近年來，我國部分城市土地交易市場秩序混亂，“零成本出讓土地”等違規(guī)問題屢見不鮮，引發(fā)了土地市場交易秩序整頓活動。被稱作地方“第二財政”的土地出讓金進入了國家審計的視野。

　　一、土地出讓金的含義

　　土地出讓金是政府以出讓等方式配置國有土地使用權取得的全部土地價款，包括受讓人支付的其他和國有土地使用權出讓或變更有關的征地和拆遷補償費用、土地前期開發(fā)費用和土地出讓收益等。具體可以概況為以下幾類：

　　（一）以招標、拍賣、掛牌和協(xié)議方式出讓國有土地使用權的，以所確定的總成交價款為土地出讓價款；

　?。ǘ┺D讓劃撥國有土地使用權或依法利用原劃撥土地進行經(jīng)營性建設的，以按規(guī)定計算應當補繳的價款為土地出讓價款；

　?。ㄈ┳儸F(xiàn)、處置、抵押劃撥國有土地使用權的，以按規(guī)定計算應當補繳的價款為土地出讓價款；

　?。ㄋ模┩恋厥褂闷跐M，土地使用者需要續(xù)期的，以繳納的續(xù)期價款為土地出讓價款；

　　（五）改變出讓國有土地使用權的土地用途、容積率等土地使用條件的，以按規(guī)定計算應當補繳的價款為土地出讓價款。

　　然而，土地出讓金并不是簡單的土地價款。對于住宅等項目，采用招標、拍賣的方式，可通過市場定價，土地出讓的高低與土地的用途、位置和土地出讓年限緊密相關，土地出讓金就是土地價款。可是，對于經(jīng)濟適用房、廉租房、配套房，以及開發(fā)園區(qū)等項目，往往不是依靠完全的市場調節(jié)，需要政府干預，土地出讓金就帶有稅費的性質，就是定價。現(xiàn)行的土地出讓金的實質，可概括為它是一個既有累計若干年的地租性質，又有一次性收取的似稅非稅性質的矛盾復合體。

　　二、審計土地出讓金的必要性和必然性

　　“賣地”獲得的土地出讓金是一些地方政府經(jīng)營城市的主要收益，也是地方政府預算外的最大收入來源。如何合理使用和能否合法合規(guī)使用就是一個非常關鍵的問題。從宏觀調控上講，土地出讓金具有雙重功能：一是調節(jié)土地的利用，改進和調整產(chǎn)業(yè)結構，制約或促進經(jīng)濟發(fā)展；二是作為調整市場經(jīng)濟關系的經(jīng)濟杠桿，調控如何在國家、土地所有者和土地使用者三者之間合理分配土地收益，調節(jié)市場競爭關系。同時，《土地管理法》還對土地出讓金的使用范圍做出了明確的規(guī)定，要求主要用于征地和拆遷補償、土地開發(fā)、支農和保障中低收入群體住房的城市建設等。由此可見土地交易市場良性運行的重要性，但是，各地房地產(chǎn)開發(fā)“圈地”盛行，土地交易過程中違法、違規(guī)問題頻頻發(fā)生，土地出讓金用于違規(guī)建設招待所等城市建設現(xiàn)象也越來越多，土地出讓金的收支問題開始被公眾關注，土地出讓金審計迫在眉睫。

　　三、開展土地出讓金審計的切入點

　　我認為，開展土地出讓金審計，重點是要從土地相關政策入手，并結合當?shù)赝恋乩每傮w規(guī)劃開展，具體可從以下幾個問題入手：

　?。ㄒ唬┩恋爻鲎尳鹗罩欠袢~納入預算管理

　　從2007年1月1日起，土地出讓金收支要求全額納入地方基金預算管理。收入全部繳入地方國庫，支出一律通過地方基金預算從土地出讓收入中予以安排，實行徹底的“收支兩條線”。

　?。ǘ┩恋爻鲎屖杖氲氖褂檬欠穹嫌嘘P規(guī)定土地出讓收入使用范圍

　　有明確的規(guī)定，主要用于征地和拆遷補償、土地開發(fā)支出、支農支出、完善國有土地使用功能的配套設施建設支出、城市基礎設施建設支出以及土地出讓業(yè)務費、繳納新增建設用地土地有償使用費、計提國有土地收益基金、城鎮(zhèn)廉租住房保障支出和支付破產(chǎn)或改制國有企業(yè)職工安置費支出等。

　　（三）土地出讓收支中是否存在損失浪費、貪污腐敗和國有土地資產(chǎn)收益流失問題

　　有的地方政府將應通過招拍掛出讓的土地違規(guī)協(xié)議出讓或采取先征收、再以某種理由向用地單位返還出讓金或給予其他資金補助等形式為用地單位減免或變相減免出讓金，或以明顯低于市場交易的價格出讓土地，都會造成一定程度的損失浪費，國有土地資產(chǎn)收益流失、滋生腐敗。

　　（四）征地用地是否符合土地利用總體規(guī)劃、年度計劃并遵守相關審批制度

　　劃撥、出讓和轉讓土地使用權是否合法合規(guī)通過土地利用總體規(guī)劃，政府將土地資源在各產(chǎn)業(yè)部門進行合理配置。嚴格限制農用地轉為建設用地，控制建設用地總量，對耕地實行特殊保護。因此，使用土地的單位和個人必須嚴格按照土地利用總體規(guī)劃確定的土地用途使用土地。土地利用年度計劃一經(jīng)批準下達，必須嚴格執(zhí)行。因特殊情況需要增加新增建設用地年度計劃的，按規(guī)定程序報相關部門審批核定。實際新增建設用地面積超過當年下達計劃的，應扣減下一年度相應的計劃指標。

