［摘 要］本文針對(duì)目前基層預(yù)算單位編制部門預(yù)算中存在的問題分析，就如何提高基層部門預(yù)算編制的準(zhǔn)確性、完整性和科學(xué)性，提出一些建議和設(shè)想。
�。坳P(guān)鍵詞］基層預(yù)算單位 部門預(yù)算編制 思考
目前基層預(yù)算單位編制部門預(yù)算存在預(yù)算編制過于粗糙、編制的預(yù)算極其寬松；采取的方法仍是粗略估算，尤其是項(xiàng)目預(yù)算的編制更是“寬打窄用”，前期工作不到位，預(yù)算編制的質(zhì)量低等問題。比如有的基層預(yù)算單位依法理財(cái)意識(shí)不強(qiáng)，預(yù)算編制不科學(xué)，存在拍腦袋現(xiàn)象。主要是因?yàn)橛械幕鶎宇A(yù)算單位日常對(duì)部門預(yù)算改革宣傳的力度不夠，認(rèn)為部門預(yù)算改革僅只是改變了預(yù)算編制的方式和程序，而忽視了實(shí)行部門預(yù)算改革的實(shí)質(zhì)是政府職能的轉(zhuǎn)變，是政府為了控制或降低支出增長幅度，減少公共財(cái)政支出的重要措施；再加上有的基層預(yù)算單位人員變動(dòng)頻繁，管理上側(cè)重于以業(yè)務(wù)為主，各相關(guān)部門人員普遍認(rèn)為部門預(yù)算編制單純是屬于財(cái)務(wù)部門工作，不愿介入；造成基層預(yù)算單位在編制部門預(yù)算時(shí)無法及時(shí)收集到相應(yīng)的信息基礎(chǔ)資料，無法根據(jù)本單位本系統(tǒng)事業(yè)發(fā)展規(guī)劃合理地編制部門預(yù)算，而只能憑借以往編制的經(jīng)驗(yàn)，結(jié)合往年的財(cái)務(wù)決算數(shù)據(jù)資料進(jìn)行大體的估算或象征性地征詢各業(yè)務(wù)部門的意見，進(jìn)行粗略測算。而實(shí)際上對(duì)于每一細(xì)目預(yù)算具體用于哪些人員，什么項(xiàng)目卻常含糊不清，對(duì)于公用經(jīng)費(fèi)尤其是業(yè)務(wù)經(jīng)費(fèi)、會(huì)議費(fèi)、差旅費(fèi)的答復(fù)往往說是去年或這兩年已經(jīng)開支了多少多少，今年起碼要多少。
針對(duì)當(dāng)前基層預(yù)算單位存在以上幾個(gè)問題，筆者認(rèn)為通過以下幾方面可予以解決。
一、建立預(yù)算編制“回頭看”制度，再樹預(yù)算的權(quán)威性。
在嚴(yán)格執(zhí)行“兩上兩下”部門預(yù)算編制程序的基礎(chǔ)上，主管部門審核批復(fù)的部門預(yù)算細(xì)目應(yīng)與基層預(yù)算單位上報(bào)的預(yù)算細(xì)目建立一一對(duì)應(yīng)的關(guān)系，年終決算再按批復(fù)的部門預(yù)算細(xì)目逐一落實(shí)預(yù)算執(zhí)行情況，將基層預(yù)算單位部門預(yù)算的編制與執(zhí)行形成鏈接，改變基層預(yù)算單位預(yù)算編制與預(yù)算的執(zhí)行相游離的局面，在預(yù)算編制、預(yù)算執(zhí)行和預(yù)算結(jié)果三環(huán)節(jié)中形成以預(yù)算編制為核心的系統(tǒng)運(yùn)行狀態(tài)。例如有的基層預(yù)算單位各細(xì)目的預(yù)算編制數(shù)與對(duì)應(yīng)細(xì)目的決算數(shù)竟然相差幾倍甚至好幾十倍，預(yù)算編制的隨意性可見一斑。