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我國國家審計體制改革若干問題的探討

來源: 尹平 編輯: 2008/08/05 16:21:27  字體:

  摘  要:審計體制改革已成為社會關(guān)注的焦點。本文就現(xiàn)行審計體制的利弊判定、目前審計工作存在的問題及與體制的關(guān)聯(lián)、審計體制與國際接軌、體制改革方案的取舍、實施改革可能遇到的問題及解決措施等若干熱點議題陳述了觀點,并初步論證了漸進式改革方案的主旨和基本內(nèi)容。

  關(guān)鍵詞:審計體制 獨立性 持續(xù)成長 漸進改良

  今年是新中國審計制度誕生二十周年。二十年來,我國審計事業(yè)取得了巨大成就和長足發(fā)展,現(xiàn)行國家審計體制是功不可沒的,它為國家審計迅速啟動、步入正軌并在國民經(jīng)濟發(fā)展與宏觀調(diào)控中發(fā)揮重要作用,提供了有力的體制保障。但是,現(xiàn)行審計體制始建于上個世紀80年代,不可避免地受到當時占主導地位的計劃經(jīng)濟和有計劃商品經(jīng)濟體制的影響,反映了改革開放之初我國政治、經(jīng)濟和社會發(fā)展的狀況,打上了明顯的時代烙印。隨著審計環(huán)境發(fā)生的深刻變化,原有審計體制與新形勢的適應(yīng)性和相容性相對減弱,其不足和缺陷逐漸暴露出來。對其進行改革與完善是審計事業(yè)發(fā)展必然,也是理論界和實務(wù)界關(guān)注的焦點。

  如何進行國家審計的改革,這需要我們對我國政治、經(jīng)濟和社會發(fā)展形勢的全面、準確地認識和把握,需要對現(xiàn)行審計體制利弊的冷靜、客觀地分析和評價,需要對審計事業(yè)發(fā)展的理論和實踐的科學和嚴謹?shù)靥剿鳎駝t就可能出現(xiàn)偏差,進而誤導審計體制改革實踐。目前,理論界和實務(wù)界對審計體制改革的探討甚多,活躍了理論研究的氣氛,開闊了人們的視野,對審計體制改革實踐是不無裨益的,但是也須注意到其中可能存在的偏向和誤差,若不及時加以指出、辨析和糾正,有可能影響理論和實踐的健康發(fā)展。本文擬就審計體制改革研究中的若干熱點和焦點問題,發(fā)表個人淺見,求教于在座各位同仁。

  探討之一:現(xiàn)行體制已經(jīng)成為審計事業(yè)發(fā)展的阻礙了嗎?

  這涉及對現(xiàn)行審計體制利弊的認定問題。有的學者認為,現(xiàn)行審計體制屬行政型模式,將審計機關(guān)定位于政府職能部門,并隸屬于政府行政部門管理,將審計監(jiān)督界定為上級對下級的行政約束;政府對經(jīng)濟運行的管理權(quán)和監(jiān)督權(quán)、經(jīng)濟監(jiān)督權(quán)和行政監(jiān)督權(quán)、經(jīng)濟監(jiān)督權(quán)與經(jīng)濟處罰權(quán)集于一身,不符合“對權(quán)力的監(jiān)督和制約”的需要,形成“自律”的局面,制約了審計監(jiān)督“他律”職能的發(fā)揮,帶有很強的內(nèi)部審計的性質(zhì);審計在很大程度上受到最高行政首長意識的左右,審計發(fā)揮作用與否取決于領(lǐng)導者的素質(zhì)及其重視程度;在一些重大審計決策上難以保持審計的獨立性,難以突破地方保護主義的屏障;地方審計機關(guān)受上一級審計機關(guān)業(yè)務(wù)領(lǐng)導,但領(lǐng)導內(nèi)容和方式存在諸多盲區(qū)和死角;同時又受地方政府行政領(lǐng)導,其負責人的任免、調(diào)動、獎懲等均系于本級政府,審計機關(guān)不得不做出偏向同級政府的選擇。這些缺陷和不足已經(jīng)通過各種形式表現(xiàn)出來,嚴重困擾審計人員,成為審計事業(yè)深入發(fā)展的制約。

