【內(nèi)容提要】我國(guó)審計(jì)機(jī)關(guān)預(yù)算執(zhí)行審計(jì)為人大監(jiān)督服務(wù)主要是采取兩個(gè)報(bào)告的方式，即“審計(jì)工作報(bào)告”和“審計(jì)整改情況報(bào)告”。現(xiàn)階段，這種服務(wù)方式運(yùn)轉(zhuǎn)平穩(wěn)，但也顯現(xiàn)一些薄弱之處。本文客觀地分析了兩個(gè)報(bào)告服務(wù)方式的利弊，大膽地提出了有針對(duì)性的改進(jìn)建議。

　　【關(guān)鍵詞】預(yù)算執(zhí)行審計(jì) 審計(jì)監(jiān)督 人大監(jiān)督

　　在我國(guó)現(xiàn)行審計(jì)制度中，財(cái)政審計(jì)特別是預(yù)算執(zhí)行審計(jì)為人大監(jiān)督服務(wù)，既是人大履行監(jiān)督職能的客觀要求，也是審計(jì)機(jī)關(guān)應(yīng)盡的職責(zé)和義務(wù)。當(dāng)前，預(yù)算執(zhí)行審計(jì)為人大監(jiān)督服務(wù)方式運(yùn)轉(zhuǎn)平穩(wěn)，但在新形勢(shì)下也顯現(xiàn)了一些薄弱之處，有待創(chuàng)新發(fā)展。因此，按照中國(guó)特色社會(huì)主義核心價(jià)值理論的要求，各級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)積極探索改進(jìn)預(yù)算執(zhí)行審計(jì)為人大監(jiān)督服務(wù)方式十分必要。

　　一、預(yù)算執(zhí)行審計(jì)為人大監(jiān)督服務(wù)方式的形成

　　現(xiàn)階段，我國(guó)審計(jì)機(jī)關(guān)預(yù)算執(zhí)行審計(jì)為人大監(jiān)督服務(wù)主要是采取兩個(gè)報(bào)告的方式：第一個(gè)報(bào)告“審計(jì)工作報(bào)告”，它以1995年1月1日起施行的《中華人民共和國(guó)審計(jì)法》（以下簡(jiǎn)稱《審計(jì)法》為標(biāo)志。《審計(jì)法》第四條規(guī)定：國(guó)務(wù)院和縣以上地方人民政府應(yīng)當(dāng)每年向本級(jí)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)提出審計(jì)機(jī)關(guān)對(duì)預(yù)算執(zhí)行和其他財(cái)政收支的審計(jì)工作報(bào)告。同年7月19日，國(guó)務(wù)院又以181號(hào)令頒布了《中央預(yù)算執(zhí)行情況審計(jì)監(jiān)督暫行辦法》。該辦法第八條第三款重申：審計(jì)署應(yīng)當(dāng)按照全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)的安排，受國(guó)務(wù)院的委托，每年向全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)提出對(duì)上一年度中央預(yù)算執(zhí)行和其他財(cái)政收支的審計(jì)工作報(bào)告。隨后，各省、自治區(qū)、直轄市先后發(fā)布了各地預(yù)算執(zhí)行情況審計(jì)監(jiān)督實(shí)施辦法加以完善。第二個(gè)報(bào)告“審計(jì)整改情況報(bào)告”，它以2006年2月28日十屆全國(guó)人大常委會(huì)第二十次會(huì)議關(guān)于修改《中華人民共和國(guó)審計(jì)法》（以下簡(jiǎn)稱《審計(jì)法》）的決定為標(biāo)志，修改后的《審計(jì)法》第四條規(guī)定：國(guó)務(wù)院和縣以上地方人民政府應(yīng)當(dāng)每年向本級(jí)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)提出審計(jì)機(jī)關(guān)對(duì)預(yù)算執(zhí)行和其他財(cái)政收支的審計(jì)工作報(bào)告。審計(jì)工作報(bào)告應(yīng)當(dāng)重點(diǎn)報(bào)告對(duì)預(yù)算執(zhí)行的審計(jì)情況。必要時(shí)，人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)可以對(duì)審計(jì)工作報(bào)告作出決議。國(guó)務(wù)院和縣以上地方人民政府應(yīng)當(dāng)將審計(jì)工作報(bào)告中指出的問題的糾正情況和處理結(jié)果向本級(jí)人民代表大會(huì)常務(wù)委會(huì)報(bào)告。從此，兩個(gè)報(bào)告正式成為各級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)為人大監(jiān)督服務(wù)的主要方式。

