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摘要:本文主要分析了我國公路建設(shè)改革開放后投融資方面的問題,探討完善公路建設(shè)投融資體制的對策和思路。
0 引言
改革開放以來,我國公路建設(shè)不斷進(jìn)行投融資體制改革,逐漸適應(yīng)社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)規(guī)律,大力推動(dòng)了我國公路建設(shè)的快速發(fā)展。“十一五”期間是我國公路建設(shè)快速發(fā)展,加大投資力度的時(shí)期。在“十一五”規(guī)劃綱要中,我國公路總里程要達(dá)到230萬公里,五年新增38萬公里;高速公路要達(dá)到6.5萬公里,新增2.4萬公里;要完成這一任務(wù),需要數(shù)萬億元的巨額投資。面對“十一五”規(guī)劃綱要的艱巨任務(wù),我們不僅需要繼續(xù)推動(dòng)公路建設(shè)的投融資體制改革,籌集更多的建設(shè)資金,更需要?jiǎng)?chuàng)新觀念,完善公路建設(shè)投融資體制,在公路建設(shè)中全面貫徹落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀,實(shí)現(xiàn)更快更好可持續(xù)發(fā)展具有重大意義。
1 我國公路建設(shè)投融資體制改革歷程
改革開放以前,我國公路建設(shè)投資主體單一,各級政府是唯一的投資主體。各級政府由于財(cái)力有限,難以保障公路的發(fā)展建設(shè),致使公路建設(shè)長期落后于經(jīng)濟(jì)發(fā)展,成為制約各地、國家經(jīng)濟(jì)發(fā)展的瓶頸問題。
改革開放后,隨著我國經(jīng)濟(jì)實(shí)力的不斷增強(qiáng)、國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展的迫切需要,各級政府把解決公路建設(shè)資金問題擺在了首位,開始了公路投融資體制的改革和探索。八十年代,國家明確了各級政府“貸款修路,收費(fèi)還貸”的思路,九十年代以法律形式對政府收費(fèi)還貸、國內(nèi)外經(jīng)濟(jì)組織投資收費(fèi)公路及公路收費(fèi)權(quán)轉(zhuǎn)讓作出了明確規(guī)定。這些改革措施極大的調(diào)動(dòng)了各級政府公路建設(shè)的積極性,并在實(shí)踐中創(chuàng)新了許多有效的投融資方式,大致有如下幾種:
①以各級交通主管部門作業(yè)主,收費(fèi)還貸;②各級政府集資修建收費(fèi)路;③利用外國政府和銀行貸款修路;④鼓勵(lì)國內(nèi)外各類經(jīng)濟(jì)組織投資修建高等級公路;⑤出售現(xiàn)有收費(fèi)公路的全部或部分經(jīng)營權(quán);⑥選擇經(jīng)濟(jì)效益前景好的高等級公路成立股份有限公司,向社會(huì)發(fā)行股票,在金融市場融資。
2 公路建設(shè)中存在的問題
我國公路建設(shè)取得巨大成績的同時(shí),也存在著一些問題:主要是收費(fèi)路多,收費(fèi)站多。這一問題不但增加了運(yùn)輸成本,而且制約了某些地方的經(jīng)濟(jì)發(fā)展,造成這一現(xiàn)狀的原因是各級政府財(cái)力不足,無法充分保證公路建設(shè)資金。
2.1 公路是基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè),從根本上講是公共產(chǎn)品,應(yīng)由政府無償提供。公路建設(shè)資金需求巨大,各級政府財(cái)力無法滿足,但國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展對公路發(fā)展要求的迫切性,各地運(yùn)用“貸款修路,收費(fèi)還貸”政策,加快公路發(fā)展的同時(shí),形成了較大數(shù)量的收費(fèi)公路。