若每年我們在年終決算編制完畢，再對(duì)原預(yù)算編制數(shù)及相關(guān)的測算依據(jù)資料進(jìn)行“回頭看”，及時(shí)找出預(yù)算編制與執(zhí)行結(jié)果的差距及預(yù)算編制的漏洞，認(rèn)真進(jìn)行原因分析，改進(jìn)部門預(yù)算編制方法，逐漸縮小預(yù)算編制與現(xiàn)實(shí)的偏差，不僅有助于基層預(yù)算單位為下一次科學(xué)、準(zhǔn)確地編制部門預(yù)算提供可資借鑒的豐富經(jīng)驗(yàn)，進(jìn)而提高預(yù)算編制的準(zhǔn)確性和完整性；也有助于基層預(yù)算單位加強(qiáng)和完善有關(guān)預(yù)算編制的制度建設(shè)，強(qiáng)化預(yù)算編制管理，增強(qiáng)預(yù)算編制的計(jì)劃性和嚴(yán)肅性，從而為下一步國庫集中支付的實(shí)施和政府收支分類改革的順利進(jìn)行夯實(shí)基礎(chǔ)。
二、建立人員資產(chǎn)數(shù)據(jù)資料滾動(dòng)管理庫，逐步實(shí)現(xiàn)人員經(jīng)費(fèi)預(yù)算的逐人核定，分類分檔核定公用經(jīng)費(fèi)。
利用現(xiàn)代化網(wǎng)絡(luò)技術(shù)和信息集成方法，充分建立人員資產(chǎn)資料信息庫，人員信息基本資料由基層預(yù)算單位負(fù)責(zé)編集錄入，并即時(shí)更新，動(dòng)態(tài)掌握，其主管部門通過網(wǎng)絡(luò)可以隨時(shí)調(diào)用，并只需要設(shè)立國家現(xiàn)行的工資政策、社會(huì)保障的有關(guān)政策、規(guī)定和開支標(biāo)準(zhǔn)，形成相對(duì)應(yīng)的政策庫，需要時(shí)可逐一統(tǒng)計(jì)全局每個(gè)人員的實(shí)際工資數(shù)，及相應(yīng)的社會(huì)保障費(fèi)等人員經(jīng)費(fèi)預(yù)算。在部分日常公用經(jīng)費(fèi)預(yù)算的編制可以分類分檔按定額編制預(yù)算，如對(duì)會(huì)議費(fèi)的編制，可根據(jù)每年會(huì)議計(jì)劃，編制每一次會(huì)議預(yù)算經(jīng)費(fèi)，也可以依托信息化建設(shè)的平臺(tái)，減少差旅費(fèi)會(huì)議費(fèi)等部分經(jīng)費(fèi)的支出，充分利用在信息化建設(shè)上的巨大投資，取得真正的回報(bào)，獲得應(yīng)有的成效，進(jìn)一步提高預(yù)算編制的科學(xué)性。同時(shí)做好日常資料庫原始數(shù)據(jù)的及時(shí)收集補(bǔ)充、修改與更新等工作，每年7、8月需要編制部門預(yù)算時(shí)，不僅能利用這些最原始的數(shù)據(jù)資料較為準(zhǔn)確地進(jìn)行部分細(xì)目的預(yù)算，在一定程度上緩解部門預(yù)算編制時(shí)間緊迫的問題，而且各主管部門的相關(guān)部門也能通過網(wǎng)絡(luò)信息技術(shù)時(shí)時(shí)查詢與審核有關(guān)預(yù)算編制的基礎(chǔ)資料。這樣一來，各種信息技術(shù)的使用不僅可提高預(yù)算編制的準(zhǔn)確度，而且有助于提升預(yù)算編制效率，逐步拓展部門預(yù)算的覆蓋面，并為預(yù)算執(zhí)行的審查監(jiān)督和追蹤評(píng)價(jià)創(chuàng)造了良好的基礎(chǔ)。
三、拓展基層預(yù)算單位實(shí)施部門預(yù)算管理的范圍，將各單位提取的修購基金納入預(yù)算管理，有利于支出的統(tǒng)一安排。
