?。ㄒ唬┲醒肱c地方政府的經(jīng)濟(jì)職能分工不同

　　眾所周知，現(xiàn)代國家政府具有穩(wěn)定、分配、配置的職能。按照公共財(cái)政的原理，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)穩(wěn)定，實(shí)現(xiàn)收入公平分配涉及國家利益、受益范圍普遍，其涉及的事權(quán)和財(cái)政收支權(quán)限應(yīng)主要?jiǎng)潥w中央政府；配置資源、區(qū)域范圍受益顯著的事權(quán)和財(cái)政收支權(quán)限應(yīng)主要?jiǎng)潥w地方。如果地方性公共產(chǎn)品和服務(wù)會(huì)產(chǎn)生跨地區(qū)外部效應(yīng)和規(guī)模經(jīng)濟(jì)效應(yīng)，應(yīng)由盡可能低的一級(jí)政府負(fù)責(zé)將外部效應(yīng)內(nèi)部化，并充分實(shí)現(xiàn)規(guī)模經(jīng)濟(jì)效應(yīng)。只有地方各級(jí)政府都無法實(shí)現(xiàn)這個(gè)目標(biāo)時(shí)，該項(xiàng)職能才由中央政府承擔(dān)，這樣的職能分工適合中央政府有能力把握全局和地方政府有條件因地制宜的要求。事權(quán)的劃分必然伴隨著財(cái)權(quán)的劃分，它要求各級(jí)政府應(yīng)有與各自事權(quán)相對(duì)應(yīng)的財(cái)權(quán)和財(cái)力，從而必然引起稅權(quán)在中央與地方政府間的縱向劃分。

　　（二）公共產(chǎn)品和服務(wù)的受益范圍不同

　　根據(jù)公共產(chǎn)品和服務(wù)的受益范圍，其可作出層次上的劃分：全國性公共產(chǎn)品和地區(qū)性公共產(chǎn)品，根據(jù)經(jīng)濟(jì)效率原則，不同層次的公共產(chǎn)品應(yīng)當(dāng)由不同級(jí)別的政府提供。中央政府和地方政府之間由于存在信息不對(duì)稱，相對(duì)而言，地方政府較接近當(dāng)?shù)厝嗣?，在?duì)地方性公共產(chǎn)品需求的了解上遠(yuǎn)甚于中央，如果在全國范圍內(nèi)規(guī)定一個(gè)相同的公共產(chǎn)品提供水平，那么不同地區(qū)的人們對(duì)公共產(chǎn)品的需求差異將被忽視，這必將導(dǎo)致效率損失。圖1說明了中央政府統(tǒng)一提供公共產(chǎn)品的效率損失。圖中橫軸代表中央政府統(tǒng)一提供公共產(chǎn)品的數(shù)量，縱軸代表政府因提供公共產(chǎn)品的數(shù)量而向當(dāng)?shù)鼐用袷杖〉膬r(jià)格（即稅收T）。假設(shè)只有兩個(gè)地區(qū)，地區(qū)一對(duì)公共產(chǎn)品的需求曲線為D1，地區(qū)二的需求曲線為D2如果公共產(chǎn)品的提供成本平均分擔(dān)，則稅負(fù)為T1.地區(qū)一居民認(rèn)為公共產(chǎn)品的最佳提供量為Q1，地區(qū)二居民則認(rèn)為公共產(chǎn)品的最佳提供量為Q2，而中央政府卻統(tǒng)一提供Q3的量。這樣，對(duì)地區(qū)一而言，公共產(chǎn)品顯然提供不足，效用未達(dá)到最大化，產(chǎn)生的效率損失為圖中三角形ABC部分；對(duì)地區(qū)二來說，公共產(chǎn)品提供過多，也會(huì)產(chǎn)生效率損失，即圖中三角形CDE部分。如果公共產(chǎn)品由地方政府提供，地區(qū)一的提供量將上升到Q1，而地區(qū)二的提供量將下降到Q2，兩地居民的情況都將得到改善，并能消除效率損失。