  勿容置疑,行政型審計體制輔之不成熟的政治、經(jīng)濟體制,存在著一些明顯弊病,這正是我們提出改革的前提。但是,我們也必須看到,任何審計體制的合理性總是相對的,其優(yōu)點和缺點往往是并存在的,問題是我們?nèi)绾握瓶乩讬?quán)重和限制其負面影響?,F(xiàn)行審計體制的產(chǎn)生和發(fā)展有著深刻的歷史背景,行政型審計體制的選擇不是歷史的誤會,而有其必然性和合理性:它代表了特定歷史條件,在政府行政力量的干預(yù)和驅(qū)動下,審計事業(yè)的發(fā)展遠遠優(yōu)于其設(shè)置于政府系列之外,這是不爭的事實,過去20年如此,今后一股時期也將是如此?,F(xiàn)行審計體制的確立具有充分法律準備,也完成了相應(yīng)的理論論證,因而不僅具有合理性,也具有合法性和一定的嚴密性,可以說現(xiàn)行審計體制是當時我國政治、經(jīng)濟、法律、科技和文化教育環(huán)境下的最優(yōu)選擇。

  二十年來,該體制運行平穩(wěn)、結(jié)構(gòu)合理、記錄績優(yōu),總結(jié)起來,它的成功之處在于:審計機關(guān)隸屬于政府有利于審計監(jiān)督圍繞各級政府中心工作,服從和服務(wù)于改革開放和經(jīng)濟建設(shè)大局,將審計工作與經(jīng)濟建設(shè)有機結(jié)合起來,審計職能與政府機構(gòu)其他職能結(jié)合起來,這正是審計健康成長的主旋律:其次,現(xiàn)行審計體制有利于在政府指導下及時有效地實施審計監(jiān)督,不僅調(diào)動了地方政府的積極性和創(chuàng)造性,使審計工作得到地方政府的理解和支持,同時也借助政府行政權(quán)威和力量,掃清了審計發(fā)展道路上的不少阻礙,為審計成長提供了較為寬松的成長環(huán)境;再次,現(xiàn)行體制有利于促進地方政府履行職責,促進經(jīng)濟公開,使與經(jīng)濟信息相關(guān)權(quán)利的運用處于較為透明的狀態(tài);雙重領(lǐng)導制既有利于保持審計工作的統(tǒng)一性,促進審計系統(tǒng)加強業(yè)務(wù)協(xié)作和統(tǒng)籌管理,有利于保障社會主義法制的統(tǒng)一性,另一方面,也有利于增強地方審計自主性和靈活性,使之能夠主動根據(jù)地方經(jīng)濟建設(shè)的需要和政府經(jīng)濟調(diào)控的重點,及時調(diào)整審計工作態(tài)勢,使之在地方經(jīng)濟建設(shè)中發(fā)揮更大的作用:最后,現(xiàn)行審計體制的運行機理符合我國民眾的一般認識和思維規(guī)律,具有較好的社會基礎(chǔ)。正因如此,現(xiàn)行審計體制具有明顯優(yōu)勢,保障了國家審計在審計組織體制中的主導作用,體現(xiàn)了高層次審計監(jiān)督的基本特征——這是現(xiàn)行審計體制的主流。實踐證明,現(xiàn)行審計體制雖然存在一些弊病和不足,但是它是非全局性和非本質(zhì)性的,不對審計事業(yè)發(fā)展構(gòu)成根本性的威脅。換句話說,現(xiàn)行審計體制的基本境況是良好的,較符合我國政治、經(jīng)濟和社會發(fā)展的狀況,利弊權(quán)衡,依舊利大于弊;該體制經(jīng)過局部改革與完善后,仍然有能力承載我國審計事業(yè)的進一步發(fā)展,因此不會成為審計事業(yè)進一步發(fā)展的阻礙。

  探討之二:現(xiàn)行審計體制改革已經(jīng)刻不容緩了嗎?

