優(yōu)化和重組稅收業(yè)務(wù)、科學(xué)設(shè)計(jì)業(yè)務(wù)流程、明確職責(zé)分工、加強(qiáng)協(xié)調(diào)配合、建立完善的操作性強(qiáng)的崗責(zé)體系是稅務(wù)內(nèi)部管理體系改革和完善的目標(biāo)。作為基層稅務(wù)機(jī)關(guān)，（本文專指基層的稅務(wù)分局、稅務(wù)所這一塊），既是稅務(wù)工作的前沿，而且也是稅法與納稅人的直接面對實(shí)施者，是稅務(wù)機(jī)關(guān)的最小派出單位，“上面千根線，下面一根針”是其特點(diǎn)，其工作質(zhì)量、管理水平的好壞，直接關(guān)系到稅法的正確貫徹實(shí)施。因此，構(gòu)建一套科學(xué)合理又符合基層稅務(wù)機(jī)關(guān)實(shí)際的征管模式和運(yùn)行機(jī)制至關(guān)重要。

　　一、對當(dāng)前基層稅收征管模式的客觀評價(jià)

　　我國的稅收征管模式是從“一員進(jìn)廠，各稅統(tǒng)管”逐步轉(zhuǎn)移到“以納稅申報(bào)和優(yōu)化服務(wù)為基礎(chǔ)，以計(jì)算機(jī)網(wǎng)絡(luò)為依托，集中征收，重點(diǎn)稽查，強(qiáng)化管理”上來，作為基層稅務(wù)機(jī)關(guān)，在稅收征管模式的定位中，就是優(yōu)化服務(wù)和強(qiáng)化管理。多年來，各地基層稅務(wù)機(jī)關(guān)在稅收征管上做了很多努力，形成了許多好的管理方法和管理手段，比如在納稅戶戶籍和稅源管理上主要有以下方式：劃片管理；按行業(yè)管理；按經(jīng)濟(jì)性質(zhì)管理；按稅源大小管理；管戶平均分配管理等等。實(shí)事求是地講，基層稅務(wù)機(jī)關(guān)的上述管理方式在目前條件下雖具有一定的客觀合理性，但都沒有離開“一人管戶，事事統(tǒng)管”，集各管理環(huán)節(jié)與內(nèi)容于一身的格局，由于沒有形成一套科學(xué)合理的征管體系和運(yùn)行機(jī)制，使得征管崗責(zé)不明，內(nèi)外監(jiān)督不到位，業(yè)務(wù)流程不嚴(yán)，稅務(wù)人員的自由裁量權(quán)無法監(jiān)控，在日常的稅收管理上顧此失彼的問題十分突出，造成管理松弛、漏征漏管，以及個(gè)別稅務(wù)干部違法犯罪時(shí)有發(fā)生，給一些不法分子有可乘之機(jī)，可以說依法治稅、應(yīng)收盡收沒有完全體現(xiàn)，必須認(rèn)真研究并加以完善。

　　二、構(gòu)建基層稅收征管新模式的基本原則

　　要構(gòu)建一個(gè)科學(xué)、合理、切合實(shí)際又便于操作的基層稅收征管模式，必須堅(jiān)持以下原則：科學(xué)界定征管崗位和職責(zé)、規(guī)范稅收業(yè)務(wù)管理流程、嚴(yán)密內(nèi)外監(jiān)督制約機(jī)制、強(qiáng)化責(zé)任追究，保證各個(gè)工作環(huán)節(jié)的快速、暢通，真正體現(xiàn)依法治稅和方便、快捷地為納稅人服務(wù)。