　　因此，只有中央政府和地方政府作為不同的公共產(chǎn)品提供主體，才能適應(yīng)公共產(chǎn)品的多層次性、差異性需要，達(dá)到公共產(chǎn)品配置的帕累托最優(yōu)狀態(tài)。而要保證各級(jí)政府合理、穩(wěn)定、有效地提供公共產(chǎn)品，各級(jí)政府除了要有穩(wěn)定的財(cái)政收入來源外，還必須有相應(yīng)的稅權(quán)作保證。

　　二、稅權(quán)劃分模式的國際比較分析與借鑒

　　從國外情況看，因受政治、經(jīng)濟(jì)、法律以及歷史等諸多因素的影響，各國稅權(quán)劃分并不一致，甚至存在很大的差別。目前國際上通行的稅權(quán)劃分有三種模式：

　?。ㄒ唬┮悦绹鵀榇淼亩悪?quán)分散模式

　　美國是聯(lián)邦制國家，政府機(jī)構(gòu)分聯(lián)邦、州、地方三個(gè)層次，聯(lián)邦、州、地方均有各自相對(duì)獨(dú)立完整的稅收體系，并享有各自相對(duì)獨(dú)立的稅收立法權(quán)和征管權(quán)。各級(jí)政府都有明確的事權(quán)、財(cái)權(quán)，實(shí)行以分別立法、財(cái)源共享、自上而下的政府間轉(zhuǎn)移支付制度為特征的分稅制。聯(lián)邦政府的主體稅種是個(gè)人所得稅，州政府的主體稅種是銷售稅，地方政府的主體稅種是財(cái)產(chǎn)稅。美國聯(lián)邦、州、地方三級(jí)政府雖然各有相對(duì)獨(dú)立的稅收立法權(quán)和征收管理權(quán)，但實(shí)際上是受到上級(jí)法律的監(jiān)督和制約的，即它既可以控制下級(jí)政府稅收權(quán)限的范圍，又可以使下級(jí)政府在一定幅度內(nèi)較為靈活地行使必要的職責(zé)。在稅權(quán)分散模式下，地方政府擁有較充裕的本級(jí)稅收固定收入來源，對(duì)中央財(cái)政的依賴性較小。

　?。ǘ┮匀毡緸榇淼倪m度分權(quán)模式

　　日本是單一制國家，稅收權(quán)限分為中央、都道府縣和市町村三級(jí)。日本稅制中的一個(gè)突出特征便是稅款征收上的中央集權(quán)和稅收權(quán)限上的地方分權(quán)或稱稅收立法權(quán)、征收權(quán)相對(duì)集中，管理權(quán)、使用權(quán)相對(duì)分散。原則上，日本的中央稅和地方稅均由國會(huì)統(tǒng)一立法，其中地方稅是以《地方稅法》的形式加以確定的。地方政府根據(jù)國會(huì)頒布的法律制定屬于地方稅種的條例，并擁有決定開征和停征一些法定外普通稅種的權(quán)力。日本稅權(quán)劃分的另一個(gè)特點(diǎn)是中央對(duì)地方實(shí)行較嚴(yán)格的管理，即“課稅否決制度?！痹撝贫瓤梢栽谝欢ǔ潭壬舷拗频胤秸米蚤_征稅種，同時(shí)對(duì)地方稅率給予適當(dāng)限制。在稅收收入劃分方面，中央政府征收國稅，地方政府分別征收各自的地方稅收，各級(jí)政府均有自己的固定收入。在稅收總額中，地方政府的固定稅收收入占35%.從事權(quán)和財(cái)權(quán)相對(duì)統(tǒng)一的角度看，地方政府稅收收入仍相對(duì)不足，需要中央政府實(shí)行再調(diào)劑制度，但對(duì)中央政府的依賴性較弱。

