沒有納入預算管理的政府基金納入預算來管理，從而使稅收收入所占比重下降。

　　2.財政收入的區(qū)域構(gòu)成分析

　　江蘇省是我國典型的區(qū)內(nèi)差異較大的地區(qū)，劃分為蘇南、蘇中、蘇北三大區(qū)域e，體現(xiàn)在財政問題上，三大區(qū)域的差異情況詳見表4、表5、圖5和圖6，其中，圖5表示的是1999—2003年三大區(qū)域財政總收人占江蘇財政總收入的比例，圖6表示的是1999—2003年三大區(qū)域接受上級財政轉(zhuǎn)移支付的資金占其可支配財力的比例。

　　表4、表5、圖5和圖6數(shù)據(jù)顯示的結(jié)果表明，江蘇省財力的區(qū)域結(jié)構(gòu)呈現(xiàn)以下特點：一是地區(qū)財政總量差異大，且差異呈明顯加大的趨勢。蘇南地區(qū)的財政收入的各項指標，都遠遠超過蘇中和蘇北地區(qū)，蘇中地區(qū)財力盡管與蘇北地區(qū)大體相當，甚至在一些年度低于蘇北地區(qū)，但人均財政總收入也要大于蘇北地區(qū)；二是地區(qū)相對規(guī)模的差異明顯。表現(xiàn)在地區(qū)財政集中程度上，1999—2004年中，從蘇南到蘇北，財政的集中程度是遞減的（即地區(qū)財政總收入占地區(qū)GDP比例是下降的），表現(xiàn)在地區(qū)對江蘇省財力貢獻上，從蘇南到蘇北，貢獻率是遞減的（即地區(qū)財政總收入占省財政總收入比例是下降的），蘇南地區(qū)人口占全省人口的30%左右，但財政收入?yún)s占到江蘇省財政總收入的60%以上；三是地區(qū)接受上級政府轉(zhuǎn)移支付比例的差異大。從圖6可以看出，蘇南、蘇中和蘇北地區(qū)都程度不同地接受了上級財政的轉(zhuǎn)移支付，但從相對規(guī)模來看，蘇北地區(qū)最高，蘇中地區(qū)其次，蘇南最低，說明蘇南地區(qū)財政可完全自給，而蘇中、蘇北地區(qū)有相當一部分財力需要依靠上級政府的轉(zhuǎn)移支付來滿足，特別是蘇北地區(qū)。

　　3.財政收入的政府級次構(gòu)成分析

　　按照現(xiàn)行地方財政體制要求，一級政府應有比較固定的本級財政收入，以滿足其履行各項職能的需要，并且對本級財力不足以滿足需要的政府，規(guī)定了轉(zhuǎn)移支付辦法。筆者根據(jù)江蘇省2000—2003年相關數(shù)據(jù)，對省、市、縣鄉(xiāng)級政府相關財政指標進行計算，具體結(jié)果詳見圖7和表6.

　　表6和圖7的數(shù)據(jù)顯示的結(jié)果表明，江蘇省財力在各級政府之間的分配格局，市本級政府比例最高，4年中有3個年度的比例超過總收入的50%，省本級財政總收入近幾年來比較穩(wěn)定，比例約為10%左右，縣鄉(xiāng)財政總收入的比重略有下降，筆者根據(jù)我國現(xiàn)行的地方財政體制推測，縣本級財政總收入占到省財政總收入的20%左右，因此，鄉(xiāng)鎮(zhèn)本級財政收入僅為全省的10%左右，而從轉(zhuǎn)移支付規(guī)模來看，各級地方政府都有一定比例的轉(zhuǎn)移支付的收入，省本級政府是最高的，縣鄉(xiāng)級政府其次，市本級政府最低，而且不同年度存在一定的波動。

　　三、基本分析結(jié)論

　　通過上述分析，結(jié)合筆者的調(diào)研體會，我們對扛蘇省分稅制改革以來的財力狀況初步得出以下基本結(jié)論：

　　1.江蘇財力總量逐年擴大得益于其經(jīng)濟總量的不斷增長，但財政集中程度總體低于全國水平。由上述分析得知，相對于經(jīng)濟總量而言，該省財政集中程度并不高，因此，從國內(nèi)平均水平來看，該省財力還有一定的增長潛力。當然，在實際中，影響財政集中度的因素較多，政策減免因素就是其中之一。由于江蘇省是外資進入最多的幾個地區(qū)之一，對外出口規(guī)模較大，根據(jù)我國現(xiàn)行政策，對外資以及出口都有較多的優(yōu)惠政策，這些因素無疑會影響該省的這一指標。