　　三、基層稅收征管模式的構(gòu)建設(shè)計(jì)及其規(guī)范

　　作為基層稅務(wù)機(jī)關(guān)，其基本的業(yè)務(wù)工作包括：稅務(wù)登記、納稅申報(bào)、發(fā)票管理、違章處理、資料收集、票證管理、稅務(wù)統(tǒng)計(jì)、征管檔案管理、稅法宣傳和納稅輔導(dǎo)以及名目繁多的上傳資料工作等。在這紛繁重多的日常事務(wù)性工作中，必須對其稅收征管工作進(jìn)行重新定位和分類，可以概括形成：納稅戶戶籍與稅源管理、納稅申報(bào)管理、發(fā)票管理、納稅評估與稽核管理、稅收票證與計(jì)劃管理、稅收信息與征管資料檔案管理六大崗位體系。同時(shí)，按照“按事設(shè)崗、按崗定責(zé)、責(zé)任到人”的原則，設(shè)立既符合征管工作實(shí)際，又與“六大崗位體系”相適應(yīng)的征管工作崗位和人員，實(shí)施“以崗位定職責(zé)、以環(huán)節(jié)定規(guī)范、以服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)定責(zé)任、以最終成果定獎(jiǎng)懲”，形成各體系相互分工，各崗位相互制約的高效、透明的管理模式和運(yùn)行機(jī)制，即：“崗位管理、環(huán)節(jié)監(jiān)控”征管模式。

　　設(shè)計(jì)構(gòu)建一個(gè)科學(xué)合理的崗責(zé)體系，必須還要有一個(gè)科學(xué)合理的運(yùn)行機(jī)制來配套保障，我們認(rèn)為，制定一套《基層稅務(wù)機(jī)關(guān)崗責(zé)體系和工作規(guī)范》尤為必要，分別為各體系制定較為詳細(xì)的工作職責(zé)、工作方法、工作步驟、工作要求、職責(zé)權(quán)限、文書使用等內(nèi)部運(yùn)行機(jī)制和操作規(guī)范。比如，從各崗位體系的工作職責(zé)、內(nèi)容、工作規(guī)范來講，主要包括以下內(nèi)容：1、納稅戶戶籍與稅源管理納稅戶戶籍與稅源管理是基層稅務(wù)所的一項(xiàng)重要的基礎(chǔ)性工作。主要是對納稅人、扣繳義務(wù)人進(jìn)行科學(xué)合理的分類管理和納稅輔導(dǎo)，做到“監(jiān)控到戶、責(zé)任到人”。其主要工作職責(zé)是：受理稅務(wù)登記、確定、錄入新辦證納稅人的有關(guān)納稅基本資料，做好納稅輔導(dǎo)，告知有關(guān)事項(xiàng)，建立納稅戶征管檔案，為正常申報(bào)管理作好準(zhǔn)備；受理納稅人申請稅務(wù)登記變更、注銷；定期對所管區(qū)域的納稅戶情況進(jìn)行清理檢查并負(fù)責(zé)所管區(qū)域內(nèi)納稅人驗(yàn)證和換證工作；建立重點(diǎn)稅源臺帳和檔案，完成稅源統(tǒng)計(jì)與分析。其工作規(guī)范主要是：接到新辦戶有關(guān)資料后，及時(shí)確定管戶聯(lián)系責(zé)任人，并要求在規(guī)定的工作日內(nèi)仔細(xì)核對稅務(wù)登記與工商登記資料的內(nèi)容是否相符，審查重要合同、章程，核實(shí)銀行帳號和經(jīng)營地址，建立納稅戶征管檔案；因經(jīng)營地址變動(dòng)或撤消、破產(chǎn)、解散等原因，需要申請稅務(wù)登記變更、注銷的，管戶聯(lián)系責(zé)任人應(yīng)嚴(yán)格審核有關(guān)資料，收回證照，清繳發(fā)票，并轉(zhuǎn)交評估與稽核人員進(jìn)行稅款清結(jié)算；對其他非正常原因形成的失蹤戶，由管理人員核實(shí)并提出意見，按程序報(bào)批轉(zhuǎn)作非正常戶管理；對在納稅戶戶籍與稅源管理過程中發(fā)現(xiàn)的所有違章行為均由評估與稽核人員核實(shí)并按規(guī)定作出處理。

