雖然《預(yù)算法》規(guī)定地方政府不能負債，但在地方政府事權(quán)、財權(quán)分配不規(guī)范，地方政府舉債約束機制弱化等環(huán)境下，我國各級地方政府債務(wù)呈現(xiàn)明顯增長態(tài)勢。不僅國內(nèi)、國際金融組織貸款和拖欠款項等應(yīng)付未付的顯性債務(wù)不斷增加，而且地方政府擔(dān)保的各類借款、可能承擔(dān)的債務(wù)以及社會保障資金缺口等隱性債務(wù)也日益突現(xiàn)。地方政府債務(wù)已經(jīng)成為制約經(jīng)濟發(fā)展的絆腳石，嚴重影響經(jīng)濟穩(wěn)定運行與社會穩(wěn)定。因此，審計機關(guān)應(yīng)在分析地方政府債務(wù)成因的同時，查明負債結(jié)構(gòu)及存在的風(fēng)險隱患等，在防范地方債務(wù)風(fēng)險中發(fā)揮“防火墻”的作用。

　　地方政府債務(wù)成因分析

　　地方政府債務(wù)形成原因是多方面的、復(fù)雜的，而轉(zhuǎn)軌時期各級地方政府財權(quán)與事權(quán)分配不協(xié)調(diào)，舉債意愿與舉債約束失衡以及地方建設(shè)資金來源渠道少等，已構(gòu)成地方政府債務(wù)主要成因。具體包括以下幾個方面：

　　一、地方經(jīng)濟發(fā)展與地方財力不足之間的矛盾，負債經(jīng)營成為地方經(jīng)濟建設(shè)的主要資金來源。多年來，地方政府承擔(dān)著促進地方經(jīng)濟發(fā)展、擴大城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和改造、以及補貼國企虧損等重要責(zé)任；加速經(jīng)濟結(jié)構(gòu)和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整增加了大量的資金投入；龐大的、具有剛性的辦公和人頭經(jīng)費支出，加重了地方財政支出負擔(dān)等。諸多的地方財政支出需求并沒有充足的財政收入來源作支撐。分稅制改革將稅收分為中央稅、地方稅、中央地方共享稅，中央稅收入約占全部稅收收入的60%，地方稅收入只占40%，同時地方支出約占全部總支出的70%.可見，地方政府以40%的財力用于70%的支出，雖然通過轉(zhuǎn)移支付制度會獲得一部分補貼或補助收入，但數(shù)量甚微，難以滿足地方發(fā)展的需要。除此之外，地方財政收入增長后勁不足。在地方財政收入中，土地出讓金等非稅收收入多年來呈現(xiàn)增長趨勢，彌補地方財政收入的不足，但隨著土地資源的減少和國家開發(fā)政策約束力的增強，此類收入將日益減少。因此，為推進地方經(jīng)濟發(fā)展，各級地方政府普遍采取了直接或間接舉借內(nèi)、外債的辦法來體現(xiàn)短期的“繁榮”，而積累下來的債務(wù)負擔(dān)卻日益沉重。

　　二、地方經(jīng)濟建設(shè)投資渠道的狹窄也使政府債務(wù)負擔(dān)不斷增加。在有限地方財力約束條件下，公共投資體制不健全、民間資本準入門檻高；地方政府與市場的關(guān)系尚未徹底理順，政府仍然做著許多理應(yīng)由市場去做的事情；國家財政支持又微乎其微，投資壓力不斷向地方政府轉(zhuǎn)移，甚至國家確定的國債項目，投入資金也大量由地方政府變相向銀行貸款配套解決。如，在對某市財力調(diào)查中了解到：一個投資總額為2.17億元的新建水廠項目，國債資金3 500萬元，企業(yè)自籌也僅為2 200萬元，而銀行貸款卻為1.6億元，而這些貸款是政府部門以企業(yè)名義貸款，實為地方政府的隱形債務(wù)。