　?。ㄈ┮苑▏鵀榇淼母叨燃瘷?quán)模式

　　法國實(shí)行的是較為明顯的集權(quán)式分稅制，其稅收權(quán)限主要集中于中央，一般稅權(quán)則分散于地方。中央對(duì)全國稅收擁有立法權(quán)，并對(duì)中央稅行使征收權(quán)；地方在中央立法的范圍內(nèi)只能對(duì)屬于本級(jí)政府的地方稅行使征收權(quán)，并對(duì)其擁有一定的稅率調(diào)整權(quán)和稅收減免權(quán)。在中央授權(quán)的范圍內(nèi)，地方也可以開征某些零星的稅種。由于中央集權(quán)程度較高，地方政府的稅收管理權(quán)限十分有限，收入份額較小，財(cái)政支出規(guī)模取決于中央政府的補(bǔ)助規(guī)模，地方對(duì)中央政府的依賴性較強(qiáng)。

　　綜合以上比較分析，可以得出以下幾點(diǎn)重要結(jié)論和啟示：

　　第一，中央稅權(quán)的主導(dǎo)性與適度賦予地方稅權(quán)相結(jié)合。雖然各國從自身國情出發(fā)選擇的稅權(quán)劃分模式存在較大差異，但都不同程度地賦予地方一定的稅權(quán)。而且無論強(qiáng)調(diào)稅權(quán)集中，還是強(qiáng)調(diào)稅權(quán)分散，各國大致上都將中央稅權(quán)置于地方稅權(quán)之上，使地方稅權(quán)受到中央稅權(quán)的制衡，確保中央政府的宏觀調(diào)控能力。

　　第二，稅權(quán)劃分的規(guī)范性和科學(xué)性相結(jié)合。各國嚴(yán)密、健全的法律體系是維持稅權(quán)劃分順利進(jìn)行的有力保障。同時(shí)，各國稅權(quán)劃分的形式、結(jié)構(gòu)等也不是一成不變的，而是按照一定的條件進(jìn)行調(diào)整，使稅權(quán)劃分的法制化和彈性化有機(jī)的結(jié)合。

　　第三，稅權(quán)劃分要考慮地方政府的事權(quán)與財(cái)政支出需求。政府分權(quán)的重要方面是財(cái)政分權(quán)，政府提供公共產(chǎn)品的過程也就是財(cái)政承擔(dān)支出責(zé)任的過程，只有在中央政府與地方政府之間合理劃分稅權(quán)，才能保證地方政府提供地方性公共產(chǎn)品的可能性和可行性。無論采用那種模式都必須充分考慮各級(jí)政府提供公共產(chǎn)品的范圍及其財(cái)政能力。

　　第四，稅權(quán)劃分要注重調(diào)動(dòng)地方政府征稅的積極性。雖然地方政府通過某種方式能夠獲得財(cái)政收入，但地方政府由于有自身的利益需求，而這種需求又是中央政府難以準(zhǔn)確判斷與估算的，只有讓地方政府擁有一定的財(cái)力自主權(quán)，才能既有利于強(qiáng)化中央政府的宏觀調(diào)控能力，又有利于分清政府之間的財(cái)力分配范圍，使各級(jí)政府各司其職，發(fā)揮資源配置的最佳效率。正因?yàn)槿绱耍鲊⒅匕l(fā)揮地方政府征稅的積極性，賦予地方一定的征稅權(quán)限甚至一定的立法權(quán)限。

　　三、當(dāng)前我國稅權(quán)劃分方面存在的主要問題

　　1994年我國實(shí)行的分稅制財(cái)政體制改革，初步確立了我國政府間稅收權(quán)限劃分的雛形，向著公共財(cái)政的目標(biāo)邁進(jìn)了一大步，并已經(jīng)在實(shí)踐中顯示出其積極作用。但是也應(yīng)該看到，由于當(dāng)時(shí)的改革主要是出于中央加強(qiáng)宏觀調(diào)控的需要，在稅權(quán)劃分上具有過渡性，使現(xiàn)行分稅制保留了舊體制的痕跡，存在著明顯的缺陷和不足。主要表現(xiàn)在：

