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我國企業(yè)內(nèi)部控制體系評論

來源: 李國運 編輯: 2008/05/22 18:57:08  字體:

    內(nèi)容提要: 內(nèi)部控制體系是企業(yè)重要的風(fēng)險防范系統(tǒng),但現(xiàn)階段我國企業(yè)內(nèi)部控制體系中存在許多缺陷,表現(xiàn)在所有權(quán)、決策經(jīng)營權(quán)和監(jiān)督權(quán)的制衡問題、決策權(quán)與經(jīng)營權(quán)制衡問題、內(nèi)部審計體制問題、內(nèi)部操作規(guī)程問題和財務(wù)(會計)的控制問題。本文認為,以董事會和管理層為主導(dǎo)的公司治理模式和內(nèi)部控制、風(fēng)險管理制度不能充分保障所有產(chǎn)權(quán)人的利益,難以有效防范風(fēng)險,企業(yè)應(yīng)加強監(jiān)事會的作用,改造獨立董事的功能。

  關(guān)鍵詞:內(nèi)部控制風(fēng)險管理產(chǎn)權(quán)公司治理

  公司治理研究的是所有權(quán)與經(jīng)營權(quán)分離后的“代理人問題”。費瑪和簡森(Famaand Jensen,1983)認為,通過企業(yè)所有權(quán)的配置和重新配置,即治理制度安排,可以有效地解決代理問題。本文將以我國上市公司為研究對象來探索企業(yè)內(nèi)部控制體系建設(shè)問題

  一、所有權(quán)、決策經(jīng)營權(quán)和監(jiān)督權(quán)的制衡

 ?。ㄒ唬┕蓶|大會從股權(quán)結(jié)構(gòu)上講,我國的上市公司一般處于大股東的控制之下,而在企業(yè)經(jīng)營困難時,以資產(chǎn)承組的形式入主企業(yè)的大股東更是被視為企業(yè)的“救星”。從制度設(shè)計看,股東大會是公司的權(quán)力機構(gòu),決定公司的經(jīng)營方針和投資計劃,股東對法律、行政法規(guī)和公司章程規(guī)定的公司重大事項享有知情權(quán)和參與權(quán),上市公司應(yīng)建立和股東溝通的有效渠道,股東有權(quán)按照法律、行政法規(guī)的規(guī)定,通過民事訴訟或其他法律手段保護其合法權(quán)利。然而由于股東大會每年一般只召開一次,大多數(shù)中小股東由于各種原因很少參加會議,即使參加由于每股一票的表決權(quán)也很難使數(shù)量眾多的中小散戶形成統(tǒng)一。雖然符合有關(guān)條件的股東可向上市公司股東征集其在股東大會上的投票權(quán),但實際操作難度較大。這樣股東代表大會實質(zhì)上就成了有權(quán)選派董事的股東之間的會議,在某種意義上也就成了董事會會議。盡管累積投票制在《公司法》(2006)中得到采用,但累計制度的得益者也并非中小股東,而是第二或第三大股東。大股東之間為了某種利益或避免兩敗俱傷常會達成一定的妥協(xié),犧牲的還是中小股東的利益。中國證券監(jiān)督管理委員會2004年發(fā)布的《關(guān)于加強社會公眾股股東權(quán)益保護的若干規(guī)定》試行“分類表決制”,被認為是為公眾股股東提供了維權(quán)工具,但其也可能被某些機構(gòu)投資者利用。

 ?。ǘ┒聲聲菍蓶|大會負責(zé),執(zhí)行股東大會決議,決定公司經(jīng)營計劃和投資方案等重大問題的機構(gòu),但是控股公司的影響不可忽視。雖然上市公司治理準則規(guī)定,上市公司的重大決策應(yīng)由股東大會和董事會依法作出,控股股東不得直接或間接干預(yù)公司的決策和依法開展的生產(chǎn)經(jīng)營活動,損害公司及其他股東的權(quán)益;控股股東與上市公司應(yīng)實行人員、資產(chǎn)、財務(wù)分開,機構(gòu)、業(yè)務(wù)獨立,各自獨立核算、獨立承擔(dān)責(zé)任和風(fēng)險等。但由于傳統(tǒng)上董事長是上市公司的法人代表,《公司法》(2006)雖將法定代表人改為可由董事長、執(zhí)行董事或者經(jīng)理擔(dān)任,但法定代表人這一重要職務(wù)多由第一大股東選派。因此,第一大股東所在企業(yè)的董事長或總經(jīng)理的意圖,往往對上市公司有著決定性作用,形成第一大股東控制著上市公司的事實。

