| 內(nèi)容提要: 本文在認(rèn)真分析了我國(guó)公路特許經(jīng)營(yíng)內(nèi)涵和基本模式的基礎(chǔ)上，著重研究了目前公路特許經(jīng)營(yíng)制度在我國(guó)經(jīng)營(yíng)性收費(fèi)公路中的應(yīng)用模式，分析了各種應(yīng)用模式的優(yōu)劣和應(yīng)用范疇。 |
［關(guān)鍵詞］公路 特許經(jīng)營(yíng) 應(yīng)用模式
近年來(lái)，隨著我國(guó)公路尤其是高速公路里程的快速增長(zhǎng)，社會(huì)各界對(duì)深化公路建設(shè)投融資體制改革提出了更加迫切的要求。特許經(jīng)營(yíng)制度作為一項(xiàng)收費(fèi)公路經(jīng)營(yíng)管理制度的創(chuàng)新，在世界很多國(guó)家得到廣泛的應(yīng)用。在我國(guó)，推行特許經(jīng)營(yíng)制度有利于實(shí)現(xiàn)政府職能的轉(zhuǎn)變，規(guī)范政府與公路經(jīng)營(yíng)企業(yè)之間的權(quán)利、義務(wù)和責(zé)任，有效引進(jìn)民間資金進(jìn)入公路基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)領(lǐng)域，推動(dòng)公路建設(shè)事業(yè)和國(guó)民經(jīng)濟(jì)快速、健康與有序發(fā)展。
一、公路特許經(jīng)營(yíng)的內(nèi)涵和基本模式
公路特許經(jīng)營(yíng)屬于政府特許經(jīng)營(yíng)的范疇，可將公路特許經(jīng)營(yíng)界定為“政府為實(shí)現(xiàn)公路社會(huì)效益的充分發(fā)揮，由相應(yīng)的交通主管部門(mén)作為出讓方；與投資人為實(shí)現(xiàn)自身經(jīng)濟(jì)效益設(shè)立的公路經(jīng)營(yíng)企業(yè)作為受讓方，共同簽訂公路特許經(jīng)營(yíng)合同，來(lái)規(guī)范的在一定期限和范圍內(nèi)建設(shè)和經(jīng)營(yíng)公路基礎(chǔ)設(shè)施及其服務(wù)設(shè)施，經(jīng)營(yíng)期限屆滿后，辦理公路移交手續(xù)的交通行政許可行為”。
由此可見(jiàn)，公路建設(shè)屬于政府投資行為而不是個(gè)體行為；是經(jīng)政府委托、由國(guó)內(nèi)外經(jīng)濟(jì)組織建設(shè)公路。國(guó)內(nèi)外經(jīng)濟(jì)組織依法設(shè)立的公路經(jīng)營(yíng)企業(yè)來(lái)經(jīng)營(yíng)交通基礎(chǔ)設(shè)施，是經(jīng)政府特許，通過(guò)建造公路來(lái)取得經(jīng)營(yíng)收費(fèi)公路及其服務(wù)設(shè)施的權(quán)利。
公路實(shí)行特許經(jīng)營(yíng)并不涉及公路所有權(quán)的變更，公路屬于國(guó)有資產(chǎn)；但國(guó)家并不作為經(jīng)營(yíng)性收費(fèi)公路的經(jīng)營(yíng)主體。公路經(jīng)營(yíng)權(quán)轉(zhuǎn)讓屬于政府特許行為；但公路特許經(jīng)營(yíng)并非只是公路經(jīng)營(yíng)權(quán)轉(zhuǎn)讓。經(jīng)政府承諾、允許國(guó)內(nèi)外經(jīng)濟(jì)組織通過(guò)投資建設(shè)來(lái)獲得一定期限內(nèi)公路及其相關(guān)設(shè)施經(jīng)營(yíng)權(quán)的行為，屬于政府特許行為而不是經(jīng)營(yíng)權(quán)轉(zhuǎn)讓行為。
