新修訂的《會計法》，第一次把建立健全單位內(nèi)部控制制度的要求，作為會計監(jiān)督“三位一體”（單位內(nèi)部監(jiān)督、社會審計監(jiān)督和政府監(jiān)督）的基礎(chǔ)和核心，寫入了規(guī)范會計行為的根本大法。認真學(xué)習(xí)、貫徹《會計法》中關(guān)于內(nèi)控制度和會計監(jiān)督方面的強制性要求，對于建立、健全農(nóng)墾企業(yè)集團的內(nèi)部控制制度，切實加強集團內(nèi)部的會計監(jiān)督，逐步完善公司法人治理結(jié)構(gòu)，促進農(nóng)墾經(jīng)濟健康發(fā)展，具有重大的現(xiàn)實意義和深遠的歷史意義。 

　　（一） 

　　農(nóng)墾企業(yè)集團，大多是在農(nóng)墾（農(nóng)場）局的基礎(chǔ)上改制后建立起來的。經(jīng)過幾年來的實踐，它在發(fā)揮農(nóng)墾企業(yè)的總體優(yōu)勢，增強農(nóng)墾企業(yè)的綜合競爭能力，提高農(nóng)墾企業(yè)艱苦奮斗、開拓進取的企業(yè)形象，以及促進理順體制、轉(zhuǎn)移機制、增強經(jīng)濟活力等方面，都發(fā)揮了很大的作用。尤其是一批經(jīng)過國有資產(chǎn)授權(quán)經(jīng)營的農(nóng)墾企業(yè)集團，在改制后已逐步形成了以資本為紐帶的母、子公司關(guān)系，能夠按照《公司法》和建立現(xiàn)代企業(yè)制度的要求，逐步健全集團總公司的法人治理結(jié)構(gòu)。各地從實際出發(fā)，致力于建立集團總公司的內(nèi)部控制制度，為發(fā)揮單位內(nèi)部會計監(jiān)督的作用，提供有利的條件。 

　　從近幾年來的實踐看，各地農(nóng)墾企業(yè)集團在內(nèi)部控制制度的建立和內(nèi)部會計監(jiān)督職能的發(fā)揮上，都取得一定的成效，為規(guī)范會計行為，保證財務(wù)會計報告的真實性、完整性，顯現(xiàn)其應(yīng)有的作用。但是，與新《會計法》和公司法人治理機構(gòu)的要求相比，還存在著不少的薄弱環(huán)節(jié)；與適應(yīng)加入WTO后的國際競爭的挑戰(zhàn)相比，還有相當(dāng)大的差距。主要表現(xiàn)在： 

　　一是組織機構(gòu)不全，權(quán)責(zé)還難以做到各就其位、各司其職、相互制約那樣地分明。股東會、董事會、監(jiān)事會和經(jīng)理層，本應(yīng)分別履行公司的權(quán)力機構(gòu)職能、決策職能、監(jiān)督職能和執(zhí)行董事會決策的經(jīng)營職能，從而形成權(quán)責(zé)分明、協(xié)調(diào)運轉(zhuǎn)、有效制衡的組織機構(gòu)。 

　　二是政企依然難分，企業(yè)發(fā)展目標(biāo)不明確。農(nóng)墾企業(yè)集團大多保留著農(nóng)墾局的政府管理職能，“兩塊牌子，一套班子”，繼續(xù)履行地域性的社區(qū)穩(wěn)定職能，承擔(dān)了社區(qū)經(jīng)濟負擔(dān)的義務(wù)。要實現(xiàn)集團公司財富最大化的發(fā)展戰(zhàn)略目標(biāo)，與穩(wěn)定目標(biāo)之間經(jīng)常發(fā)生矛盾。不穩(wěn)定則難發(fā)展，影響了重點目標(biāo)的實現(xiàn)。 

　　三是法人層次太多，容易造成失控。在農(nóng)墾系統(tǒng)，從集團總公司，到最基層的企業(yè)，有的多達六個層次。由于層次過多，跨度太大，所以容易失控，使大量的投資資金難以控制，給國有資產(chǎn)造成了重大的損失。 

　　四是內(nèi)控制度不全，會計監(jiān)督不嚴。各地農(nóng)墾企業(yè)集團雖不同程度地陸續(xù)建立了內(nèi)控制度，但與健全和健康地運行尚有差距。從組織機構(gòu)控制、授權(quán)批準控制，到預(yù)算控制、風(fēng)險控制、報告制度控制，在許多重要環(huán)節(jié)上，還沒有真正形成相互分離、相互聯(lián)系、相互制約、相互監(jiān)督的內(nèi)部控制機制；重大對外投資、資產(chǎn)處置等決策程序還存在較大的主觀隨意性。 

　　五是考核不盡科學(xué)，獎懲未能對應(yīng)。集團對子公司經(jīng)理、子公司對其全資企業(yè)廠長的經(jīng)濟績效的考核，還缺乏一套比較科學(xué)合理的指標(biāo)考核體系。容易出現(xiàn)能獎不能罰，負盈不負虧的不對應(yīng)問題；容易出現(xiàn)盈利時強調(diào)個人作用，虧損時強調(diào)客觀原因的現(xiàn)象。 

