[摘要]稅費改革的實質(zhì)是農(nóng)村財政制度的改革。如何去解決農(nóng)村稅費改革中出現(xiàn)的征稅計量、農(nóng)村公共物品供給、相關(guān)配套的改革和政策調(diào)整、新稅制完善等問題，筆者在調(diào)查的基礎(chǔ)上，提出了系統(tǒng)工程、制度環(huán)境建設(shè)和基層機構(gòu)改革的對策，認(rèn)為研究農(nóng)村稅費改革時，應(yīng)從總體上研究農(nóng)村財政制度改革的問題，把它作為一個系統(tǒng)工程通盤考慮，分步實施，以進(jìn)一步完善農(nóng)村財政制度的改革，促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展。

　　[關(guān)鍵詞]稅費改革　政府行為　制度環(huán)境

　　農(nóng)村稅費改革是新中國成立以來，繼土地改革、家庭承包經(jīng)營之后農(nóng)村的第三次重大改革。改革的措施被高度概括為“三個取消，一個逐步取消，兩個調(diào)整和一項改革”：即取消屠宰稅，取消鄉(xiāng)鎮(zhèn)統(tǒng)籌款，取消教育集資等專門面向農(nóng)民征收的行政事業(yè)性收費和政府性基金；用3年時間逐步減少直至全部取消統(tǒng)一規(guī)定的勞動積累工和義務(wù)工；調(diào)整農(nóng)業(yè)稅政策、調(diào)整農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅征收辦法，規(guī)定新農(nóng)業(yè)稅稅率上限為7%，改革村提留征收和使用方法，以農(nóng)業(yè)稅額的20%為上限征收農(nóng)村附加稅，以替代原來的村提留。其目的主要是通過對現(xiàn)行農(nóng)業(yè)和農(nóng)村領(lǐng)域的稅費制度的改革和完善，規(guī)范農(nóng)村分配制度，理順國家、集體和農(nóng)民之間的分配關(guān)系，從根本上減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)，保護(hù)農(nóng)村生產(chǎn)力。但是，每一件事情都有其兩面性，稅費改革也不例外。解決稅費改革中出現(xiàn)的問題，關(guān)鍵在于政府。因為政府是公共權(quán)力機構(gòu)，公共權(quán)力的直接對象就是公共問題。

　　一、政府應(yīng)認(rèn)識到稅費改革是一項系統(tǒng)工程而實施配套改革

　　稅費改革是一項復(fù)雜的社會系統(tǒng)工程，涵蓋社會、經(jīng)濟(jì)和政治，涉及國家、集體和個人。農(nóng)村稅費問題乃至整個“三農(nóng)”問題的解決，并非一兩項改革措施就能解決，它是一項系統(tǒng)工程，需要不斷總結(jié)經(jīng)驗，逐步推進(jìn)。農(nóng)村稅費改革涉及政府組織結(jié)構(gòu)、財政收支體制、地方公共品供給機制以及行業(yè)管理體制等多方面的關(guān)系，每一個環(huán)節(jié)配合不當(dāng)均可能使改革前功盡棄。因此，政府對農(nóng)民的稅收負(fù)擔(dān)如何減輕、稅收的累退特性如何扭轉(zhuǎn)等問題必須結(jié)合當(dāng)前農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的整體情況和結(jié)構(gòu)性特點來分析，不能就事論事，更不能將改革的目光單純地局限在稅收體制之內(nèi)。

　　1.政府要加快基層機構(gòu)改革

　　基層政府機構(gòu)臃腫、人浮于事和權(quán)力腐敗是導(dǎo)致農(nóng)村稅費改革陷入困境的一個重要原因。提高政府的工作效率，減輕農(nóng)民的財稅負(fù)擔(dān)，使政府的運行機制從強制性管理向提供服務(wù)轉(zhuǎn)變已成為當(dāng)務(wù)之急。在機構(gòu)改革中，我們應(yīng)主要圍繞精兵簡政、轉(zhuǎn)變職能、加強服務(wù)、開展競爭等方面下工夫。通過機構(gòu)改革，基層政府各部門及留用人員完全能夠高質(zhì)量、高標(biāo)準(zhǔn)地完成決策、管理、服務(wù)的任務(wù)，為切實減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)找到真正的突破口。

　　2.政府要推進(jìn)財政體制改革

　　在目前的財政體制下，縣鄉(xiāng)政府的財權(quán)和事權(quán)是不平衡的。這種不平衡是不少地方農(nóng)民負(fù)擔(dān)沉重的主要原因。改革財政體制也是一項復(fù)雜的系統(tǒng)工程，從減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)的角度看，當(dāng)前迫切需要解決的是把基層政府應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的各項公共服務(wù)開支納入規(guī)范的財政預(yù)算體系，調(diào)整優(yōu)化財政支出結(jié)構(gòu)。這就離不開從實際出發(fā)調(diào)整農(nóng)村基層政府的財權(quán)和事權(quán)，離不開建立規(guī)范的財政轉(zhuǎn)移支付制度。