 ?。ㄈ┍O(jiān)事會修改前的《公司法》規(guī)定:職權(quán)上監(jiān)事會主要是檢查公司賬務(wù),對董事和經(jīng)理層違反法規(guī)及公司章程的行為進行監(jiān)督,當(dāng)董事和經(jīng)理的行為損害公司利益時要求董事和經(jīng)理予以糾正。《公司法》(2006)增加了對違反法律、行政法規(guī)、公司章程或者股東會決議的董事、高級管理人員提出罷免的建議權(quán);對違反法律、行政法規(guī)或者公司章程的規(guī)定的董事、高級管理人員提起訴訟權(quán),但并沒有規(guī)定監(jiān)事會對不監(jiān)督或監(jiān)督不力或失察負有可操作性的法律責(zé)任。從人員組成上看,監(jiān)事會由股東代表和適當(dāng)比例的職工代表組成,由于監(jiān)事長一般也由主要股東委派或許可,職工代表受制于經(jīng)理層,其權(quán)威性大打折扣。從活動經(jīng)費上看,監(jiān)事由于行使職權(quán)往往受制于經(jīng)營層的反制,在大多數(shù)企業(yè)里監(jiān)事會形同虛設(shè)。

  (四)三權(quán)制衡在一般情況下,控股公司可以獲得股東代表大會的控制權(quán),試行分類表決時可以通過與比較大的公眾股東特別是機構(gòu)進行聯(lián)合,或進行技術(shù)上的規(guī)避來左右分類表決結(jié)果,取得股東代表大會的實際控制權(quán)。在直接投票制下控股公司可以獲得董事會的控制權(quán),在累計投票制下可以通過協(xié)議同盟獲得董事會的控制權(quán)。控股公司可以委派董事長或擔(dān)任上市公司法定代表人的高級管理人員,掌控董事會和企業(yè)經(jīng)營班子(經(jīng)理層)。監(jiān)事由股東代表和適量的職工代表組成,股東代表一般指控股股東或大股東,職工代表限于能力或一些顧慮,監(jiān)督流于形式。由此可知,控股公司依然可以直接或間接地控制上市公司,又因為控股公司的董事長或總經(jīng)理或?qū)嶋H控制人有權(quán)決定參加所控制的上市公司股東會議的代表,選派董事,委派董事長或法定代表人。因此,上市公司直接或間接受控股公司的董事長或總經(jīng)理或?qū)嶋H控制人。在公司的法人治理結(jié)構(gòu)尚不完善,內(nèi)部控制體系尚不健全,外部監(jiān)控尚不得力的環(huán)境下,一旦出現(xiàn)企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)層集體犯罪,法人犯罪,或經(jīng)營決策失控。惡意收購等情況,企業(yè)將遭受毀滅性的打擊。而大股東們往往可以利用已有的資金便利和信息便利,保護自己的利益,將損失留給中小投資者。