  這涉及到對目前審計工作中存在問題的基本分析和判斷。目前審計工作確實存在一些問題,有的問題在某些地區(qū)還表現(xiàn)得十分突出。有的學者將存在的問題與現(xiàn)行審計體制掛起鉤來,認為現(xiàn)行審計體制是問題的誘因,于是啟動現(xiàn)行審計體制改革已迫在眉睫。據(jù)筆者對十余家基層審計機關(guān)的調(diào)查,目前審計人員認為困擾審計事業(yè)發(fā)展主要問題是:審計人員少與任務(wù)重的矛盾日前突出;審計經(jīng)費保障不能到位;審計信息化建設(shè)步伐緩慢;審計執(zhí)法問題多,“審計難、處理更難、落實更更難”的矛盾突出。有的學者認為,目前我國國家審計存在的主要問題是:審計范圍存在盲區(qū):審計證據(jù)收集困難;審計依據(jù)配套性差,審計經(jīng)費缺口大;審計人員結(jié)構(gòu)不合理:審計結(jié)果透明度低;執(zhí)法過程困難(獨立性不強,執(zhí)法性不硬)等。認真分析上述問題,不難發(fā)現(xiàn)有的問題,如審計人員缺編、人員結(jié)構(gòu)不合理、審計工作程序的執(zhí)行困難等,其根源不在于體制,或者與現(xiàn)行審計體制缺陷無關(guān)。有的問題如審計經(jīng)費不足,其主要集中于某些地區(qū)地縣兩級,而省廳和中央級審計機關(guān)基本不存在嚴重經(jīng)費短缺,另一方面,經(jīng)費寬緊與當?shù)亟?jīng)濟發(fā)展和財政收入狀況有關(guān),有的地方不僅審計經(jīng)費緊張,其他黨政經(jīng)費也相當緊張,這就不屬體制問題;還有的地方審計業(yè)務(wù)經(jīng)費尚能保障,但審計發(fā)展經(jīng)費受到限制,這也不能歸咎于體制的缺陷。還有的問題,如審計信息化建設(shè)步伐慢,有的地區(qū)尚未提上議事日程,有的因經(jīng)費等原因半途而止,也不是全局性和普遍性的問題,與體制缺陷關(guān)聯(lián)性不強;另外有的問題,如審計執(zhí)法難,獨立性受到干擾等,不是審計機關(guān)所獨有的,也不是行政型審計體制的固有缺陷和弊端,在我國司法機關(guān)存在“辦案難、判決難、執(zhí)行更難”,稅務(wù)機關(guān)存在“征稅難、查稅更難”,工商行政管理機關(guān)存在“檢查難、糾錯更難”等等諸多類似現(xiàn)象,這與我國法制建設(shè)、社會物質(zhì)文明、精神文明發(fā)展以及人們素質(zhì)水平相關(guān),不能將其歸結(jié)于現(xiàn)行審計體制的“先天不足”。誠然,改革現(xiàn)行審計體制對上述問題的解決,可能會起到一定的作用,可能促使各級領(lǐng)導對審計工作的重視,為審計營造更加寬松的執(zhí)法環(huán)境,改變審計經(jīng)費劃撥關(guān)系等等;但是通過改進管理、制定有關(guān)政策與制度、加強部門間協(xié)作和溝通,也同樣能達到這樣的效果;即上述問題的解決不一定通過審計體制改革的途徑實現(xiàn),審計體制改革不是解決這些問題的權(quán)宜之計,也不應(yīng)為上述問題的存在而倉促上陣,而需經(jīng)過充分論證和詳盡準備。

  探討之三;審計體制改革必須與國際慣例接軌嗎?