　　二、改進(jìn)預(yù)算執(zhí)行審計(jì)為人大監(jiān)督服務(wù)方式的必要性

　　十多年的實(shí)踐證明，人大監(jiān)督財(cái)政預(yù)算要求越高，審計(jì)機(jī)關(guān)預(yù)算執(zhí)行審計(jì)越重要。雖然審計(jì)機(jī)關(guān)開展的預(yù)算執(zhí)行審計(jì)為人大監(jiān)督做了一些工作，且在服務(wù)方式上不斷加強(qiáng)。但是，與新形勢(shì)下人大對(duì)財(cái)政預(yù)算監(jiān)督的要求尚有一定的差距，必須加以改進(jìn)。

　　就人大監(jiān)督而言，監(jiān)督本級(jí)預(yù)算的執(zhí)行、審查批準(zhǔn)本級(jí)預(yù)算的調(diào)整、財(cái)政決算是法律賦予人大常委會(huì)的職權(quán)。要履行好這個(gè)職權(quán)，要求人大常委會(huì)組成人員既要熟悉關(guān)于預(yù)算管理和財(cái)政管理方面的法律法規(guī)，還要熟悉涉及預(yù)算管理的各項(xiàng)業(yè)務(wù)知識(shí)和財(cái)會(huì)知識(shí)。而實(shí)際情況是，人大常委會(huì)組成人員不可能都由熟悉預(yù)算管理方面知識(shí)的人組成，加上預(yù)算草案、預(yù)算執(zhí)行情況報(bào)告、決算草案項(xiàng)目不細(xì)，透明度低，外行人看不懂，很難弄清其數(shù)字中的關(guān)系，因此，要審查好預(yù)算執(zhí)行情況的議案不容易。其次，由于審議時(shí)間有限，他們難以在短時(shí)間里摸透預(yù)算工作的方方面面，面對(duì)預(yù)算執(zhí)行情況的報(bào)告、報(bào)表，不知從何入手，難以提出全面客觀的審議意見，再次，作為為人大常委會(huì)服務(wù)的工作機(jī)構(gòu)—財(cái)經(jīng)工作委員會(huì)、預(yù)算工作委員會(huì)，由于人員編制、人員素質(zhì)等方面的原因，初審的質(zhì)量不高，與新時(shí)期人大常委會(huì)的要求不相適應(yīng)。上述原因，使得人大對(duì)財(cái)政預(yù)算監(jiān)督缺乏實(shí)質(zhì)性介入的途徑和手段，給人大依法審批、監(jiān)督預(yù)算造成一定的困難。

　　就審計(jì)監(jiān)督而言，現(xiàn)階段審計(jì)機(jī)關(guān)對(duì)財(cái)政的審計(jì)監(jiān)督多是在預(yù)算年度結(jié)束后進(jìn)行的，屬事后監(jiān)督。加之審計(jì)結(jié)果及處理往往是經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)式的，即只有吸取經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，無(wú)法及時(shí)糾正問題，侵占挪用財(cái)政資金等違法違規(guī)行為難以被有效制止，公共投資也缺乏有效的審計(jì)監(jiān)督，更談不上對(duì)公共開支實(shí)行全面的績(jī)效審計(jì)。審計(jì)監(jiān)督在人大權(quán)力監(jiān)督中的積極作用難以充分發(fā)揮。

　　三、改進(jìn)預(yù)算執(zhí)行審計(jì)為人大監(jiān)督服務(wù)方式的建議

　　如何不斷深化預(yù)算執(zhí)行審計(jì)，更好地為人大監(jiān)督服務(wù)，筆者認(rèn)為，應(yīng)從實(shí)施事前監(jiān)督、加大事中監(jiān)督、完善事后監(jiān)督三個(gè)方面改進(jìn)預(yù)算執(zhí)行審計(jì)為人大監(jiān)督服務(wù)的方式。