  二、決策權(quán)與經(jīng)營管理權(quán)的制衡及其失效因素分析

 ?。ㄒ唬┕蓶|大會作用弱化按現(xiàn)代企業(yè)制度成立的公司,其決策權(quán)與經(jīng)營權(quán)應(yīng)該分治。股東大會雖然決定公司的經(jīng)營方針和投資計劃,名義上是公司的最高決策機關(guān),但由于召開次數(shù)有限,日常的決策權(quán)實際上是由董事會負責(zé)的?!豆痉ā芬?guī)定,董事會對股東會負責(zé),向股東會報告工作,執(zhí)行股東會的決議,決定公司的經(jīng)營計劃和投資方案,制訂公司的年度財務(wù)預(yù)算方案、決算方案,決定聘任或者解聘公司經(jīng)理及其報酬事項,并根據(jù)經(jīng)理的提名決定聘任或者解聘公司副經(jīng)理、財務(wù)負責(zé)人及其報酬事項,制定公司的基本管理制度,公司章程規(guī)定的其他職權(quán)等。《公到法》將股份公司的董事會與經(jīng)理列入同一利益團體,實際上董事會與經(jīng)理也是一種委托代理關(guān)系,也是存在著利益和目標的差異?!豆痉ā芬?guī)定,公司經(jīng)理對董事會負責(zé),主持生產(chǎn)經(jīng)營管理工作,實施董事會決議;實施公司的年度經(jīng)營計劃和投資方案等。在企業(yè)的宏觀領(lǐng)域,股東大會行使決策權(quán),董事會行使經(jīng)營管理權(quán),而在中觀領(lǐng)域,董事會行使決策權(quán),經(jīng)理層行使經(jīng)營權(quán)。而中觀領(lǐng)域的決策權(quán)和經(jīng)營權(quán)是最重要和最實際的權(quán)力,這一層次決策權(quán)與經(jīng)營權(quán)的制衡是公司第二層次的制衡。通過這一制衡可以防止公司經(jīng)理層過分專權(quán)而損害股東利益和企業(yè)利益,但在不少企業(yè),這一制衡也未發(fā)揮應(yīng)有的作用。

 ?。ǘQ策與管理架構(gòu)不合理決策權(quán)與經(jīng)營權(quán)制衡失效的原因,一是受長期以來一些企業(yè)的董事會與經(jīng)理班子基本重合,董事會大體等于經(jīng)理層,經(jīng)理層大多雷同于董事會。所有權(quán)、決策權(quán)與經(jīng)營權(quán)在某些企業(yè)是三者合一。近年上市公司加強公司治理、普遍聘請了獨立董事,特別是2001年我國證券監(jiān)督管理委員會《關(guān)于在上市公司建立獨立董事制度的指導(dǎo)意見》發(fā)布后,情況從形式上有了較大的改善。二是即便決策權(quán)與經(jīng)營權(quán)切實分離的企業(yè),由于代表主要股東利益的董事在企業(yè)經(jīng)營方面并非人人都“懂事”,而且由于董事大多是兼職,對企業(yè)真正了解不多,每年召開董事會次數(shù)有限,僅靠簡短的會議就決定企業(yè)經(jīng)營方針,顯得草率。既然董事會權(quán)限被嚴重弱化,或與經(jīng)理層重疊,對經(jīng)理的制衡更是空談。在沒有專職董事長或董事長權(quán)力不實的企業(yè),公司的經(jīng)理往往就成為企業(yè)的實際控制人。一旦經(jīng)理決策失當(dāng)或違法亂紀,便會影響企業(yè)的命運,這往往是造成我國企業(yè)喪失生存的主要原因。

  三、企業(yè)內(nèi)部控制體系的管理架構(gòu)