　　2、納稅申報(bào)管理納稅申報(bào)是納稅人、扣繳義務(wù)人的法定義務(wù)，是稅務(wù)機(jī)關(guān)的稅收管理、稅款征收的重要職責(zé)。其主要工作職責(zé)是：宣傳稅收法律法規(guī)，搞好納稅輔導(dǎo)；依法督促辦理納稅申報(bào)；收集各類納稅資料，建立申報(bào)檔案；認(rèn)真審核納稅資料，對納稅申報(bào)過程中發(fā)現(xiàn)的各類問題及時(shí)糾正和處理。其主要工作規(guī)范：依法督促納稅人按期辦理納稅申報(bào)，按要求收集各類納稅資料，建立申報(bào)檔案，對納稅人、扣繳義務(wù)人提供的納稅資料和各稅種納稅申報(bào)表進(jìn)行全面審核，對審核發(fā)現(xiàn)問題的，應(yīng)要求納稅人、扣繳義務(wù)人限期補(bǔ)正或重新辦理申報(bào)；對納稅人申請年度虧損認(rèn)定、虧損彌補(bǔ)、財(cái)產(chǎn)損失認(rèn)定、減稅免稅、緩交稅款等，應(yīng)將相關(guān)資料轉(zhuǎn)交評估與稽核人員進(jìn)行核查后按規(guī)定程序處理；對不按規(guī)定提供納稅資料、不按期進(jìn)行納稅申報(bào)的轉(zhuǎn)交評估與稽核人員按規(guī)定處理。

　　3、發(fā)票管理發(fā)票管理是基層稅務(wù)機(jī)關(guān)的重要工作職責(zé)，是稅源監(jiān)管的重要手段，基層稅務(wù)機(jī)關(guān)根據(jù)實(shí)際情況應(yīng)專門確發(fā)票管理的崗位和人員。其主要工作職責(zé)是：受理納稅人、扣繳義務(wù)人領(lǐng)購發(fā)票的申請；審核納稅人、扣繳義務(wù)人的實(shí)際經(jīng)營業(yè)務(wù)內(nèi)容并對申請用票種類和數(shù)量進(jìn)行鑒定；檢查發(fā)票使用情況，及時(shí)錄入用票量等有關(guān)信息。其主要工作規(guī)范：對納稅人、扣繳義務(wù)人領(lǐng)購發(fā)票的申請和實(shí)際經(jīng)營業(yè)務(wù)內(nèi)容進(jìn)行鑒定，符合規(guī)定的應(yīng)及時(shí)錄入管理信息系統(tǒng)并發(fā)給《發(fā)票領(lǐng)購證》，并核實(shí)其發(fā)票種類、購票數(shù)量、購票方式。發(fā)票核銷應(yīng)嚴(yán)格執(zhí)行驗(yàn)舊購新制度，認(rèn)真審核填開、使用情況和納稅情況，對在發(fā)票管理過程中發(fā)現(xiàn)納稅人、扣繳義務(wù)人有違反發(fā)票管理行為的，應(yīng)及時(shí)轉(zhuǎn)交評估與稽核人員按相關(guān)規(guī)定處理。

　　4、納稅評估與稽核管理納稅評估與稽核是稅務(wù)人員在稅務(wù)機(jī)關(guān)的工作場所或被評估稽核對象的業(yè)務(wù)場所，依法對納稅人、扣繳義務(wù)人的有關(guān)納稅事項(xiàng)進(jìn)行審查、分析、核對，并對違法違章行為進(jìn)行糾正和處罰的行政管理活動(dòng)。其主要工作包括：申報(bào)評估、日常納稅檢查、遲報(bào)催繳、各類違規(guī)處罰、減免緩?fù)藢徍?、納稅清算以及在日常征管檢查中發(fā)現(xiàn)的各類重大涉稅案件上報(bào)移交等七個(gè)方面的工作內(nèi)容。其主要工作規(guī)范：第一：申報(bào)評估申報(bào)稽核是評估與稽核人員通過對納稅人、扣繳義務(wù)人納稅申報(bào)表或者代扣代繳稅款報(bào)告表真實(shí)性、合法性的審查，結(jié)合稅務(wù)管理信息系統(tǒng)存儲(chǔ)的有關(guān)信息和稅務(wù)檔案資料（包括稅務(wù)登記、各稅種納稅申報(bào)表、各期財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)報(bào)表、稅務(wù)檢查及行政處罰情況）進(jìn)行分析、核對，發(fā)現(xiàn)問題并進(jìn)行處理。各申報(bào)期結(jié)束后，應(yīng)將零申報(bào)及納稅異常戶作為重點(diǎn)評估對象，凡發(fā)現(xiàn)異?；蛘咭牲c(diǎn)的，由評估與稽核人員實(shí)施檢查。