  這涉及加入WTO與我國國家審計體制的定位問題。入關(guān)后,我國經(jīng)濟逐步邁上國際經(jīng)濟大舞臺,實現(xiàn)國際經(jīng)濟一體化,“與國際慣例接軌”成為經(jīng)濟生活的習語,也成為人們特定時期的思維程式。既然經(jīng)濟活動本身都已接軌,那么作為經(jīng)濟監(jiān)督的審計也應(yīng)當實現(xiàn)接軌,這是最自然不過的邏輯推理。其實,審計與其他經(jīng)濟活動不相同,特別是國家審計,與社會審計不相同;它不應(yīng)完全納入市場經(jīng)濟軌道,也不能機械地與國際慣例接軌。國家審計體制不僅反映了本國經(jīng)濟發(fā)展和審計技術(shù)特征等自然屬性,而且更多地折射出本國的民主政治、法制化進程和精神文明建設(shè)等方面社會屬性,反映了社會、政治、經(jīng)濟發(fā)展對審計的需求和定位。國家審計不是角逐市場的經(jīng)營主體,不直接或不完全接受價值規(guī)律的市場信號,不具有市場經(jīng)濟下經(jīng)營主體所具有的一般特性,而是更集中地體現(xiàn)了國家政體和國體的若干特征。所以現(xiàn)行審計體制改革,要反映建設(shè)和完善社會主義市場經(jīng)濟體系和我國加入WT0后新形勢的要求,但是這不等同于納入市場軌道,或盲目照搬國外審計體制的模式。再一方面,國外(主要是西方國家)審計體制也在變化發(fā)展,經(jīng)歷逐步成型、成熟的過程,目前世界各國的。審計體制呈現(xiàn)出立法、司法、行政、其他等多種模式,何為國際慣例,也無法簡單指認。人們常常以美國的做法視作為國際慣例,而美國的國體和政體,其價值觀、民族文化、思維習俗都與我國存在重大差異,選擇美國模式作為改革目標參照,顯然缺乏可比性。因此,我們不能簡單地說現(xiàn)行審計體制改革與國際慣例接軌,審計體制的國際化方向應(yīng)服從于本域化的需求,服從于我國政治、經(jīng)濟、社會發(fā)展的客觀需要。

  探討之四:審計體制改革必須追尋最優(yōu)方案嗎?

  這涉及我國國家審計體制改革的方案選擇問題。對于國家審計體制方案的設(shè)計和選擇,理論界和實務(wù)界仁者見仁、智者見智,較多的同志將眼光集中于國際上現(xiàn)有的立法型、司法型、行政型和獨立型等四種模式的比較和取舍上,最后將目光聚焦于“立法型模式”,認為應(yīng)不失時機地將現(xiàn)行國家審計的行政型體制過渡到立法型體制,即將國家審計機關(guān)設(shè)在本級人大、接受其領(lǐng)導、向其負責并報告工作。基本依據(jù)是,立法型審計體制能夠擺脫審計機關(guān)與政府的行政聯(lián)系,有利于避免行政干擾,保持審計的獨立性,維護其權(quán)威性,解決“審計難處理更難”的矛盾:立法型模式改變了雙重領(lǐng)導體制下的弊端,解決“同級審”中的角色和地位的問題,有助于打破地方保護主義框框,建立公正、客觀的審計環(huán)境;因而這是一個理想的改革模式或最優(yōu)的方案。

  我國國家審計制度己載入《憲法》,作為一項基本政治制度,審計本質(zhì)是代表和維護資財所有者和社會根本利益的獨立的經(jīng)濟監(jiān)督。我國的政體與西方“三權(quán)制衡”體制不同,審計不是政黨之爭的工具,也不是執(zhí)政黨政治權(quán)力的制約力量。我國現(xiàn)階段基本國情是仍處于社會主義初級階段,在這一階段我們黨的中心任務(wù)是發(fā)展社會主義生產(chǎn)力,這是黨基本路線所明確指出的,也是我們各項工作的主題。審計的基本使命無疑是服務(wù)和服從于改革開放和社會主義經(jīng)濟建設(shè),圍繞經(jīng)濟建設(shè)的大局尋找自我的立足點和與社會政治經(jīng)濟的結(jié)合點;面向經(jīng)濟建設(shè)和社會發(fā)展——這是審計工作的基本定位。因此,國家審計體制改革的出發(fā)點和歸宿點是:面向經(jīng)濟建設(shè)主戰(zhàn)場,最大限度的發(fā)揮審計職能作用,更好地服務(wù)于改革開放和經(jīng)濟建設(shè)——這是馬克思主義上層建筑服務(wù)于經(jīng)濟基礎(chǔ)的基本原理的體現(xiàn)。審計如何最有利于改革開放和經(jīng)濟建設(shè),保持現(xiàn)有行政審計體制的基本框架,無疑是較為理想的方案。