　　（一）稅收立法權(quán)過分集中于中央

　　我國憲法規(guī)定，省、自治區(qū)、直轄市的人大及其常委會(huì)在不同憲法、法律和行政法規(guī)相抵觸的前提下，可以制定地方性稅收法規(guī)。但在實(shí)際操作中，這項(xiàng)規(guī)定并未實(shí)現(xiàn)。例如，國務(wù)院國發(fā)[1993]第85號(hào)文件規(guī)定，“中央稅、共享稅以及地方稅的立法權(quán)都要集中在中央”，國發(fā)[1993]第90號(hào)文件規(guī)定，“中央稅和全國統(tǒng)一實(shí)行的地方稅的立法權(quán)集中在中央”等等。按照這些規(guī)定的要求，目前幾乎所有地方稅種的稅法、條例及其實(shí)施細(xì)則都是由中央制定與頒發(fā)的，地方稅的其他稅權(quán)，如稅收優(yōu)惠政策和減免政策也完全集中在中央。

　?。ǘ┒悪?quán)的劃分缺乏規(guī)范性

　　在法治化水平較高的國家，稅權(quán)的縱向分配一般通過憲法予以明確規(guī)定，或至少由最高立法機(jī)構(gòu)通過的基本法予以規(guī)范，而我國稅權(quán)的縱向劃分一直沒有一個(gè)統(tǒng)一的、穩(wěn)定的規(guī)則。其實(shí)際劃分是由中央政府，即國務(wù)院通過頒布行政法規(guī)來加以規(guī)定的。此種處理方式使得稅權(quán)劃分的過程成為中央與地方博弈的過程，從而使集權(quán)一放權(quán)一集權(quán)的循環(huán)變得不可避免。

　?。ㄈ┎焕诜侄愔曝?cái)政體制的實(shí)施，有悖于我國建立公共財(cái)政的目標(biāo)要求

　　規(guī)范的分稅制應(yīng)在合理界定中央和地方事權(quán)的基礎(chǔ)上劃分中央和地方之間的財(cái)權(quán)，要求各級(jí)政府應(yīng)有與各自事權(quán)相對(duì)應(yīng)的財(cái)權(quán)和財(cái)力，并以此在中央與地方政府間進(jìn)行稅權(quán)的縱向劃分?，F(xiàn)行分稅制沒有賦予地方政府獨(dú)立取得收入的權(quán)力，尤其是沒有獨(dú)立開征稅收的權(quán)力，而是按照中央統(tǒng)一制定的稅收制度去組織收入，這就從根本上否定了地方政府財(cái)政的獨(dú)立主體地位。盡管地方難以從地方稅中籌集足夠的收入來滿足其支出需要，擁有一定的地方稅權(quán)對(duì)地方政府來說仍至關(guān)重要。通過地方稅，地方政府可以決定是否需要增加（或減少）稅收以提高（或降低）公共服務(wù)水平，這是公共財(cái)政對(duì)各級(jí)政府的起碼要求。我國現(xiàn)行分稅制的稅權(quán)劃分沒有考慮地方政府的需求，有悖于我國建立公共財(cái)政的目標(biāo)要求。

　　（四）地方越權(quán)、濫權(quán)現(xiàn)象嚴(yán)重，與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)下政府通行的規(guī)范化分配方式相悖