　　第二：遲報(bào)催繳對未按規(guī)定期限辦理納稅申報(bào)的納稅人、扣繳義務(wù)人，由評估與稽核人員制作有關(guān)涉稅文書，按規(guī)定加收滯納金和實(shí)施行政處罰。

　　第三：減免緩?fù)硕悓徍思{稅人要求給予減稅、免稅照顧的，在接到提交的減免稅申請書后，由稽核人員進(jìn)行審查，提出是否予以減稅或免稅的具體意見；納稅人提出緩繳稅款申請后，稽核人員應(yīng)對提出的緩繳稅種、稅額、緩繳期限、緩繳理由以及資金狀況進(jìn)行審查，提出是否準(zhǔn)予緩繳稅款的具體意見，按規(guī)定的權(quán)限審批；納稅人提出退稅申請后，對納稅人提出的在某一納稅期間多繳納稅種、稅額的計(jì)算是否正確等逐一進(jìn)行審核并提出審核意見，按照規(guī)定的權(quán)限審批。

　　第四：納稅清算納稅人申請辦理注銷稅務(wù)登記的，均由評估與稽核人員辦理納稅清算。納稅人作為債務(wù)人申請宣告破產(chǎn)或者債權(quán)人申請宣告其破產(chǎn)的，按有關(guān)規(guī)定進(jìn)行清算。

　　稅收票證與計(jì)劃管理、稅收信息與征管資料檔案管理雖說是稅務(wù)機(jī)關(guān)的內(nèi)部管理內(nèi)容，也應(yīng)確定相關(guān)的工作職責(zé)和工作規(guī)范。

　　與此相對應(yīng)，還應(yīng)對每一個(gè)崗位管理體系制訂出具體的工作步驟、工作方法、工作要求、職責(zé)權(quán)限、稅務(wù)文書使用、資料傳遞等內(nèi)部運(yùn)行機(jī)制和操作規(guī)范。

　　可以預(yù)測，上述稅收征管模式和運(yùn)行規(guī)范將是基層稅務(wù)機(jī)關(guān)最科學(xué)、最合理的管理模式和運(yùn)行機(jī)制。

　　四、構(gòu)建新模式、建立新體系的意義與作用

　　構(gòu)建新模式、建立新體系，對于完善征管、強(qiáng)化管理具有重要的作用：一是新模式對基層稅務(wù)機(jī)關(guān)的征管工作進(jìn)行了重新定位和分類，更加明確了各崗位體系的目標(biāo)、任務(wù)、職責(zé)權(quán)限以及工作運(yùn)行基本規(guī)范，由于職責(zé)的細(xì)化和目標(biāo)的可量化，對各崗位體系人員提出了更高的要求。比如：申報(bào)管理崗位人員，怎樣利用納稅申報(bào)過程中所收集的各類納稅資料，嚴(yán)格審核各項(xiàng)稅費(fèi)的申報(bào)情況，這就要求崗位人員必須要具備一定的財(cái)會(huì)知識和較好的稅收專業(yè)水平，才能從基本資料的審核中發(fā)現(xiàn)問題，提高申報(bào)質(zhì)量，增強(qiáng)了各體系責(zé)任人的工作責(zé)任感、緊迫感，在齊心協(xié)力抓好征管工作的同時(shí)，時(shí)時(shí)刻刻不忘自身素質(zhì)的提高。

　　二是新模式、新體系的建立，可以使征管力度得到進(jìn)一步加強(qiáng)，依法治稅更進(jìn)一步得到體現(xiàn)。原來的征管行為，可以說基本上是專管員說了算，特別是各類違章違規(guī)行為出現(xiàn)了該罰不罰，講勾兌、講情面。新模式從規(guī)范行為、依法辦事著手，構(gòu)建了新的崗位職責(zé)，明確了辦事程序和權(quán)限及運(yùn)行規(guī)范，凡是涉稅違章違規(guī)行為，都必須交評估稽核崗位按規(guī)定程序進(jìn)行調(diào)查處理，形成了各體系相互監(jiān)督、相互制約的新的工作監(jiān)控體系，有利于依法辦事、依法征稅管稅，更有利于從源頭上杜絕各種不良行為的發(fā)生。