　　2.大多數(shù)年度內(nèi)，江蘇財政收入增速快于GDP的增速，總體波動較大，有些年度的彈性系數(shù)過高，這表明，該省財政收入與GDP在協(xié)同上具有不穩(wěn)定性，但收入彈性平均水平從全國范圍來看是適當?shù)摹?/p>

　　3.江蘇三大區(qū)域在財政收入上的差異，總體上可以歸因為經(jīng)濟總量差異導致的，但財政集中程度的差異也不可忽視。筆者認為，蘇北地區(qū)財政集中程度大大低于蘇中、蘇南地區(qū)，與蘇北地區(qū)的三次產(chǎn)業(yè)構(gòu)成密切相關，一般而言，農(nóng)業(yè)比重大的地區(qū)，要提高財政集中程度是不現(xiàn)實的。

　　4.江蘇省財力總量集中在市級政府層次，縣鄉(xiāng)財政規(guī)模偏小。這種分配格局與分稅制倡導的事權(quán)與財權(quán)相統(tǒng)一是相悖的，這一分析結(jié)果在其他省份也是如此，這與我國現(xiàn)行財政體制缺陷密切相關。要調(diào)整這一格局，即提高縣鄉(xiāng)財政收入比重，除了要大力發(fā)展縣鄉(xiāng)經(jīng)濟，還應改革地方財政體制。

　　四、對我國分稅制的簡要評述：基于實證分析結(jié)論

　　我們認為，上述分析結(jié)論，盡管僅限于江蘇的情況，但在一定程度上也反映了我國分稅制推行的基本現(xiàn)狀，據(jù)此，我們做出如下幾點評述。

　　1.分稅制對地方財力增長起到了促進作用。從江蘇的情況來看，無論是財政總收入還是地方本級財政收入，總量都呈迅速增長趨勢，財政收入占GDP的比例逐步提高，與此同時，我國其他地區(qū)的財力多年來也呈現(xiàn)不斷增長的態(tài)勢，表明我國的分稅制改革在調(diào)動地方財源建設積極性方面，確實起到了促進作用。

　　2.現(xiàn)行轉(zhuǎn)移支付政策不傾向于經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)。上述分析表明，江蘇對國家財政的貢獻是較大的，這不僅體現(xiàn)在江蘇本級財政的實力上，更體現(xiàn)在其上解中央財政的比例上，而該省每年從中央財政所獲得的轉(zhuǎn)移支付收入則較少，這種情況與我國轉(zhuǎn)移支付政策的均等化目標是相符的。

　　3.“基數(shù)法”稅收返還政策并不是加大地區(qū)間財力差距的主要因素。從收入角度來看，影響因素很多，通過對江蘇財力的分析，我們認為，將地區(qū)間財力差距的主要因素歸結(jié)為“基數(shù)法”稅收返還政策，沒有充分的依據(jù)。因為按照目前的稅收返還政策，盡管發(fā)達地區(qū)獲得的返還收人數(shù)額要大于欠發(fā)達地區(qū)獲得的返還收入，但與其上解國家財政的數(shù)額相比，顯然要小得多。

　　4.分稅制在規(guī)范省以下各級政府之間的財政分配關系上任重道遠。以江蘇為例的分析表明，我國分稅制呈現(xiàn)財權(quán)上收的趨勢，基層政府財力困難一直在延續(xù)，沒有顯著的改善，從筆者調(diào)研的實際情況來看，也是如此，這與國內(nèi)大多數(shù)學者的研究結(jié)論比較一致。這說明，我國省以下分稅制改革還要進行深入地探索。

　　5.分稅制在縮小地區(qū)財力差距方面的作用不顯著。盡管本文沒有就省與省之間的財力問題進行比較，但對江蘇省內(nèi)不同經(jīng)濟發(fā)展水平地區(qū)財力問題的比較分析，在一定程度上可以折射出我國省以下分稅制在調(diào)節(jié)地區(qū)間財力差距上的效果，顯然，從分析結(jié)果來看，分稅制在縮小地區(qū)內(nèi)部之間財力差距上的作用不明顯，地區(qū)間的財力差距呈現(xiàn)擴大的趨勢。