　　從國外市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國家的情況看，政府分配歷來以稅收分配為主、收費(fèi)分配為輔，而且將政府收費(fèi)納入政府統(tǒng)一的預(yù)算管理。而我國當(dāng)前的現(xiàn)實(shí)是，在稅權(quán)高度集中、地方缺乏必要稅權(quán)、而且地方財(cái)政收支矛盾日益突出的情況下，地方的收費(fèi)權(quán)限和收費(fèi)規(guī)模卻在膨脹。近年來地方各級(jí)政府以各種行政性收費(fèi)方式參與社會(huì)收入分配的現(xiàn)象日益嚴(yán)重，表1反映了地方財(cái)政收入中稅收與非稅收入狀況。一些本應(yīng)以稅收形式征收的地方性收費(fèi)或基金項(xiàng)目，由于地方?jīng)]有稅收立法權(quán)而不能征稅，形成了“稅不夠，費(fèi)來湊”的現(xiàn)象。

　　表1　地方預(yù)算內(nèi)外收入中稅收與非稅收入的比重?。?）

　　附圖

　　資源來源：根據(jù)《2000中國財(cái)政年鑒》計(jì)算

　　我國地方收費(fèi)擴(kuò)大化的趨勢(shì)是在我國經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌時(shí)期伴生的一種獨(dú)特分配現(xiàn)象，具有一定的客觀背景，但從某種程度上講，地方收費(fèi)權(quán)的擴(kuò)張也是地方缺乏必要稅權(quán)的必然結(jié)果。

　　四、完善我國稅權(quán)劃分的基本思路和建議

　　中央與地方的稅權(quán)劃分不僅是稅收制度體系的一個(gè)重要內(nèi)容，而且是正確處理政府間分配關(guān)系，建立公共財(cái)政機(jī)制的一個(gè)重要基礎(chǔ)。根據(jù)當(dāng)前我國的現(xiàn)狀及國際經(jīng)驗(yàn)借鑒，完善我國稅權(quán)劃分應(yīng)主要把握以下五個(gè)方面：

　　（一）選擇合理的稅權(quán)劃分模式

　　稅權(quán)劃分的本質(zhì)問題是解決稅權(quán)集中還是分散，以及集中或者分散的程度。一國稅權(quán)模式的選擇，客觀上說，是由一個(gè)國家的生產(chǎn)力發(fā)展水平、政治經(jīng)濟(jì)制度、宏觀經(jīng)濟(jì)管理水平?jīng)Q定的。

　　從國外情況看，雖然各國的國情不同，稅權(quán)下劃的程度不同，但大多數(shù)國家的中央政府對(duì)地方稅權(quán)處于絕對(duì)支配地位。從我國的具體情況來看，一方面我國是單一制的集權(quán)國家，客觀上要求中央宏觀調(diào)控有主動(dòng)權(quán)，就稅權(quán)而言，必須確保相當(dāng)?shù)亩悪?quán)集中。同時(shí)，我國正處于向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌的關(guān)鍵時(shí)期，中央一定程度的稅權(quán)集中有利于在全國范圍內(nèi)實(shí)現(xiàn)公平稅負(fù)，消除地方之間稅收的惡性競(jìng)爭(zhēng)和攀比。另一方面，我國又是一個(gè)大國，各地自然條件及經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平很不平衡，財(cái)政能力和稅源情況也有很大差別。在這種情況下，只有適度分權(quán)，將必要的稅權(quán)賦予地方，才能促使地方政府根據(jù)本地資源情況，挖掘稅收潛力，改善財(cái)政狀況，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，實(shí)現(xiàn)地方政府職能。另外，現(xiàn)有不少稅種有明顯的地方特色，無法在全國范圍內(nèi)普遍開征，只有適度分權(quán)，才能促使地方因地制宜開辟本地稅源，規(guī)范收費(fèi)行為，建立符合現(xiàn)代市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行特點(diǎn)的分稅制體系。

　　根據(jù)我國的國情及借鑒國際經(jīng)驗(yàn)，我國宜實(shí)行分權(quán)與集權(quán)相結(jié)合的稅權(quán)劃分模式，即中央適當(dāng)集中與地方分級(jí)管理相結(jié)合的模式。這種模式符合現(xiàn)代市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的特點(diǎn)和現(xiàn)代政府分級(jí)管理的要求，區(qū)別公共產(chǎn)品的層次，深化稅費(fèi)改革，最終建立起能夠獨(dú)立運(yùn)行的中央稅收體系與地方稅收體系。