  二十年來,我國經(jīng)濟體制改革的實踐經(jīng)驗告訴我們,理想的方案往往并非最優(yōu)方案,我國經(jīng)濟改革的成果是由無數(shù)次優(yōu)方案累加而成的,審計體制改革亦然。我們暫且不論立法型審計體制的優(yōu)劣,僅以現(xiàn)實的眼光去審視立法型審計體制的改革:這是對現(xiàn)有審計體制的完整更迭,需要預(yù)設(shè)很多前提條件,如法律變更、立法機構(gòu)的職責調(diào)整、審計機關(guān)的重組、審計工作的重心位移等;這一過程的完成需要經(jīng)歷較長時間,注入巨額改革成本,且實際見效緩慢,操作難度大,改革的政治風險和經(jīng)濟風險難以預(yù)料,容易對社會政治、經(jīng)濟、文化等產(chǎn)生沖擊。同時還必須再度強調(diào):我國國體和政體與西方國家不同,立法型審計體制賴以生存的主客觀條件和運行的基礎(chǔ)我們尚不具備,改革存在著諸多制約因素,這是我們不能改變和選擇的。相比之下,對現(xiàn)行審計體制實施漸進式改良策略,保持了現(xiàn)行審計體制的優(yōu)勢,并循序漸進地對現(xiàn)行體制中不適應(yīng)社會政治經(jīng)濟發(fā)展的部位和環(huán)節(jié)進行改進,改革過程啟動簡單,見效快,成本少,阻力小,承擔的風險相對較小,容易為各級領(lǐng)導所接受:盡管這不是理論推導所認定的理想模式和最優(yōu)方案,甚至認為相對保守,但它實際的改革效果卻是可預(yù)見的,是在眾多約束條件下,多方能夠接受的較優(yōu)方案。

  探討之五:審計體制改革將大大提高審計獨立性嗎?

  這涉及審計體制改革的效果預(yù)計。誠然,我國各級審計機關(guān)在審計執(zhí)法過程中,其組織獨立和工作獨立曾受到多方的干擾,審計的公正性、客觀性受到威肋和損壞:有的審計機關(guān)迫于地方黨委和政府發(fā)展經(jīng)濟的壓力,參與了各種開發(fā)項目,有的承接黨委和政府的招商引資指標,有的負責幫困扶貧等等;這使得使原本資源十分緊張的審計機關(guān),不得不抽出人力物力完成政府包保計劃。如有的地方黨委給審計機關(guān)下達了招商引資包保計劃,完不成任務(wù)的審計機關(guān)負責人一年予黃牌警告,兩年就地免職,而完不成審計任務(wù)則不在此列,因此審計機關(guān)負責人被迫“改行”,傾其全力招商引資:而審計機關(guān)是獨立的經(jīng)濟監(jiān)督機構(gòu),沒有經(jīng)營業(yè)務(wù)和下屬機構(gòu),如何完成巨額的招商指標,只有動用審計權(quán)力和被審計單位的資源,這顯然有失審計機關(guān)的獨立性。

  完善審計獨立性是現(xiàn)行審計體制改革的基本目標之一,但審計獨立性在具體操作中如何把握,不論是保留現(xiàn)行行政型審計體制,還是改用其他體制,都是不容回避的問題。對此我們不能照搬西方審計機關(guān)的做法,強調(diào)審計超然獨立,超越黨派和政治之爭,追求純而又純的“客觀與公正”。我國是共產(chǎn)黨領(lǐng)導的社會主義國家,審計獨立性不可能脫離這一基本的政治背景,將審計獨立性提升到不適當?shù)母叨?,這樣既不現(xiàn)實,也無法實現(xiàn),無益于審計事業(yè)的發(fā)展。在我國國家審計的獨立性(注意社會審計與此不同)應(yīng)把握在審計工作基本不受外在因素的左右、審計機關(guān)能夠獨立行使審計監(jiān)督權(quán)的限度之內(nèi)。理應(yīng)看到,審計獨立性的提高有賴于我國政治體制與經(jīng)濟體制改革的進展,有賴于社會物質(zhì)文明和精神文明建設(shè)的成果,有賴于審計事業(yè)自身的更快、更大發(fā)展,而不是經(jīng)過一兩次改革即刻就能完成的。

  探討之六:現(xiàn)行審計體制改革如何走出臨兩難境地?