　　（一）實(shí)行預(yù)算編制審計(jì)報(bào)告方式

　　預(yù)算編制工作是一個(gè)融資源配置、預(yù)算管理、財(cái)務(wù)管理、增收節(jié)支、財(cái)政平衡等內(nèi)容在內(nèi)的系統(tǒng)工作。預(yù)算編制是否科學(xué)、合理，事關(guān)全局，它直接關(guān)系到全年財(cái)政工作目標(biāo)的順暢實(shí)現(xiàn)，也影響財(cái)政職能的正常發(fā)揮。預(yù)算草案一經(jīng)人大審查和批準(zhǔn)，就具有法律效力，因此，在預(yù)算草案報(bào)人大審查批準(zhǔn)前，由審計(jì)機(jī)關(guān)對(duì)預(yù)算草案編制的合法、合理、真實(shí)和準(zhǔn)確性進(jìn)行審計(jì)就顯得非常必要。通過審查預(yù)算編制的依據(jù)是否合法，是否堅(jiān)持量入為出、收支平衡的原則和預(yù)算編制有無(wú)細(xì)化到明細(xì)科目、具體部門，人員經(jīng)費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)、公共經(jīng)費(fèi)定額是否合理，專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)是否有政策依據(jù)，重大項(xiàng)目支出是否經(jīng)過科學(xué)論證；預(yù)算編制方法是否正確，是否按照零基預(yù)算方法編制，徹底改變基數(shù)加增長(zhǎng)的做法；預(yù)算支出結(jié)構(gòu)是否合理，是否按照在保工資、保運(yùn)轉(zhuǎn)、保穩(wěn)定的基礎(chǔ)上，圍繞政府中心工作，按輕重緩急合理安排重點(diǎn)項(xiàng)目支出；部門預(yù)算編制是否真實(shí)、準(zhǔn)確等內(nèi)容，提出審計(jì)機(jī)關(guān)的意見和建議，向人大提交預(yù)算編制審計(jì)報(bào)告，為人大代表和常委會(huì)審查和批準(zhǔn)預(yù)算提供切實(shí)有效的依據(jù)。同時(shí)，也能促進(jìn)財(cái)政部門編制的預(yù)算草案更科學(xué)、更合理和更規(guī)范，增強(qiáng)預(yù)算的嚴(yán)肅性和權(quán)威性，保證各項(xiàng)財(cái)政資金在管理和使用方面發(fā)揮更大效益。

　　（二）實(shí)行重大事項(xiàng)審計(jì)報(bào)告方式

　　人大在對(duì)財(cái)政預(yù)算執(zhí)行情況進(jìn)行經(jīng)常性監(jiān)督的過程中，對(duì)預(yù)算執(zhí)行中的一些重大事項(xiàng)和某些人民群眾關(guān)心的問題，如地方財(cái)政資金的使用效益情況、重大建設(shè)項(xiàng)目的資金使用情況、預(yù)備費(fèi)的動(dòng)用情況等，以及財(cái)政預(yù)算調(diào)整的真實(shí)、準(zhǔn)確性，可以委托審計(jì)機(jī)關(guān)進(jìn)行單項(xiàng)審計(jì)，然后根據(jù)審計(jì)報(bào)告情況作出相應(yīng)的決議或決定。審計(jì)機(jī)關(guān)在年度計(jì)劃項(xiàng)目審計(jì)中，對(duì)財(cái)政投入較大，關(guān)系國(guó)計(jì)民生的項(xiàng)目審計(jì)情況和審計(jì)中發(fā)現(xiàn)的一些重大問題、重要案件，應(yīng)及時(shí)主動(dòng)向人大報(bào)告，以爭(zhēng)取人大的重視和支持。

　?。ㄈ?shí)行財(cái)政運(yùn)行質(zhì)量審計(jì)報(bào)告方式

　　預(yù)算是保證國(guó)家履行公共管理職能的財(cái)政依托，預(yù)算執(zhí)行的過程實(shí)際上就是國(guó)家機(jī)關(guān)履行公共管理職能的過程。隨著社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的建立和完善，政府的公共管理職能正在從促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展向提供公共產(chǎn)品轉(zhuǎn)變，這種轉(zhuǎn)變必然帶來(lái)預(yù)算的方式、預(yù)算的規(guī)模和結(jié)構(gòu)、預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)的內(nèi)容和目標(biāo)等方面的變化。審計(jì)監(jiān)督為適應(yīng)和服務(wù)于這種轉(zhuǎn)變，正逐步開展財(cái)政資金績(jī)效審計(jì)。財(cái)政資金績(jī)效審計(jì)是指審計(jì)機(jī)關(guān)對(duì)財(cái)政資金籌集、分配、管理和使用的經(jīng)濟(jì)性、效率性和效果性的檢查和評(píng)價(jià)。審計(jì)機(jī)關(guān)以提高財(cái)政資金的使用效益和管理水平為出發(fā)點(diǎn)，以財(cái)政資金投資建設(shè)項(xiàng)目和財(cái)政專項(xiàng)資金為突破口，把揭露財(cái)政資金的嚴(yán)重?fù)p失浪費(fèi)或效益低下和國(guó)有資產(chǎn)流失問題作為財(cái)政資金績(jī)效審計(jì)的重點(diǎn)，由此形成的財(cái)政資金績(jī)效評(píng)價(jià)報(bào)告，對(duì)于強(qiáng)化預(yù)算監(jiān)督，完善公共財(cái)政體系，建設(shè)服務(wù)型政府，推動(dòng)國(guó)民經(jīng)濟(jì)又好又快發(fā)展，具有重要的意義。