　?。ǘ┩ㄟ^完善的稅收法律體系規(guī)范稅權(quán)劃分

　　市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)是法制化經(jīng)濟(jì)，有效的政府間財(cái)政關(guān)系的正常運(yùn)轉(zhuǎn)必須有嚴(yán)密、健全的法律體系作保證。從國外情況看，各個(gè)國家均通過立法的形式規(guī)定了從中央到地方各級(jí)政權(quán)的稅收權(quán)限和對(duì)各個(gè)稅種的支配關(guān)系，從某種程度上避免了稅權(quán)劃分過程中的隨意性。當(dāng)前，我國的稅權(quán)劃分是由中央政府單方面決定的，這不符合法律規(guī)范。同時(shí)，我國的稅法存在著立法檔次低、稅收立法權(quán)行政化的趨勢(shì)，針對(duì)我國稅收法律體系特別是地方稅收法律體系有待完善的現(xiàn)狀，我們必須加快立法進(jìn)程，通過政府間財(cái)政關(guān)系的法律化，強(qiáng)化游戲規(guī)則約束，使政府間的博弈步入良性軌道，使中央與地方的稅權(quán)劃分關(guān)系走出“集權(quán)一分權(quán)一集權(quán)”的惡性循環(huán)。具體設(shè)想為：1.制定稅收基本法，規(guī)范我國稅收法律體系的基本內(nèi)容。在我國現(xiàn)有稅收法律法規(guī)的基礎(chǔ)上，借鑒其他國家的經(jīng)驗(yàn)和做法，制定稅收基本法或稅收通則法，使其對(duì)上能夠與憲法相街接，對(duì)下能夠統(tǒng)領(lǐng)和指導(dǎo)其他的稅收法律和法規(guī)。2.改授權(quán)行政機(jī)關(guān)立法為主為國家權(quán)力機(jī)關(guān)立法為主。把經(jīng)過長(zhǎng)期實(shí)踐證明符合我國現(xiàn)階段國情的稅收行政法規(guī)，盡快報(bào)請(qǐng)全國人大及常委會(huì)審議通過成為正式的法律，改變現(xiàn)行立法與執(zhí)法集于行政機(jī)關(guān)一身的狀況。3.制定規(guī)范稅收關(guān)系的相關(guān)法律，全面貫徹以法治稅原則。

　?。ㄈ┌凑展藏?cái)政的要求進(jìn)一步明晰中央與地方政府的事權(quán)財(cái)權(quán)劃分

　　從國外情況看，各國無論采用那種稅權(quán)劃分模式都充分考慮了各級(jí)政府提供公共產(chǎn)品的范圍及其財(cái)政支出需求。合理界定中央和地方政府事權(quán)是中央和地方之間劃分財(cái)權(quán)，進(jìn)而進(jìn)行稅權(quán)縱向劃分的基礎(chǔ)。按照公共財(cái)政的原理，國家的職能應(yīng)僅限于市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)不能有效解決的問題上，主要承擔(dān)宏觀經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定收入再分配以及市場(chǎng)無法高效率供應(yīng)的公共品的提供方面。按照這一原則，我國各級(jí)政府的事權(quán)和支出職責(zé)的劃分必須作相應(yīng)的調(diào)整。一方面，根據(jù)政府職能的轉(zhuǎn)換對(duì)財(cái)政職責(zé)范圍重新界定。對(duì)過去缺位的支出，例如基礎(chǔ)教育、基礎(chǔ)科學(xué)、衛(wèi)生保健、社會(huì)保障以及農(nóng)業(yè)投入等要適當(dāng)增加；而對(duì)越位的部分，例如企業(yè)挖潛改造支出、企業(yè)虧損補(bǔ)貼和價(jià)格補(bǔ)貼等，要逐步減少或退出。另一方面，著力解決投資支出的職責(zé)劃分，逐步退出競(jìng)爭(zhēng)性行業(yè)。這是我國事權(quán)劃分和支出職責(zé)劃分的關(guān)鍵。在政府間事權(quán)劃分上應(yīng)該按照“比較優(yōu)勢(shì)”的原則，凡是地方政府具有比較優(yōu)勢(shì)的事權(quán)項(xiàng)目，原則上都應(yīng)該劃給地方政府。中央政府的投資應(yīng)側(cè)重全國性能源、交通、電訊投資，大江大河治理和水利設(shè)施投資，自然資源和環(huán)境保護(hù)投資以及新興產(chǎn)業(yè)和高科技產(chǎn)業(yè)投資等；地方政府側(cè)重教育、衛(wèi)生保健、農(nóng)業(yè)、城鎮(zhèn)建設(shè)，公共設(shè)施以及地方性基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)投資。