　　三、地方金融風(fēng)險的財政化轉(zhuǎn)移模式加劇了地方政府債務(wù)負擔(dān)。1997年以來，地方金融機構(gòu)的金融風(fēng)險日益暴露，信托公司、金融租賃公司以及農(nóng)民基金會等非銀行金融機構(gòu)，多年來違規(guī)經(jīng)營形成了巨額不良資產(chǎn)，對社會和個人的巨額負債無法兌付，城市信用社等地方金融機構(gòu)風(fēng)險也時常出現(xiàn)。化解地方金融風(fēng)險，維護社會穩(wěn)定普遍采取了財政化風(fēng)險的轉(zhuǎn)移模式。審計中發(fā)現(xiàn)：2002年，為清理信托公司向社會支付債務(wù)，某省以地方財政的名義向人民銀行申請再貸款25億元。信托公司資產(chǎn)回收率極低，25億元的債務(wù)幾乎將全部成為地方政府的債務(wù)負擔(dān)。

　　四、地方政府的非理性行為也是債務(wù)增加的重要因素。一是一些地方政府部門的領(lǐng)導(dǎo)為了在有限任期內(nèi)實現(xiàn)其“政績”，借此撈取政治資本，不顧一切大肆融資舉債，用于“形象工程”和“政績工程”建設(shè)，忽視舉債風(fēng)險。對舉債成本、效益和未來風(fēng)險不做認真分析，盲目增加借款進行建設(shè)。二是地方政府從地方經(jīng)濟發(fā)展或獲取局部利益的角度出發(fā)，由政府出面擔(dān)?；蜃兿嗵峁?dān)保為企業(yè)向銀行貸款融資提供方便；有的地方政府部門變相注冊成立企業(yè)，并在行政干預(yù)下，以企業(yè)名義貸款進行市政建設(shè)。這些市政建設(shè)項目往往效益較差或無效益，難以保證及時歸還銀行貸款本息，加劇了地方政府現(xiàn)實的債務(wù)風(fēng)險。

　　地方政府債務(wù)問題已日漸突出，各級地方政府債務(wù)量沒有一個部門進行完整的統(tǒng)計和控制，而且地方政府在舉債時大多巧立名目、隱蔽性強、透明度差，形成原因復(fù)雜，風(fēng)險隱患大。正如一位經(jīng)濟學(xué)專家所說：不良資產(chǎn)是“明槍”，地方政府債務(wù)是“暗箭”。地方政府債務(wù)風(fēng)險如不加明確和有效控制，將形成極大隱患，甚至?xí)l(fā)金融風(fēng)險，危及到社會穩(wěn)定。

　　審計監(jiān)督是防范地方政府債務(wù)風(fēng)險的有效手段

　　鑒于我國地方政府債務(wù)成因的復(fù)雜性、隱蔽性強等特點，筆者認為，對地方政府債務(wù)應(yīng)采取“三步走”的辦法。第一步，摸清各級地方政府債務(wù)的總體規(guī)模，負債結(jié)構(gòu)、風(fēng)險等級，以及債務(wù)的償還能力。第二步，在摸清總體情況的前提下，建議各級政府將其納入政府預(yù)算，將其規(guī)范化、顯性化。第三步，適時建立科學(xué)的債務(wù)監(jiān)控體系，允許省級政府適度發(fā)行地方債券。在實施“三步走”過程中，審計和審計調(diào)查手段將能夠在防范地方債務(wù)風(fēng)險中發(fā)揮重要作用。

　　一、審計機關(guān)的獨立性決定了審計手段在防范地方政府債務(wù)風(fēng)險中將會發(fā)揮重要作用。在防范地方政府債務(wù)風(fēng)險方面，地方政府出于自身利益的考慮，潛意識地自身保護，依靠其自身很難徹底摸清其債務(wù)家底；在其發(fā)展相對滯后，財力相對緊張的情況下，其還會存在大舉借債的心理；在地方政府的職能部門中，各部門很難有效監(jiān)督本級政府的舉債行為；所以，僅僅依靠地方政府自身是很難有效防范債務(wù)風(fēng)險的。