　　（四）完善預(yù)算執(zhí)行審計(jì)報(bào)告方式

　　第一，審計(jì)機(jī)關(guān)要不斷深化預(yù)算執(zhí)行審計(jì)，向人大提交高質(zhì)量、高標(biāo)準(zhǔn)的審計(jì)工作報(bào)告。

　　審計(jì)機(jī)關(guān)在制定預(yù)算執(zhí)行審計(jì)方案時(shí)，就應(yīng)積極與人大聯(lián)系，主動(dòng)聽取和認(rèn)真采納人大的意見，將人大對(duì)預(yù)算監(jiān)督的重點(diǎn)內(nèi)容作為審計(jì)內(nèi)容的重中之重，著力抓好對(duì)預(yù)算收支平衡、重點(diǎn)支出的安排和資金到位、預(yù)算超收收入的安排和使用、部門預(yù)算制度的建立和執(zhí)行、向下級(jí)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付、本級(jí)人民代表大會(huì)關(guān)于批準(zhǔn)預(yù)算的決議的執(zhí)行、國(guó)債余額、上級(jí)財(cái)政補(bǔ)助資金的安排和使用等情況的審計(jì)。并應(yīng)積極主動(dòng)爭(zhēng)取政府的重視，依法適時(shí)將年度財(cái)政預(yù)算執(zhí)行審計(jì)工作報(bào)告提請(qǐng)人大審議，為人大審查批準(zhǔn)預(yù)算執(zhí)行情況報(bào)告和決算草案提供直接、可靠的依據(jù)。

　　第二，逐步探索、開展部門決算審簽制度。

　　審計(jì)署早在2001年就起草了《中央各部門決算審簽辦法》，各級(jí)人大也對(duì)此提出了要求，但由于各方面的原因，地方審計(jì)機(jī)關(guān)在這方面還基本沒有起步。部門決算審簽制度包含兩個(gè)方面的內(nèi)容：一是審計(jì)機(jī)關(guān)不僅要審計(jì)預(yù)算執(zhí)行情況，而且要審計(jì)部門決算；二是部門決算在上報(bào)之前，必須經(jīng)過審計(jì)機(jī)關(guān)簽署意見。這一制度的實(shí)施將為人大審查批準(zhǔn)決算草案提供更可靠的依據(jù)。

　　第三，及時(shí)、真實(shí)地提交審計(jì)工作報(bào)告中所指出問題的整改情況報(bào)告。

　　將“對(duì)預(yù)算執(zhí)行情況審計(jì)中發(fā)現(xiàn)的問題，政府應(yīng)適時(shí)向人大常委會(huì)報(bào)告整改情況”這一條，寫進(jìn)修改后的《審計(jì)法》，進(jìn)一步明確了審計(jì)機(jī)關(guān)對(duì)政府預(yù)算執(zhí)行情況的審計(jì)職能，也強(qiáng)化了人大對(duì)政府預(yù)算的監(jiān)督權(quán)力。審計(jì)機(jī)關(guān)應(yīng)如實(shí)向人大報(bào)告審計(jì)工作報(bào)告中所指出問題的糾正情況和處理結(jié)果，接受人大督查，并取得人大支持，對(duì)拒不處理整改和落實(shí)執(zhí)行的問題，由人大采取法定措施督促落實(shí)到位或追究有關(guān)責(zé)任單位和責(zé)任人的責(zé)任，維護(hù)審計(jì)決定的嚴(yán)肅性和權(quán)威性，促進(jìn)提高預(yù)算執(zhí)行審計(jì)監(jiān)督和人大監(jiān)督的綜合效果。