  這涉及到審計體制改革的實際操作問題。是自上而下地改革,還是自—下而上的改革?是采用紅頭文件一刀切,還是根據(jù)各地經(jīng)濟建設(shè)和審計發(fā)展現(xiàn)狀,分片試點,逐漸推開?是政策驅(qū)動,還是法律驅(qū)動?各地方體制改革是同步實施,還是劃分批次、分步實施?另一方面,審計體制改革不可避免地要引起一些波動和震蕩,如何避免改革對審計發(fā)展的沖擊和影響,繼續(xù)保持我國國家審計發(fā)展的良好勢頭?這確實存在兩難:一統(tǒng)就死,一放就亂,既要持續(xù)改革,又要不斷發(fā)展。解決的答案仍舊是選擇漸進改良型的改革方案。

  漸進式改良是較為溫和、震蕩較小的改革方式,能夠承載更為豐富的改革內(nèi)容,采取更為靈活的改革措施,有效化解改革風險,減少改革阻力。我國幅員遼闊,各地經(jīng)濟發(fā)展水平差異很大,審計事業(yè)發(fā)展遇到體制矛盾有共性問題,也有個性問題,因此改革既要保持整體的統(tǒng)一性和穩(wěn)定性,特別是對于審計體制內(nèi)涵規(guī)定性的重大和核心問題,如審計機關(guān)的隸屬關(guān)系、領(lǐng)導關(guān)系、報告關(guān)系和經(jīng)費關(guān)系、審計機關(guān)的職責權(quán)限、審計機關(guān)主要負責人的任免等:同時,就審計體制外延表現(xiàn)形式,如審計機關(guān)機構(gòu)設(shè)置、人員配置、審計機關(guān)的管理與決策模式、上下級審計機關(guān)的業(yè)務(wù)領(lǐng)導的內(nèi)容和方式、審計人員擁有執(zhí)法手段等,允許地方審計機關(guān)根據(jù)本地經(jīng)濟發(fā)展和審計需求,保持一定的自主權(quán),允許各地區(qū)、各審計機關(guān)存在側(cè)重與差異:在體制改革的啟動和進度上,也可以允許先后;即中央審計機關(guān)與地方審計機關(guān)在體制改革中聯(lián)系與分工并存,先中央后地方、大統(tǒng)一小差異、總體與局部兼顧,局部性、漸進性推行現(xiàn)行審計體制改革。

  探討之七:現(xiàn)行審計體制改革是審計人員的“福音”嗎?

  這涉及審計體制改革期望值的設(shè)定問題。審計體制改革是目前審計人員所關(guān)注的焦點,特別是基層審計工作者對此項改革寄予了莫大希望,設(shè)定了很高的希望值,指盼通過審計體制改革提升審計地位,增添審計機關(guān)編制,改善審計工作環(huán)境和條件,增加審計執(zhí)法手段,提高審計人員福利待遇等等。其實,審計體制改革后(不論采取方案),不大可能大幅度增加審計編制,解決任務(wù)重人手緊的矛盾,主要依靠科技進步和提高審計工作效率及審計管理的水平:審計體制改革后,首先給審計人員帶來的不是福利的改善和待遇的提高,而是對審計人員提出新的和更高的要求,比如對審計人員選拔、使用和考核,需要引入新的機制和手法,對審計人員的資執(zhí)提出新標準等等,審計人員不是感覺更輕松,而是面對更大的壓力,承擔更大的社會責任。所以,我們要合理設(shè)定改革的希望值,對審計人員要加強正面引導,使之正確認識審計體制改革的意義,激發(fā)審計人員增強事業(yè)心和社會責任感,練就過硬“內(nèi)功”,準備迎接新體制的挑戰(zhàn);而不是將目光盯在體制改革后的實惠和利得上,將審計體制改革染上理想主義和功利主義的色彩,這樣無形中給審計體制改革設(shè)置阻力和障礙,也無利于塑造審計良好的社會形象。