　　審計機關(guān)是依法成立，具有獨立行使審計監(jiān)督職責(zé)的權(quán)力。近年來，審計機關(guān)對財政收支的監(jiān)督不斷深化，對促進各級財政健康發(fā)展和健全我國財政體制發(fā)揮了重要的作用。特別是審計署十五發(fā)展規(guī)劃對財政的審計由收入為主轉(zhuǎn)為支出為主，意味著審計機關(guān)在財政審計中的作用在日益加強。

　　二、審計機關(guān)具備在防范地方債務(wù)風(fēng)險中發(fā)揮作用的能力。審計機關(guān)成立20年來，隊伍建設(shè)走向年輕化，素質(zhì)高層次化，審計方法和審計手段也在不斷更新，與時俱進，具備了在我國經(jīng)濟體制改革過程中發(fā)揮作用的條件。特別是審計機關(guān)的系統(tǒng)性培訓(xùn)計劃，對審計人員的知識結(jié)構(gòu)、專業(yè)技能等方面適時進行培訓(xùn)，提高了這支隊伍的戰(zhàn)斗力，審計工作的影響力在不斷加大。審計機關(guān)20年來取得顯著成果表明，審計機關(guān)完全有能力在防范地方政府債務(wù)風(fēng)險這項工作充分發(fā)揮監(jiān)督作用。

　　審計監(jiān)督在防范地方債務(wù)風(fēng)險中的作用

　　出于對政府行為的特殊性和審計監(jiān)督獨立性的考慮，審計監(jiān)督從形式上應(yīng)采取上一級審計機關(guān)對下一級政府監(jiān)督的形式，即縱向監(jiān)督；同級政府的審計機關(guān)也應(yīng)當對本級政府舉債行使監(jiān)督職能，即橫向監(jiān)督；審計監(jiān)督要以縱向監(jiān)督為主，橫向監(jiān)督為輔，二者相輔相成。從審計監(jiān)督的具體工作內(nèi)容上看，在防范地方政府債務(wù)風(fēng)險方面審計機關(guān)應(yīng)當做好以下幾個方面的工作：

　　一、認真做好審計調(diào)查工作，摸清各級地方政府的債務(wù)規(guī)模。除對地方財政部門和各部門直接進行審計調(diào)查，了解政府應(yīng)付未付的各類債務(wù)外，還應(yīng)深入國家外匯管理局了解外國政府和國際金融組織貸款情況，深入人民銀行調(diào)查了解政府名義的再貸款，調(diào)查了解金融機構(gòu)向地方經(jīng)濟建設(shè)直接或間接發(fā)放的貸款，全面揭示地方政府的顯性債務(wù)、隱性債務(wù)以及或有債務(wù)等。

　　二、分析地方政府的負債結(jié)構(gòu)、償還能力，在防范風(fēng)險中發(fā)揮審計監(jiān)督作用。對顯性債務(wù)，按照外國政府或國際組織貸款、糧食虧損掛賬、國債、各類欠款進行歸類；對隱性債務(wù)要摸清其產(chǎn)生的原因及背景，債務(wù)形成的合理性；對于或有負債要認真分析其轉(zhuǎn)變?yōu)檎鎸嵷搨目赡苄?。在全面了解債?wù)結(jié)構(gòu)、債務(wù)集中償還年限、債務(wù)使用的經(jīng)濟效益等基礎(chǔ)上，對各級地方政府的償還債務(wù)的能力進行分析和預(yù)測，以便向國家有關(guān)部門提出規(guī)范地方政府債務(wù)管理，防范地方債務(wù)風(fēng)險的可行性建議。

　　三、查處地方政府違規(guī)負債行為，促進地方政府對地方債務(wù)風(fēng)險引起高度重視。審計機關(guān)應(yīng)當作為地方政府債務(wù)監(jiān)控體系的一個重要環(huán)節(jié)認真履行職責(zé)，監(jiān)督地方政府做好債務(wù)的舉借、使用及償還等工作。同時，對地方政府從地方利益出發(fā)和搞“政績工程”的違規(guī)舉債，形成的債務(wù)風(fēng)險問題應(yīng)予以嚴肅查處。