　　與之相適應(yīng)，在稅權(quán)劃分上對(duì)收入較多、影響較大的全國普遍開征的稅種，中央享有立法權(quán)和解釋權(quán)；對(duì)全國普遍開征但經(jīng)濟(jì)影響小的稅種，立法權(quán)在中央，稅收政策解釋權(quán)在地方；對(duì)收入規(guī)模小，不宜在全國普遍開征的稅種，立法權(quán)和解釋權(quán)均在地方。這樣，一方面可以確保中央宏觀調(diào)控的主動(dòng)權(quán)，另一方面也有利于調(diào)動(dòng)地方政府的積極性。

　?。ㄋ模┵x予地方一定的稅收立法權(quán)

　　從國外情況看，在稅權(quán)劃分上，多數(shù)國家明確了地方政府的稅收立法權(quán)。從我國的實(shí)際情況看，經(jīng)過多年的改革，分稅制已經(jīng)初步建立，并確定了公共財(cái)政的發(fā)展模式，公共財(cái)政要求每級(jí)政府至少掌握一種稅基以支持本級(jí)公共支出的需要?？梢哉f稅收立法權(quán)的下放已成為一種必然趨勢(shì)。我國稅權(quán)的劃分既要體現(xiàn)全局利益的統(tǒng)一性，又要在統(tǒng)一指導(dǎo)下兼顧地方的局部利益，充分考慮地方政府運(yùn)用稅收調(diào)控經(jīng)濟(jì)的需要。具體設(shè)想如下：1.對(duì)涉及全局的稅種，開征、停征、稅目稅率調(diào)整權(quán)繼續(xù)集中在中央，經(jīng)過全國人大立法、提升法律層次。2.地方稅中在全國統(tǒng)一實(shí)施的，關(guān)系國家宏觀調(diào)控能力和公眾切身利益的稅種，應(yīng)由中央統(tǒng)一制定。但在稅目、稅率的設(shè)計(jì)上可設(shè)置一些彈性區(qū)間，允許地方在區(qū)間內(nèi)確定執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)，如個(gè)人所得稅、地方消費(fèi)稅、營業(yè)稅等。3.影響范圍只在地方本級(jí)管轄區(qū)域內(nèi)的地方稅稅種，立法權(quán)歸地方，由地方?jīng)Q定其稅基、稅率、減免、開停征及征收管理等項(xiàng)事宜。但其征收方案需報(bào)中央備案。4.在一定的法律范圍內(nèi)，經(jīng)中央批準(zhǔn)后可授權(quán)地方開征部分地方色彩濃厚的新的地方稅種。5.對(duì)某些地方小稅種，如果征收成本高、征收數(shù)額小，地方有停征的權(quán)限。