　　（二）

　　針對上述現(xiàn)象，根據(jù)新《會計法》的要求，結(jié)合農(nóng)墾集團的特點，就建立健全農(nóng)墾企業(yè)集團內(nèi)部控制制度，切實加強集團內(nèi)部的會計監(jiān)督，提出如下措施建議。 

　　1、要加強學(xué)習(xí)，統(tǒng)一思想，提高貫徹新《會計法》的自覺性。 

　　作為《會計法》規(guī)定的會計責(zé)任主體的農(nóng)墾系統(tǒng)的各單位負責(zé)人及領(lǐng)導(dǎo)班子，必須進一步加強學(xué)習(xí)會計法和財會知識，充分認識作為責(zé)任主體的緊迫性和必要性，提高帶頭貫徹執(zhí)行《會計法》的自覺性。在學(xué)習(xí)、貫徹過程中，要突破部分領(lǐng)導(dǎo)認識中的誤區(qū)，克服思想上的障礙，進一步解放思想，更新觀念。例如：有的領(lǐng)導(dǎo)認為，只要我不授意、指使、強令會計機構(gòu)、會計人員違法辦理會計事項就行了，工作這樣忙，那有時間系統(tǒng)學(xué)習(xí)；也有的領(lǐng)導(dǎo)認為，我授意、指使會計人員向不同的會計資料使用者提供編制依據(jù)不一致的財務(wù)會計報告，也是為了本單位的利益，而不是為了個人利益，等等。凡此種種，都是錯誤的認識。只有通過系統(tǒng)的學(xué)習(xí)，才能充分認識單位負責(zé)人的會計責(zé)任；只有通過全面的反思，才能充分認識會計信息失真對投資人、債權(quán)人、政府和單位自身各方面的危害性。從而，就能主動致力于提高會計信息質(zhì)量，保證財務(wù)會計報告真實、完整的自覺性，通過機構(gòu)設(shè)置、崗位分工、任用人員、健全制度、加強內(nèi)控、考核獎懲等一系列措施，確保會計法的各項規(guī)定得到具體落實。 

　　2、要理順體制，轉(zhuǎn)換機制，提高建立健全集團內(nèi)控制度的科學(xué)性和可操作性。 

　　在農(nóng)墾局改制為農(nóng)墾企業(yè)集團公司后，在繼續(xù)代理社區(qū)穩(wěn)定的政府職能的條件下，可先進行政企分設(shè)、政府職能與企業(yè)職能分離，為進一步實現(xiàn)政企分開創(chuàng)造條件。凡屬于行使政府職能這一塊的人員經(jīng)費和用于醫(yī)院、學(xué)校、社區(qū)基礎(chǔ)性設(shè)施和社區(qū)穩(wěn)定的必要資金，象上海農(nóng)墾那樣，由財政局核定撥款，交農(nóng)墾局專款專用，為集團公司減輕社會負擔(dān)。在此基礎(chǔ)上，按照摸清家底、清產(chǎn)核資后的集團公司國有凈資產(chǎn)，經(jīng)財政、國貿(mào)部門授權(quán)后經(jīng)營；集團總公司與其全資、控股子公司之間，子公司與其全資、控股企業(yè)之間，形成以資本為紐帶的出資人制度，集團總公司擁有對被投資子公司（或企業(yè)）產(chǎn)權(quán)代表的任免權(quán)、重大投資的決策權(quán)、財務(wù)預(yù)算審批權(quán)、收益分配權(quán)、經(jīng)濟責(zé)任審計委托權(quán)和內(nèi)部審計權(quán)等；同時，可比照江蘇農(nóng)墾，由集團公司作為企業(yè)所得稅的納稅主體，并比照試點企業(yè)集團，繼續(xù)享受企業(yè)所得稅先征后返的政策，用于彌補國有權(quán)益的不足；此外，還可象部分省市那樣，經(jīng)房地局、國資和財政部門批準，向農(nóng)墾集團公司注入土地使用權(quán)，以降低資產(chǎn)負債率，同時核銷歷史遺留的不實資產(chǎn)，以利于農(nóng)墾企業(yè)集團輕裝上陣，集中精力搞經(jīng)濟、抓發(fā)展。 

　　在理順體制的基礎(chǔ)上，要按照“有所為、有所不為”的原則，要求子公司進一步加大企業(yè)改制、轉(zhuǎn)制的力度，減少管理層次，解決法人層次過多、搞經(jīng)營善管理的能人過少、注冊資本總量小于實收資本、容易流失國有資產(chǎn)，以及債多、人多、出血點多等問題，真正按照市場的需要轉(zhuǎn)換經(jīng)營機制。 