　　劃撥、出讓和轉讓用地，相關政策也有所規(guī)定。劃撥用地主要用于國家機關、軍事、城市基礎設施和公益事業(yè)、國家重點扶持的能源、交通、水利等基礎設施等用地，屬于無償取得土地使用權；出讓用地是目前最普遍的取得土地使用權的方式，包括協(xié)議、招標、拍賣和掛牌四種方式，協(xié)議出讓沒有引入充分的競爭機制，缺乏公正性，不利于公平競爭，容易滋生以權謀私、權錢交易等腐敗現(xiàn)象；土地使用權轉讓是指土地使用者將土地使用權再轉移的行為，包括出售、交換和贈與。

　　四、土地出讓金管理方面存在的主要問題

　　地方政府在土地領域的“自由空間”，直接或間接地引發(fā)了土地違法、違規(guī)問題。目前土地出讓資金管理方面主要存在以下問題：

　?。ㄒ唬?ldquo;以租代征”農民集體土地，擅自將農用地轉為建設用地

　　“以租代征”規(guī)避了農用地轉用審批和土地征收審批手續(xù)，同時，這種行為還規(guī)避了進行征地補償安置、履行耕地占補平衡和繳納新增建設用地土地有償使用費的法定義務。對企業(yè)和地方政府而言，“以租代征”不需要辦理用地審批手續(xù)，可以繞過農用地轉用計劃指標限制，快速投入項目建設。對于農民而言，通過租地每年可以領到比自己從事農業(yè)生產(chǎn)收入更高的租金，從而使農民更傾向于租地。但是這種行為影響了國家土地管理秩序，影響了國家“嚴把土地閘門”的土地調控政策的有效執(zhí)行和耕地保護目標的實現(xiàn)，也影響了農民的長遠利益和社會穩(wěn)定。

　　（二）一些政府違規(guī)為拖欠出讓金的用地單位發(fā)放土地使用證

　　為了吸引投資項目等原因，一些地方政府為拖欠出讓金的用地單位違規(guī)發(fā)放土地使用證，以及為繳納部分出讓金的用地單位分割辦理土地使用證，造成開發(fā)商只用少量資金就取得了大片土地的控制權，給開發(fā)商囤積土地提供了便利條件，不利于政府對土地市場的調控，同時還增加了銀行和政府的風險。

　?。ㄈ┯?ldquo;以土地換項目” 手段搞城市建設

　　從表面上看，“以土地換項目”能夠加快當?shù)鼗A設施建設，但其弊端很大，一是 “以土地換項目”往往規(guī)避了招拍掛出讓土地使用權而將經(jīng)營性土地直接協(xié)議出讓，或通過虛假招拍掛的方式出讓經(jīng)營性土地，不利于建立和規(guī)范正常的土地交易市場秩序。二是“以土地換項目”的方式出讓的土地價格往往明顯低于市場價格，造成國有土地收益流失。三是換給開發(fā)商的土地未繳納出讓金而直接換成了工程項目，造成了這部分應繳納出讓金的體外循環(huán)和固定資產(chǎn)投資脫離計劃控制。

　?。ㄋ模┎糠滞恋爻鲎尳鹞醋龅綉毡M收部分

　　本應收歸政府的出讓金未能做到應收盡收，主要表現(xiàn)為兩個方面，一是減免和變相減免出讓金，如有的地方政府將應通過招拍掛出讓的土地違規(guī)協(xié)議出讓、為用地單位減免或變相減免出讓金等；有的地方在與用地單位簽訂出讓合同后，又以政府辦公會議等形式，研究決定減免出讓金；有的地方采取先征收、然后再以某種理由向用地單位返還出讓金或給予其他資金補助等形式變相減免出讓金。二是欠征出讓金，用地單位由于多種主客觀原因，長期拖欠應上繳政府的出讓金。

　?。ㄎ澹┱鞯匮a償安置中存在的問題

　　一是拖欠、出借征地補償費；二是欠收挪用被征地農民社會保障資金。隨著各級政府對征地補償安置問題的重視程度的提高和被征地農民維權意識的增強，大部分農民都能夠拿到應得的地上附著物及青苗補償費，被征地農村集體也能夠拿到安置補助費和土地補償費。但對于部分地方自行安排的或從安置補助費和土地補償費中收取的被征地農民社會保障資金，由于這部分資金是集中起來后在以后的若干年逐步發(fā)放的，所以有的地方就放松了征收的力度或將已收取的資金挪用于其他用途，影響了這部分資金的足額籌集和安全使用。

　　五、產(chǎn)生問題的主要原因及完善措施

　　產(chǎn)生這些問題的主要原因是經(jīng)濟利益驅動。很多地方政府只考慮加快建設和發(fā)展速度，以多種土地優(yōu)惠政策作為招商引資的條件，而這些優(yōu)惠行為最終主要體現(xiàn)在供地方式和供地價格兩方面。當然這其中也不排除少數(shù)人徇私舞弊、謀取私利的情況。 如何使我國的土地管理體系規(guī)范化、合法化，這就要求土地管理部門在制度層面上建立一套“統(tǒng)一供應、信息公開、地價評估、集體決策”的土地市場管理制度，制定出明確的土地出讓操作規(guī)程，使土地市場交易環(huán)境透明化；財政部門把土地出讓金全額納入預算，實行徹底的“收支兩條線”，加大財政部門在土地管理中的話語權。促進土地有償使用制度的推行和土地市場的健康發(fā)展，使土地管理體系隨著新規(guī)定的出臺和相關法規(guī)的完善呈現(xiàn)出“體系健全、分工明確、多部門協(xié)調”的格局。促使地方政府在土地領域的“自由空間”越來越窄，以遏制土地違法、違規(guī)問題的發(fā)生。