公路特許經(jīng)營(yíng)模式基本上是在公路行業(yè)中由政府授權(quán)投資者，允許其建立特許經(jīng)營(yíng)公司，成為獨(dú)立的經(jīng)濟(jì)法人，在一定時(shí)期內(nèi)享有公路建設(shè)和運(yùn)營(yíng)管理的特權(quán)。經(jīng)營(yíng)期內(nèi)，公司可通過(guò)收取車(chē)輛通行費(fèi)和綜合開(kāi)發(fā)經(jīng)營(yíng)，回收投資并獲取收益。經(jīng)營(yíng)期滿后，將良好技術(shù)狀態(tài)的公路無(wú)償歸還國(guó)家。政府通過(guò)合同協(xié)議或其他方式明確政府與獲得特許權(quán)的投資者（受許人）之間的權(quán)利與義務(wù)。
二、特許經(jīng)營(yíng)制度在我國(guó)經(jīng)營(yíng)性收費(fèi)公路中的重要應(yīng)用模式
我國(guó)特許經(jīng)營(yíng)制度在具體實(shí)施過(guò)程中，由于受具體項(xiàng)目的投資規(guī)模、地理位置、沿線經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r、風(fēng)險(xiǎn)大小、戰(zhàn)略意義和在國(guó)家公路網(wǎng)中的重要性等因素的限制，根據(jù)各自項(xiàng)目的特點(diǎn)，采取了不同的特許經(jīng)營(yíng)模式。現(xiàn)有特許性質(zhì)的公路經(jīng)營(yíng)企業(yè)，組建的方式主要有兩種：一是新建項(xiàng)目，以經(jīng)營(yíng)性公路本身的資產(chǎn)和未來(lái)收益作抵押，通過(guò)項(xiàng)目融資來(lái)籌措資金，組建公路經(jīng)營(yíng)企業(yè)；二是已經(jīng)建成的項(xiàng)目，政府通過(guò)經(jīng)營(yíng)權(quán)有償轉(zhuǎn)讓，組建公路經(jīng)營(yíng)企業(yè)，進(jìn)行合作或合資經(jīng)營(yíng)。重要的應(yīng)用模式具體如下四種。
�。ㄒ唬﹪�(guó)有控股的BOT模式
國(guó)有控股的BOT模式是指國(guó)家和地方政府采取招投標(biāo)方式，授權(quán)國(guó)有控股公司在特許經(jīng)營(yíng)期內(nèi)負(fù)責(zé)公路的建設(shè)和運(yùn)營(yíng)。國(guó)家對(duì)特許經(jīng)營(yíng)公司參股控制，國(guó)有資產(chǎn)的產(chǎn)權(quán)由國(guó)有控股公司來(lái)代表，公路歸國(guó)家所有，特許經(jīng)營(yíng)公司擁有經(jīng)營(yíng)權(quán)，公司不再隸屬于政府機(jī)構(gòu)，是獨(dú)立的法人實(shí)體，完全按照商業(yè)化經(jīng)營(yíng)。其運(yùn)營(yíng)主體主要是省級(jí)公路有限責(zé)任公司，目前除了遼寧、新疆、青海、寧夏、內(nèi)蒙等少數(shù)省區(qū)以外，大多數(shù)省份均成立了省級(jí)公路有限責(zé)任公司，試圖利用經(jīng)營(yíng)機(jī)制發(fā)展高速公路事業(yè)，這在一定程度上反映了我國(guó)高速公路發(fā)展的趨向。目前，我國(guó)實(shí)行收費(fèi)經(jīng)營(yíng)制度的高速公路中，至少有50%的高速公路是由省級(jí)公路有限責(zé)任公司直接進(jìn)行運(yùn)營(yíng)管理、或通過(guò)控股和參股間接運(yùn)營(yíng)管理的。