　　三是將納稅評估與稽核作為基層征管單位的一個(gè)重要體系，更加鞏固和完善了管戶聯(lián)系責(zé)任制。充分發(fā)揮納稅評估稽核在基層征管工作中的重要和作用，有利于強(qiáng)化管理、堵塞漏洞。同時(shí)，在稽查的共同配合下，能最大限度的打擊各類涉稅違法違章行為，保證稅收“法制、公平、文明、效率”治稅思想的正確體現(xiàn)。

　　四是新模式新體系的建立，能使稅源管理工作得到進(jìn)一步加強(qiáng)。新模式新體系設(shè)計(jì)的出發(fā)點(diǎn)就是緊緊圍繞納稅申報(bào)管理為中心，以納稅戶戶籍與稅源管理、發(fā)票管理、申報(bào)管理、評估與稽核管理為手段，在努力做好日常申報(bào)管理工作的同時(shí)，通過評估與稽核工作的有效運(yùn)作，實(shí)現(xiàn)稅源管理工作上的有效監(jiān)控，達(dá)到“抓大不放小”的目標(biāo)，符合稅收管理體制改革新形勢下基層征管工作的新要求。

　　五是新模式新體系能使內(nèi)部監(jiān)控管理得到了進(jìn)一步深化。新模式對各體系的崗位職責(zé)、任務(wù)、工作步驟、工作要求、職責(zé)權(quán)限等進(jìn)行了詳細(xì)劃分，形成了一套較為科學(xué)合理的自律機(jī)制，更進(jìn)一步明確了各體系人員的工作目標(biāo)責(zé)任制，有利于內(nèi)部工作的科學(xué)管理和監(jiān)控，為規(guī)范工作考核，建立工作目標(biāo)責(zé)任制提供了有力的依據(jù)。

　　五、對新模式、新體系構(gòu)建的二點(diǎn)思考

　　1、關(guān)于稽查和征管單位的日常檢查問題新模式將日常檢查作為納稅評估與稽核崗位的重要工作職責(zé)，但稽查和征管單位的日常納稅檢查問題是當(dāng)前面臨的一個(gè)重要認(rèn)識問題。國家稅務(wù)總局以國稅發(fā)（2003）124號文作出了規(guī)定：日常檢查是指稅務(wù)機(jī)關(guān)清理漏管戶、核查發(fā)票、催報(bào)催繳、評估問詢，了解納稅人生產(chǎn)經(jīng)營和財(cái)務(wù)狀況等不涉及立案核查與系統(tǒng)審計(jì)的日常管理行為。我們認(rèn)為這種不涉及立案和不開展系統(tǒng)審計(jì)的檢查是一種檢查行為嗎？由于稅法意識和納稅誠信度等問題，不開展對納稅人系統(tǒng)的評估稽核怎樣知道是不是涉及立案問題，因此，國家稅務(wù)總局（2003）124號文的規(guī)定值得進(jìn)一步研究。同時(shí)，我們在進(jìn)行調(diào)查研究時(shí)，稅務(wù)干部普遍認(rèn)為：各征管單位應(yīng)該搞好日常的而且是全面的征管檢查，這是稽查工作的重要補(bǔ)充，是加強(qiáng)征管的重要手段和措施，也是管戶聯(lián)系責(zé)任制的要求，更是稅法賦予各級稅務(wù)機(jī)關(guān)的法定職責(zé)，如果所有的涉稅檢查都?xì)w稽查，既不可能、也不現(xiàn)實(shí)，更不利于加強(qiáng)稅收管理。我們贊同這種觀點(diǎn)，但需要進(jìn)一步明確有關(guān)工作問題，統(tǒng)一看法和認(rèn)識。

　　2、關(guān)于如何進(jìn)一步規(guī)范納稅評估與稽核問題納稅評估與稽核工作是一項(xiàng)新的工作方法實(shí)踐，其評估方法、評估程序和稽核過程中的執(zhí)法權(quán)限、執(zhí)法范圍、執(zhí)法程序、法律文書的使用、涉稅案件的移交等，都需要進(jìn)一步明確和規(guī)范，也是我們下一步需要研究和解決的重要問題。