根據(jù)《事業(yè)單位財(cái)務(wù)規(guī)則》，事業(yè)單位按照事業(yè)收入和經(jīng)營收入的一定比例提取修購基金，在修繕費(fèi)和設(shè)備購置費(fèi)中列支，用于事業(yè)單位固定資產(chǎn)維修和購置的資金。各基層預(yù)算單位在編制部門預(yù)算時(shí)已按規(guī)定提取，并將該部分資金列入單位的日常公用支出預(yù)算。但在實(shí)際操作上，有的單位從各自利益出發(fā)，往往將每年的購置與維修計(jì)劃盡可能地列入部門項(xiàng)目預(yù)算或一次性的補(bǔ)助專款，而將每年提取的修購基金作為自有資金，用于超預(yù)算或沒有預(yù)算安排的固定資產(chǎn)維修或購置支出，使這部分資金游離于部門預(yù)算之外。如此一來，勢必造成各基層預(yù)算單位在編制部門支出預(yù)算時(shí)存在項(xiàng)目不足資金有依賴的心理，難以做到周詳考慮或是各基層預(yù)算單位沉淀相當(dāng)部分的修購基金，在一定程度上不僅造成財(cái)政資金的浪費(fèi)，而且也容易使部門預(yù)算偏離實(shí)際，使一部分沒有預(yù)算安排的項(xiàng)目也有了資金來源渠道。
四、合理制定收入預(yù)算，加強(qiáng)各基層預(yù)算單位自行組織的其他收入的管理。
目前，基層預(yù)算單位資金來源除中央財(cái)政撥款和財(cái)政預(yù)算外資金補(bǔ)助外，還有部分資金來源于單位固定資產(chǎn)出租收入、對(duì)外投資收益、銀行利息等，資金來源渠道多元化。但在實(shí)際工作中存在對(duì)上級(jí)撥款管得嚴(yán)，其他資金管理較為寬松的現(xiàn)象，其他資金往往年終可直接用于彌補(bǔ)基本支出或作為結(jié)余資金，直接按事業(yè)結(jié)余資金分配，形成單位的福利基金和事業(yè)基金，因此各基層預(yù)算單位常從本位主義出發(fā)，在編制部門預(yù)算時(shí)，經(jīng)常不能認(rèn)真合理測算預(yù)算收入，而是以最保守方法或是刻意少編這部分收入。
五、建立考核獎(jiǎng)懲制度，提升各基層預(yù)算單位編制部門預(yù)算的主動(dòng)性。
在次年批復(fù)部門預(yù)算中將部門預(yù)算編制的及時(shí)準(zhǔn)確性以及預(yù)算編制是否與本部門本系統(tǒng)中短期規(guī)劃目標(biāo)相一致作為一項(xiàng)獎(jiǎng)懲指標(biāo)，并制定相應(yīng)的考核獎(jiǎng)懲辦法，激勵(lì)基層預(yù)算單位編制部門預(yù)算的主動(dòng)性和積極性，督促基層預(yù)算單位將部門預(yù)算編制作為一項(xiàng)日常工作來抓，主動(dòng)在細(xì)化預(yù)算編制上下功夫，強(qiáng)化預(yù)算的約束。這樣不僅有助于扭轉(zhuǎn)基層預(yù)算單位“重決算、輕預(yù)算”的局面，而且有助于基層預(yù)算單位編制的部門預(yù)算與部門預(yù)算的批復(fù)、執(zhí)行等各環(huán)節(jié)緊緊相扣。
六、成立部門預(yù)算編制小組，群策群力做好部門預(yù)算編制工作。
部門預(yù)算的編制并不是財(cái)務(wù)部門的獨(dú)角戲，它是各部門調(diào)研溝通的產(chǎn)物，是財(cái)務(wù)部門與其他部門協(xié)調(diào)溝通的產(chǎn)物，各種有可能影響預(yù)算的因素，不論是歸口哪個(gè)部門負(fù)責(zé)都應(yīng)該在部門預(yù)算編制中予以考慮，一個(gè)行之有效的部門預(yù)算，往往要經(jīng)過各部門的反復(fù)推敲，協(xié)調(diào)一致才能醞釀而成。因此，基層預(yù)算單位有必要成立由財(cái)務(wù)部門和預(yù)算經(jīng)費(fèi)歸口管理部門組成的部門預(yù)算編制小組，財(cái)務(wù)部門牽頭，組織預(yù)算的編制，并負(fù)責(zé)對(duì)各部門提供的預(yù)算經(jīng)費(fèi)尤其是項(xiàng)目支出預(yù)算草案進(jìn)行必要的審查、協(xié)調(diào)和綜合平衡等工作。通過各部門的溝通與通力合作，一方面可以加強(qiáng)預(yù)測、提高預(yù)算編制的準(zhǔn)確度；另一方面還可以提高資源配置的合理性。（收稿日期：2006-05-20）