采用國(guó)有控股的BOT模式可以加強(qiáng)國(guó)家對(duì)公路建設(shè)的宏觀調(diào)控能力，穩(wěn)固國(guó)家對(duì)國(guó)道主干線和國(guó)防項(xiàng)目的控制地位；國(guó)家出資增加了項(xiàng)目公司各方對(duì)投資的信心和決心，更容易吸引民間資本，同時(shí)有效的規(guī)避BOT項(xiàng)目的風(fēng)險(xiǎn)；國(guó)有控股公司代表國(guó)家執(zhí)行投資和資產(chǎn)運(yùn)營(yíng)管理職能，可以保證國(guó)有資產(chǎn)保值增值，避免公路國(guó)有資產(chǎn)流失；有利于改變現(xiàn)有經(jīng)營(yíng)性收費(fèi)公路“一路一公司”的局面，形成大的企業(yè)集團(tuán)，引導(dǎo)公路管理由粗放無(wú)序向規(guī)范、集約型轉(zhuǎn)軌。
（二）經(jīng)營(yíng)性收費(fèi)公路內(nèi)資BOT模式
經(jīng)營(yíng)性收費(fèi)公路內(nèi)資BOT模式是指利用非中央和地方政府投資采用BOT模式建設(shè)運(yùn)營(yíng)公路項(xiàng)目，其中“內(nèi)資”主要是包括國(guó)有企業(yè)、民營(yíng)企業(yè)和個(gè)人的投資。主要是在各省的統(tǒng)一規(guī)劃下采用內(nèi)資BOT模式修建省內(nèi)的公路干線，特別是通往地方的支線，以使得國(guó)家的干道更好的發(fā)揮作用。既可以由地方政府出一部分資金入股，由國(guó)有企業(yè)及民營(yíng)企業(yè)或個(gè)人出一部分資金入股；也可以完全由運(yùn)行效益好的國(guó)有企業(yè)和民營(yíng)企業(yè)及個(gè)人共同投資，優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)，風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)。如福建刺桐大橋采用的是公司型合資結(jié)構(gòu)，四家公司（名流實(shí)業(yè)股份有限公司、福建省交通投資有限公司、福建省公路開(kāi)發(fā)總公司、泉州市路橋開(kāi)發(fā)總公司）于1994年5月28日以60%、15%、15%、10%的比例出資注冊(cè)成立具有獨(dú)立的企業(yè)法人資格的泉州刺桐大橋投資開(kāi)發(fā)有限公司。投資開(kāi)發(fā)有限公司獲得刺桐大橋?yàn)槠?0年（含建設(shè)期）的大橋建設(shè)經(jīng)營(yíng)特許權(quán)合同。
經(jīng)營(yíng)性收費(fèi)公路采用內(nèi)資BOT模式可以正確引導(dǎo)和充分利用國(guó)內(nèi)資金投向公路基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，帶動(dòng)多個(gè)相關(guān)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，促進(jìn)地方經(jīng)濟(jì)；有助于形成國(guó)內(nèi)的大型企業(yè)集團(tuán)，如前述的名流實(shí)業(yè)股份有限公司就是由泉州市十五家經(jīng)濟(jì)實(shí)力較強(qiáng)的民營(yíng)企業(yè)聯(lián)合組成的；此外內(nèi)資BOT模式風(fēng)險(xiǎn)管理比外資BOT模式容易，便于簽訂公路特許經(jīng)營(yíng)合同。
（三）外資BOT模式