  探討之八:現(xiàn)行國家審計體制漸進式改良策略的主旨與主要內(nèi)容。

  審計體制漸進式改良策略的基本構(gòu)思在于:加強預(yù)研,反復比對,科學論證;積累力量,打好基礎(chǔ),創(chuàng)造條件;保持審計發(fā)展慣性,在現(xiàn)行法律的框架內(nèi),穩(wěn)妥啟動,謹慎操作,確保改革較高的成功率:看準一項,改革一項,收效一項,持續(xù)、穩(wěn)定地推進審計事業(yè)健康發(fā)展。

  改良主要內(nèi)容:自上而下地實施改革,率先打造一支具有示范作用的“國家隊”,加強中央審計機關(guān)對地方審計體制改革的指導:

  有計劃地分片試點。如對理論界和部分地方審計機關(guān)呼聲較高的審計體制垂直模式(包括縣級審計機關(guān)垂直到市和審計機關(guān)上垂一級兩個方案),可以在上級審計機關(guān)的指導和本級政府的支持下,確定一定范圍進行試點,取得成功后再行推廣,失敗的教訓也應(yīng)認真總結(jié)吸取,為以后改革提供借鑒和參考;

  加強體制改革信息溝通、資源共享,及時交流經(jīng)驗,取長補短,發(fā)現(xiàn)、分析并研究解決改革中帶有的共性和普遍性的問題,以使我們少走彎路,避免改革探索中的無用功和重復勞動,使改革立于更高的起點,節(jié)省改革的社會成本,取得更大的改革效益;

  調(diào)整現(xiàn)行國家審計體制審計報告關(guān)系,國家機關(guān)向政府負責并報告審計結(jié)果,但同時接受政府委托向人大報告工作,可以改為審計機關(guān)接受政府領(lǐng)導,向政府和人大同時報告工作,以防范可能出現(xiàn)的行政干擾、“過濾”審計結(jié)果的現(xiàn)象發(fā)生;

  調(diào)整上下級審計機關(guān)的業(yè)務(wù)領(lǐng)導關(guān)系,改直接的項目管理和業(yè)務(wù)領(lǐng)導,為制定制度、政策與規(guī)范、確定一定時期審計工作重點、通報審計情況、傳遞審計信息、組織重大項目協(xié)作、提供政策和業(yè)務(wù)咨詢服務(wù)等間接領(lǐng)導和服務(wù)指導;

  對地方審計機關(guān)的負責人的免職采取相對嚴格、規(guī)范和固定的程序,以避免因?qū)徲嬘|怒行政長官而被罷免的現(xiàn)象發(fā)生;

  將審計結(jié)果的通報權(quán)、公布權(quán)明確交由審計機關(guān)執(zhí)行,即在不泄露審計機密和被審計單位商業(yè)秘密的前提下,由審計機關(guān)決定是否以及用何種方式通報或公布審計結(jié)果,而不需要行政審批,提高審計結(jié)果的透明度,使審計監(jiān)督與行政監(jiān)督、法律監(jiān)督和輿論監(jiān)督有機結(jié)合起來;

  對審計機關(guān)必需的經(jīng)費采取法定的預(yù)算手段給予保障,有關(guān)規(guī)定不僅列入《審計法》,還應(yīng)通過立法程序納入《預(yù)算法》等財政本法。

  梳理國家審計與內(nèi)部審計和社會審計的關(guān)系,在明確其分工的基礎(chǔ)上,加強相互配合和協(xié)作,以形成經(jīng)濟監(jiān)督的合力;

  在現(xiàn)行法律的框架內(nèi),賦予審計人員更大執(zhí)法權(quán)限,以提升審計執(zhí)法力度,逐步緩解審計難的突出問題;如此等等。

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