2.2 從經(jīng)濟(jì)規(guī)律看,由于存在道路級差效益,適度建設(shè)收費(fèi)公路是符合公路經(jīng)濟(jì)規(guī)律和公平原則的。美國、法國、意大利等發(fā)達(dá)國家也存在一定數(shù)量的收費(fèi)公路。但發(fā)達(dá)國家在修建收費(fèi)公路時(shí),一般比較重視道路的級差效益,主要提供與收費(fèi)公路平行的不收費(fèi)公路供公路用戶選擇,使用者可選擇是以支付公路通行費(fèi)為代價(jià)來換取增加運(yùn)輸量、降低運(yùn)輸成本、縮短運(yùn)距、節(jié)約時(shí)間、減少交通擁擠等道路使用效益,還是以忍受不便為代價(jià)來換取公路上的免費(fèi)通行的權(quán)利。我國在規(guī)劃、建設(shè)收費(fèi)公路時(shí),沒有充分考慮道路級差效益,常常出現(xiàn)多條收費(fèi)公路并行現(xiàn)象。
2.3 隨著公路建設(shè)的快速發(fā)展,改革初期,公路資源嚴(yán)重匱乏,技術(shù)等級普遍較低,形成大量的收費(fèi)公路;現(xiàn)在高速公路縱橫交錯(cuò),高速公路作為體現(xiàn)道路級差效益的高等收費(fèi)公路,人們從心里上能夠接受,但對普通路的收費(fèi)已不能接受。目前,按國家的規(guī)定,各級政府已明確要逐漸取消二級路的收費(fèi)站點(diǎn),還路與民,這項(xiàng)工作已全面展開。
3 完善投融資體制的思路
國務(wù)院對收費(fèi)公路作出了明確界定:高速公路連續(xù)里程30公里以上;一級公路連續(xù)里程50公里以上;中西部地區(qū)二級公路連續(xù)里程60公里以上方可設(shè)站點(diǎn)收費(fèi)。這一規(guī)定是符合我國國情,符合我國公路發(fā)展階段性實(shí)際的,也是符合公路發(fā)展規(guī)律的。由于目前我國公路投融資體制還存在一些缺陷,各級政府在實(shí)際操作中存在很多困難。為此,筆者認(rèn)為完善投融資體制可從以下方面入手:
3.1 國家財(cái)政應(yīng)承擔(dān)起一般國道的投資責(zé)任。長期以來國家基本不向一般國道建設(shè)投資,主要由地方政府投資實(shí)施。這是造成一般國道收費(fèi)站點(diǎn)多的主要原因?,F(xiàn)隨著國民經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展,國家財(cái)力大大增強(qiáng),中央財(cái)政對今后一般國道建設(shè)應(yīng)承擔(dān)主要投資責(zé)任。
3.2 地方各級政府要加大財(cái)政性資金對公路建設(shè)的投資。各級財(cái)政對公路建設(shè)投資嚴(yán)重不足,地方公路建設(shè)以前主要靠養(yǎng)路費(fèi),現(xiàn)在養(yǎng)路費(fèi)取消以后,各級財(cái)政應(yīng)從公共財(cái)政理念出發(fā),加大對公路建設(shè)的支出。
3.3 對高速公路、一級公路和中西部地區(qū)的二級公路,仍堅(jiān)持投資主體多元化、項(xiàng)目業(yè)主多層化、籌資方式多元化的改革方向,加大籌資力度,加快建設(shè)步伐。
3.4 由于公路所具有的巨大的外部經(jīng)濟(jì)性,各級政府要繼續(xù)從土地、稅收政策等方面給予公路建設(shè)優(yōu)惠。
3.5 清理整頓收費(fèi)站點(diǎn)。已建成的收費(fèi)公路一旦到期,要停止收費(fèi)。對與高速公路并行的一般公路,要充分運(yùn)用道路級差效益原理,增加選擇性。
3.6 地方政府在條件具備的情況下,可組建公路產(chǎn)業(yè)集團(tuán),形成投融資、設(shè)計(jì)、施工、運(yùn)營、管理一體化的產(chǎn)業(yè)鏈;可細(xì)分打造收費(fèi)站點(diǎn)的服務(wù)產(chǎn)業(yè)鏈,如飲食、維修、廣告、通信、物流等;實(shí)現(xiàn)公路產(chǎn)業(yè)的多元化經(jīng)營。進(jìn)一步優(yōu)化公路產(chǎn)業(yè)的資本結(jié)構(gòu),在國際市場中進(jìn)行投融資運(yùn)作,募集資金,筑建國際的公路產(chǎn)業(yè)航母。
在我國經(jīng)濟(jì)高速發(fā)展,國民綜合實(shí)力不斷增強(qiáng)的大背景下,我國公路建設(shè)也迎來了大干快上的好局面。公路建設(shè)要想又快又好可持續(xù)發(fā)展,必須不斷改革完善公路建設(shè)的投融資體制,不斷適應(yīng)我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展趨勢和規(guī)律,取得可靠的保障性資金,穩(wěn)步推進(jìn)公路建設(shè)事業(yè)的發(fā)展。
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