外資BOT模式是以外方投資為主組成的項(xiàng)目公司獲得收費(fèi)公路的經(jīng)營(yíng)權(quán)，也就是我們平時(shí)所指的一般意義上的B0T方式。主要優(yōu)點(diǎn)在于項(xiàng)目所需建設(shè)資金主要由外商解決，無(wú)需政府投資，；有利于我國(guó)學(xué)習(xí)國(guó)外先進(jìn)的設(shè)計(jì)、施工、生產(chǎn)技術(shù)和項(xiàng)目管理經(jīng)驗(yàn)。由于我國(guó)目前尚處于BOT試點(diǎn)階段，國(guó)家計(jì)委規(guī)定，一律以外商獨(dú)資模式組建項(xiàng)目公司，但是隨著我們對(duì)BOT方式的了解逐漸深入，應(yīng)考慮采取合資BOT方式建設(shè)收費(fèi)公路。
�。ㄋ模┺D(zhuǎn)讓收費(fèi)公路經(jīng)營(yíng)權(quán)的TOT方式
采用TOT方式，轉(zhuǎn)讓我國(guó)收費(fèi)公路的經(jīng)營(yíng)權(quán)主要是指轉(zhuǎn)讓公路收費(fèi)權(quán)�！豆贩ā穼�(duì)公路收費(fèi)權(quán)轉(zhuǎn)讓的定義為：由縣級(jí)以上地方人民政府交通主管部門(mén)利用貸款或者向企業(yè)、個(gè)人集資建成的公路，其收費(fèi)權(quán)依法有償轉(zhuǎn)讓給國(guó)內(nèi)外經(jīng)營(yíng)組織經(jīng)營(yíng)的權(quán)利。通過(guò)有償轉(zhuǎn)讓公路收費(fèi)權(quán)的方式可以盤(pán)活公路資產(chǎn)存量，可以實(shí)現(xiàn)“以路養(yǎng)路、滾動(dòng)發(fā)展”的良性循環(huán)；有利于迅速獲得大量資金，緩解資金短缺的矛盾、減少政府的財(cái)政壓力和債務(wù)壓力；按現(xiàn)有的有關(guān)法規(guī)，以償還債務(wù)為目標(biāo)的非經(jīng)營(yíng)性收費(fèi)的年限明顯要短于經(jīng)營(yíng)性收費(fèi)的特許年限，因此在非經(jīng)營(yíng)性收費(fèi)公路實(shí)行經(jīng)營(yíng)權(quán)轉(zhuǎn)讓后，公路建設(shè)可以得到政策差價(jià)帶來(lái)的額外資金收益；引資的成功率較高，是一種方便快捷的融資方式。如西臨高速公路以3億元將20年的經(jīng)營(yíng)權(quán)轉(zhuǎn)讓給香港越秀公司，西臨高速經(jīng)營(yíng)權(quán)成功轉(zhuǎn)讓成為公路經(jīng)營(yíng)權(quán)轉(zhuǎn)讓的典范。
采用轉(zhuǎn)讓收費(fèi)公路經(jīng)營(yíng)權(quán)的TOT方式，是實(shí)現(xiàn)“政企分開(kāi)”，改變我國(guó)現(xiàn)行的收費(fèi)公路“雙軌制”，解決我國(guó)現(xiàn)有政府還貸收費(fèi)公路的善后問(wèn)題的方法之一。我們明確“收費(fèi)權(quán)轉(zhuǎn)讓”不是投資行為，不涉及產(chǎn)權(quán)，有租賃性質(zhì)，可以采用招投標(biāo)等方式，將我國(guó)現(xiàn)有地方政府經(jīng)營(yíng)的收費(fèi)還貸公路的經(jīng)營(yíng)權(quán)在一定特許經(jīng)營(yíng)期限內(nèi)轉(zhuǎn)讓給收費(fèi)公路公司，特許經(jīng)營(yíng)所得用于還貸和公益性公路建設(shè)。
[參考文獻(xiàn)]
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[3] 談國(guó)外收費(fèi)高速公路的特許經(jīng)營(yíng)[J].中外公路。2002.（6）。
聯(lián)系作者：
徐淑文：沈陽(yáng)市新民公路管理處；郵編：110003；
梁 鋒：遼寧省運(yùn)輸管理局；郵編：110003。