  (一)內(nèi)部審計的地位及其職權(quán)內(nèi)部審計部門是對公司日常生產(chǎn)經(jīng)營、財務(wù)管理、會計核算等諸多方面進行審核稽查的機構(gòu),是企業(yè)內(nèi)部控制體系的有力屏障。我國的上市公司內(nèi)部審計部門的隸屬關(guān)系大致分為以下幾種:隸屬于經(jīng)理層,由公司分管財務(wù)的副經(jīng)理或總會計師分管;隸屬于經(jīng)理層,由公司經(jīng)理直接分管;隸屬于董事會,由董事長分管;隸屬于監(jiān)事會,由監(jiān)事長分管。第一種模式獨立性和權(quán)威性最低,效果也最差,現(xiàn)在已基本淘汰。第二種模式獨立性和權(quán)威性稍高,但它只能對公司各部門是否貫徹經(jīng)理人的思路,是否執(zhí)行公司已有的管理制度進行審計,而對經(jīng)理層的違法亂紀和濫用職權(quán)問題難以監(jiān)控。第三種模式的獨立性和權(quán)威性較高,能深入到經(jīng)營管理的各個層面,確保董事會對生產(chǎn)經(jīng)營風(fēng)險的了解與控制。這種模式下,若是一個強有力的董事會,則內(nèi)部審計能有效地防范風(fēng)險,及時糾正錯弊;但若在一個弱化的董事會,或一個與經(jīng)理層交叉的董事會領(lǐng)導(dǎo)下,內(nèi)部審計的作用將難以發(fā)揮,而且對董事會自身所作的有損公司和股東權(quán)益的行為難以被有效地監(jiān)督。第四種模式的獨立性最高,能夠檢查公司賬務(wù),對董事、經(jīng)理違反法規(guī)或公司章程的行為進行監(jiān)督。但由于在大多數(shù)公司中,監(jiān)事會有職無權(quán),這種模式效果不甚理想,較少被采用?!渡鲜泄局卫頊蕜t》基本上是對第三種模式的認可,規(guī)定上市公司董事會可以按照股東大會的有關(guān)決議,設(shè)立戰(zhàn)略、審計、提名、薪酬與考核等專門委員會。專門委員會成員全部由董事組成,其中審計委員會、提名委員會、薪酬與考核委員會中獨立董事應(yīng)占多數(shù)并擔(dān)任召集人,審計委員會中至少應(yīng)有一名獨立董事是會計專業(yè)人士;審計委員會的主要職責(zé)是,提議聘請或更換外部審計機構(gòu),監(jiān)督公司的內(nèi)部審計制度及其實施、負責(zé)內(nèi)部審計與外部審計之間的溝通、審核公司的財務(wù)信息及其披露、審查公司的內(nèi)控制度。但這種模式要注意防止董事會對股東或公司利益的侵害,同時要充分發(fā)揮獨立董事的作用。

 ?。ǘ﹥?nèi)部控制制度和崗位的操作規(guī)程在日常經(jīng)營管理中,健全的規(guī)章制度和完善的操作流程,同樣也是內(nèi)部控制體系的重要組成部分。但目前內(nèi)部控制制度存在著一些問題:一是內(nèi)部制度不完善。一些上市公司的內(nèi)部控制制度或極不完善,或流于形式,往往為經(jīng)濟犯罪提供了可乘之機。一些公司的操作規(guī)程則缺乏統(tǒng)一的、詳盡的、具有很強操作性的崗位操作流程,對同一筆經(jīng)濟業(yè)務(wù),不同人的處理會有不同的結(jié)果,公司核算制度彈性過大,信息可比性較差,容易誤導(dǎo)決策,造成重大損失。二是有法不依,有章不循。一些上市公司建立有完備的內(nèi)部控制制度和足夠的內(nèi)部風(fēng)險監(jiān)控人員,但由于是一個強勢的經(jīng)營團體,風(fēng)險控制防線形同虛設(shè)。國有企業(yè)中國航油(新加坡)股份有限公司(以下簡稱中航油(新加坡)就是例證。