　　二、政府應(yīng)加強相關(guān)的軟環(huán)境建設(shè)，主要是制度環(huán)境建設(shè)

　　政府要依法行政，保障稅費改革落到實處，就要全面清理整頓現(xiàn)行稅費法規(guī)。對行業(yè)主管部門各自為政已出臺的政策應(yīng)進(jìn)一步規(guī)范、統(tǒng)一，防止以依法征稅為名而使農(nóng)民總體負(fù)擔(dān)失控。

　　1.  政府要規(guī)范稅制

　　依法治稅，規(guī)范農(nóng)業(yè)稅收征管。嚴(yán)格規(guī)范農(nóng)業(yè)稅的征收工作，嚴(yán)禁收稅不開稅票或打白條、生產(chǎn)費用與農(nóng)業(yè)稅混征、搭車收費等行為。按照程序下達(dá)依法征稅的法律文書，使征收行為規(guī)范化，以便取得司法支持。建立農(nóng)業(yè)稅到村戶的檔案管理，土地變動時檔案也要及時調(diào)整。切實加強農(nóng)稅征管隊伍建設(shè)，提高農(nóng)稅征管人員的政策水平和思想政治工作的能力。廣泛宣傳農(nóng)村稅費改革政策特別是農(nóng)業(yè)稅收的法律法規(guī)，樹立依法納稅模范典型，從而提高農(nóng)民依法納稅的自覺性。

　　現(xiàn)行農(nóng)業(yè)稅收制度已失去稅收效率原則，基層農(nóng)稅工作難于開展，并且越是經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的地區(qū)農(nóng)業(yè)稅收效率越高，越是經(jīng)濟(jì)落后的地區(qū)農(nóng)業(yè)稅收效率越低。造成這種現(xiàn)狀的根本原因在于農(nóng)村各類合法和非法的收費搭了農(nóng)業(yè)稅收的“便車”，經(jīng)濟(jì)越落后，農(nóng)民收入越低、稅費負(fù)擔(dān)越重，稅費征管成本越大。事實上，現(xiàn)今完全意義上的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)普遍存在虧本經(jīng)營的情況，農(nóng)民之所以能夠生存，主要依靠來自外出打工等非農(nóng)產(chǎn)業(yè)收入的支撐。因此，創(chuàng)辦農(nóng)村經(jīng)濟(jì)實體，解決農(nóng)民非農(nóng)就業(yè)問題，增加農(nóng)民收入，才能從整體上提高農(nóng)業(yè)稅收效率。

　　改革現(xiàn)行農(nóng)業(yè)稅收制度，取消各類農(nóng)產(chǎn)品稅收，改為對生產(chǎn)和經(jīng)營農(nóng)產(chǎn)品的農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)濟(jì)實體征收農(nóng)產(chǎn)品銷售稅，該稅的納稅不再是獨立分散的小農(nóng)戶而是農(nóng)業(yè)上層市場組織——農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)、加工、運輸、銷售等各類以農(nóng)產(chǎn)品為對象的公司或企業(yè)。這一改革顯然能改善目前農(nóng)稅征管困難的狀況，提高農(nóng)稅征管效率。同時，由于農(nóng)產(chǎn)品缺乏需求價格彈性，這一稅收主要由農(nóng)產(chǎn)品的消費者承擔(dān)，從而間接減輕了農(nóng)民的納稅負(fù)擔(dān)。

　　2.政府應(yīng)積極推進(jìn)農(nóng)村民主政治制度改革和改變農(nóng)村公共品的供給機制

　　現(xiàn)代稅制的兩個重要標(biāo)志就是稅收的無差別性及納稅人的民主?？墒牵壳拔覈赞r(nóng)民身份征稅的情況依然存在，農(nóng)民的權(quán)利也一直是被忽視的領(lǐng)域。因此，在下一步的稅費改革中，一定要把農(nóng)民的權(quán)利放在重要的位置，在向農(nóng)民征稅的同時要給予農(nóng)民相應(yīng)的權(quán)利，只有這樣，才能將稅費改革順利地推行下去。在農(nóng)村公共物品供給方面，我國現(xiàn)行的是制度內(nèi)和制度外兩種公共品的供給方式，制度內(nèi)的公共品供給主要是指以稅收作為籌集資源的主要方式，而制度外的公共品供給主要是指以非稅收收入作為籌集資源的主要方式。要改變這種公共品供給機制，必須將大部分的制度外公共品供給納入制度內(nèi)，這樣才能提高公共品的使用效率，滿足農(nóng)民的切實需求。