　　此外，要按照科學(xué)性、合法性、可操作性的原則，在總結(jié)經(jīng)驗教訓(xùn)的基礎(chǔ)上，借鑒國際上成功的先進做法，根據(jù)不相容職務(wù)相分離、不相容職能相分開的內(nèi)控制度的要求，建立、健全集團公司內(nèi)部控制制度；并提出子公司、企業(yè)建立內(nèi)控制度的指導(dǎo)意見，形成集團總公司內(nèi)部、子公司內(nèi)部、企業(yè)內(nèi)部的控制制度體系和內(nèi)部的會計監(jiān)督體系，為保證會計信息真實、完整，保證管理系統(tǒng)循環(huán)暢通，實現(xiàn)集團總公司的戰(zhàn)略目標(biāo)服務(wù)。 

　　3、要突出重點，兼顧一般，加大內(nèi)部控制制度的執(zhí)行、檢查的力度。 

　　當(dāng)前，先要按照集團總公司本部（即母公司）的功能定位，完善組織結(jié)構(gòu)，形成股東會、董事會、監(jiān)事會、經(jīng)理層各司其職、各負其責(zé)、有效制衡的結(jié)構(gòu)體系。國有獨資的集團公司，可通過招商引資、轉(zhuǎn)讓股權(quán)，由地方財政局、國有資產(chǎn)管理部門派出股東代表和董事人選、監(jiān)事會主席等方式，解決股東會與董事會合一，董事會中無外系統(tǒng)代表和獨立董事，監(jiān)事會對同級董事、經(jīng)理層的經(jīng)濟行為不監(jiān)督等問題。然后，要建立完善議事規(guī)則，明確“三會”和經(jīng)理層的各自權(quán)限、職責(zé)。根據(jù)授權(quán)批準控制的要求，明確集團公司及所屬子公司、企業(yè)各職能部門的權(quán)限范圍和相應(yīng)的職責(zé)，以及相互協(xié)調(diào)配合的具體要求。對于重大的對外投資決策、籌資用資、貸款、資本支出，以及重大資產(chǎn)重組、債務(wù)重組和資本經(jīng)營、資產(chǎn)經(jīng)營等重大事項，需經(jīng)特別授權(quán)。對于集團的內(nèi)部審計制度，著眼于制度執(zhí)行情況的檢查、考核和經(jīng)濟效益的審計。對于子公司內(nèi)部控制制度建立、健全和執(zhí)行情況，重點放在執(zhí)行情況的檢查、督導(dǎo)，在實踐中逐步完善。如果制度訂得齊全，而實際又不執(zhí)行，也是徒有虛名。 

　　4、要加強考核，兌現(xiàn)獎懲，嚴格實行內(nèi)部會計監(jiān)督。 

　　在考核中，要實行定性分析與定量分析相結(jié)合，以定量指標(biāo)為主；發(fā)展速度指標(biāo)和運行質(zhì)量指標(biāo)相結(jié)合，以運行質(zhì)量指標(biāo)為主；非經(jīng)濟指標(biāo)與經(jīng)濟指標(biāo)相結(jié)合，以經(jīng)濟指標(biāo)為主。要建立風(fēng)險控制制度和重大事項報告制度，避免因發(fā)生重大失誤而使國有資產(chǎn)遭受重大損失（因為即使實行獎懲對應(yīng)的控制制度和風(fēng)險抵押承包方式，實際上個人也難以承擔(dān)重大損失）。在兌現(xiàn)獎勵時，要留出風(fēng)險留抵金，待任期終結(jié)審計確認績效后，才能予以全部兌現(xiàn)。還要建立經(jīng)營者離任審計制度和管理審計制度，及時釋放風(fēng)險，防止問題累積。
 
　　此外，還要切實加強會計監(jiān)督，從財務(wù)、審計、監(jiān)督部門的人員配備、素質(zhì)，到會計監(jiān)督的職能分工、階段性重點的確定，單位負責(zé)人和會計機構(gòu)、會計人員在內(nèi)部會計監(jiān)督中的職責(zé)，都要通盤考慮和—一加以明確。當(dāng)前，首先要認真地對照《會計法》的要求進行自查，并對發(fā)現(xiàn)的問題和差距進行整改；其次，要加強對子公司、企業(yè)的會計行為的監(jiān)督、指導(dǎo)。整改和監(jiān)督、指導(dǎo)的重點要放在會計基礎(chǔ)工作上，從憑證的填制、取得、審核，到登帳、結(jié)帳、編制財務(wù)會計報告等各環(huán)節(jié)，都要把關(guān)守口。其中原始憑證的審核和記帳憑證的編制是核算流程中的監(jiān)督重點；同時要注重完善內(nèi)部稽核、帳目核對、財產(chǎn)清查、會計檔案管理等制度的監(jiān)督。 

　　總之，只要我們充分發(fā)揮集團內(nèi)部會計監(jiān)督的自律性的基礎(chǔ)作用，同時重視發(fā)揮社會審計監(jiān)督的鑒證性作用，并自覺接受政府部門的監(jiān)督，就一定能促進農(nóng)墾經(jīng)濟健康地發(fā)展。 （作者單位：上海市農(nóng)工商[集團]總公司）