　　對(duì)稅收立法權(quán)進(jìn)行以上劃分，一方面可以保證中央的權(quán)威，強(qiáng)化中央政府的宏觀調(diào)控，避免因地方各自為政而可能引起的地區(qū)間低稅競(jìng)爭(zhēng)扭曲資源配置從而造成效率損失的現(xiàn)象；另一方面亦可以調(diào)動(dòng)地方的積極性，使地方政府可以因地制宜地運(yùn)用稅收政策調(diào)節(jié)本地的社會(huì)經(jīng)濟(jì)，合理配置當(dāng)?shù)刭Y源，提供符合本地居民需要的公共產(chǎn)品。

　?。ㄎ澹?gòu)建地方稅權(quán)的“公共選擇”制度約束

　　適度給予地方一定的稅收立法權(quán)，根本目的是通過地方擁有更多的自主權(quán)來增進(jìn)公共利益，體現(xiàn)“公共選擇”的優(yōu)越性。作為地方政府收入主要來源的地方稅，它的征收和支出主要受到兩方面的制約，即居民的約束和中央政府的約束。居民約束還可再分為內(nèi)部約束和外部約束。前者是轄區(qū)內(nèi)居民通過政治程序?qū)φ?jīng)濟(jì)行為的約束；后者是指居民若對(duì)某個(gè)地方的財(cái)政收支不滿，可以采取“用腳投票”的方式，選擇最適合其居住的地方。民主制度可以為內(nèi)部約束做保證?，F(xiàn)在，我國各級(jí)人民代表大會(huì)制度的作用得到進(jìn)一步加強(qiáng)，為人民通過政治程序表達(dá)各自對(duì)當(dāng)?shù)囟愂照魇諣顩r的看法提供了有效途徑。而外部約束必須具備遷移自由和地方政府之間存在競(jìng)爭(zhēng)這兩個(gè)條件。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的一個(gè)重要特征是通過資源的流動(dòng)性提高經(jīng)濟(jì)效率。雖然我國目前戶籍制度的存在，在一定程度上限制了人口的移動(dòng)，但大量人口的季節(jié)性遷移（如“民工潮”等）以及不考慮戶口選擇居住地的現(xiàn)象已大量出現(xiàn)，隨著戶籍管理的相對(duì)放松，人民選擇居住地將越來越多地考慮到當(dāng)?shù)氐亩愂照n征情況?？梢灶A(yù)見，稅收分權(quán)帶來的地區(qū)間財(cái)政競(jìng)爭(zhēng)迫使地方政府不斷改善工作質(zhì)量，提高當(dāng)?shù)鼐用竦母＠剑３肿罴训奈Α５窃诙愂辗謾?quán)時(shí)應(yīng)考慮避免地方政府之間可能出現(xiàn)的惡性競(jìng)爭(zhēng)。同時(shí)，由于中央政府和地方政府的利益在某些情況下并不完全一致，地方公共財(cái)政在獲得相對(duì)獨(dú)立性的同時(shí)可能采取一些不符合中央政府要求的經(jīng)濟(jì)行為，從而影響到全國性公共產(chǎn)品的提供效率。因此，成功的財(cái)政分權(quán)也要求中央必須對(duì)地方擁有的稅權(quán)進(jìn)行適當(dāng)?shù)闹萍s。借鑒國際上實(shí)行分稅制國家的經(jīng)驗(yàn)，必須對(duì)地方享有的稅收立法權(quán)的范圍、形式等作出明確規(guī)定，只有這樣才能使地方稅在一個(gè)較為合理的環(huán)境下開征，從而杜絕“亂收費(fèi)”變?yōu)椤皝y征稅”。總的說來，地方行使稅收立法權(quán)至少要滿足三個(gè)條件：1.不得損害中央政府的權(quán)益，如不得侵蝕中央稅的稅基；2.不得損害其他地區(qū)的權(quán)益，如通過稅收出口向其他地區(qū)轉(zhuǎn)嫁稅負(fù)；3.不得損害當(dāng)?shù)鼐用竦臋?quán)益，如采用過高的稅率等。

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