　　三、稅費改革以后應(yīng)防止農(nóng)民負(fù)擔(dān)反彈，跳出“黃宗羲定律”

　　政府有關(guān)部門不但要把關(guān)口，而且要著眼建章立制，加強經(jīng)常性制度建設(shè)，更重要的是要從源頭抓起，防患于未然。

　　1.堵住“管涌”

　　對“一事一議”的籌資、籌勞，一定要明確上限，制定嚴(yán)格的議事規(guī)程，嚴(yán)禁固定收取費用。對有關(guān)規(guī)費，要公布收費依據(jù)和標(biāo)準(zhǔn)，接受群眾和社會監(jiān)督。對有關(guān)生產(chǎn)經(jīng)營性收費，要強調(diào)自愿，必須在一定范圍統(tǒng)一收取的，要制定詳細(xì)且可操作、可監(jiān)控的約束管理辦法。對規(guī)費和生產(chǎn)經(jīng)營性收費，均應(yīng)加強行政監(jiān)管，明確有關(guān)違規(guī)責(zé)任和處罰辦法，并切實加強監(jiān)督檢查。

　　2.清淤疏浚

　　要下決心“消腫”，減人減事減支出。這是確保農(nóng)民負(fù)擔(dān)不反彈，確保農(nóng)村稅費改革取得成功的關(guān)鍵。推進(jìn)這項工作，既要堅定不移，加大力度，又要周密部署，謹(jǐn)慎操作。從此事意義重大、影響深遠(yuǎn)、減少阻力、“長痛不如短痛”等方面考慮，國家可一次性（當(dāng)然可分為幾年劃撥）拿出一大筆錢，用于有關(guān)的分流安置工作。村級干部原則上都實行交叉任職，可否參照四川省的做法，不管大村小村，一律按不超過4個人補貼。

　　3.加固“堤防”

　　盡快將成熟的政策上升為法律，對可能出問題的“口子”筑起一道堅固的法律屏障，這是防止農(nóng)民負(fù)擔(dān)反彈和監(jiān)管工作“潰堤”的最強有力的武器。在繼續(xù)建立健全有關(guān)政策的基礎(chǔ)上，加快農(nóng)村稅費改革的立法工作，該制定的制定，該修改的修改，該廢除的廢除。

　　通過配套改革，認(rèn)真規(guī)范村級“一事一議”等籌資籌勞制度，防止成為新的亂收費口子；實行政企、政事分開，管好經(jīng)營服務(wù)收費，防止變相加重農(nóng)民負(fù)擔(dān)；要謹(jǐn)防部分地方截留農(nóng)村稅費改革政策，借機將農(nóng)民不合理負(fù)擔(dān)合法化。只有配套改革搞好了，相關(guān)措施落實到位了，農(nóng)村稅費改革才能順利進(jìn)行，農(nóng)業(yè)、農(nóng)村、農(nóng)民才能擁有一個更加美好的明天。

　　四、建立完善的農(nóng)業(yè)支持制度

　　農(nóng)業(yè)保護(hù)的負(fù)面影響已為國內(nèi)外眾多農(nóng)業(yè)實踐所證實。農(nóng)業(yè)保護(hù)不僅扭曲了價格機制和競爭機制，造成資源配置低效率和消費者福利損失，而且易于引發(fā)國際貿(mào)易摩擦、加重政府財政負(fù)擔(dān)等問題。應(yīng)充分利用WTO規(guī)則中的“綠箱政策”，加大對農(nóng)業(yè)的支持力度。建立完善的農(nóng)業(yè)支持制度，首要的是把現(xiàn)有的農(nóng)業(yè)局、農(nóng)科所、農(nóng)技站等所有為農(nóng)業(yè)服務(wù)的部門、機構(gòu)依效率原則合并構(gòu)建農(nóng)業(yè)支持系統(tǒng)。制定農(nóng)業(yè)支持政策的主體應(yīng)是中央政府和省級政府，縣級政府具體實施。農(nóng)業(yè)支持政策的內(nèi)容主要包括：加強農(nóng)業(yè)科研、技術(shù)推廣與培訓(xùn)的—般性政府服務(wù)：加強政策性的農(nóng)業(yè)金融體系和保險制度建設(shè)；加快農(nóng)村區(qū)域社會保障制度建設(shè)，促進(jìn)以市場機制優(yōu)化配置資源的農(nóng)村市場體系建設(shè)；加強對農(nóng)田基本建設(shè)和環(huán)境生態(tài)保護(hù)的支持；建立健全農(nóng)村信息網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)；加強病蟲害防治、農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量檢驗，促進(jìn)綠色農(nóng)業(yè)、生態(tài)農(nóng)業(yè)的發(fā)展等。

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