 ?。ㄈ┴攧?wù)(會計)控制財務(wù)(會計)控制是公司經(jīng)理層自身和董事會對公司內(nèi)部控制的又一個層面,是解決公司日常經(jīng)營活動中的風(fēng)險控制和經(jīng)理層經(jīng)營方針的貫徹與落實等方面的問題。完善的財務(wù)(會計)控制體系,不僅能防止公司內(nèi)部經(jīng)營風(fēng)險和錯弊,也能遏制經(jīng)理層亂用職權(quán)和其它違法亂紀的行為?!豆痉ā芬?guī)定,公司財務(wù)負責(zé)人由公司經(jīng)理提請聘任,由董事會聘任或解聘。由于財務(wù)負責(zé)人責(zé)權(quán)的特殊性,在公司重組或經(jīng)理人員變更時,財務(wù)負責(zé)人往往是最先被更換的。誠然,經(jīng)理與財務(wù)負責(zé)人過度制約,相互摩擦,也會導(dǎo)致決策梗阻,效率下降,但是缺乏牽制,必然導(dǎo)致權(quán)力失衡、管理混亂。兩者的適度牽制,能使管理更科學(xué)、更透明。當(dāng)公司存在重大隱患或是可能出現(xiàn)風(fēng)險時,作為實時監(jiān)控的會計機構(gòu)和人員能及時制止,投資者也應(yīng)能從公司披露的財務(wù)信息中被告知。但在某些公司由少數(shù)大股東組成的董事會在上市公司主要維持決策權(quán),對經(jīng)理層的監(jiān)督則相對分散。即便是在董事會領(lǐng)導(dǎo)的內(nèi)部審計模式下,也由于審計只是事后監(jiān)督,而無法保證其及時性,一旦經(jīng)理的目標與所有者的目標不一致,如經(jīng)理與財務(wù)負責(zé)人“合謀”,情況就變得更加復(fù)雜,更具隱蔽性和欺騙性,企業(yè)和投資者的風(fēng)險也更大。

  四、公司治理結(jié)構(gòu)改善與強化企業(yè)風(fēng)險管理管理的建議

  研究表明,良好的公司治理機制對于減少盈余操縱和改進財務(wù)報表質(zhì)量方面是重要的(Warfield,1995),但在管理層主導(dǎo)下的內(nèi)部控制機制是無法防止管理層舞弊的(趙德武、馬永強,2006)。我國近年出現(xiàn)的多起風(fēng)險事項的實踐證明,這種以董事會和管理層為主導(dǎo)的公司治理模式和內(nèi)部控制、風(fēng)險管理制度是難以有效防范風(fēng)險的。如何構(gòu)建適應(yīng)我國企業(yè)的風(fēng)險管理制度,筆者認為,這一制度必須充分考慮所有產(chǎn)權(quán)人的利益,充分考慮監(jiān)管的權(quán)威性、實時性與相對獨立性,同時兼顧安全與效益的關(guān)系。首先,改善公司治理結(jié)構(gòu)。我國可以借鑒德國經(jīng)驗,加強董事會、監(jiān)事會兩會制度的建設(shè)。在股東權(quán)益維護方面,要完善征集股票表決權(quán)辦法和分類表決制,并允許國家指定的專業(yè)機構(gòu)代表廣大中小散戶在股東大會上行使權(quán)力,使股東大會真正成為代表個體股東利益的機構(gòu);在董事會建設(shè)方面,要明確規(guī)定中小投資者代表進入董事會的名額,謹防少數(shù)大股東操縱董事會;在監(jiān)事會建設(shè)方面,要強化監(jiān)事會權(quán)力和責(zé)任,并通過相關(guān)的實施細則或條例、辦法對監(jiān)事會的職責(zé)予以細化,真正落到實處。明確監(jiān)事會失察的法律責(zé)任,同時從會計制度上規(guī)定監(jiān)事會履行職責(zé)的資金來源,確保監(jiān)事會責(zé)權(quán)利的落實。在債權(quán)維護方面,要規(guī)定債權(quán)^進入監(jiān)事會的法定條件,確保債權(quán)人的利益。其次,切實保障兩權(quán)分離。要通過法律而不僅是部門規(guī)章,對“控股公司的總經(jīng)理兼任所控股上市公司的董事長和上市公司總經(jīng)理兼任控股公司除董事以外的其他職務(wù)”的情況進行嚴格限制。同時要加強董事會的建設(shè),完善董事會領(lǐng)導(dǎo)下的各種專門委員會,使董事會成為一個有能力對公司重大事項進行決策,有能力對經(jīng)理班子進行檢查監(jiān)督,有能力對全體股東負責(zé)的機構(gòu)。第三,改進獨立董事制度。獨立董事應(yīng)側(cè)重于科學(xué)決策、規(guī)范管理,在決策中監(jiān)督,在管理中監(jiān)督。要盡力避免因與監(jiān)事會職責(zé)重合而出現(xiàn)的成本增加、效率遞減的弊端。要建立專職獨立董事制度。鼓勵有豐富企業(yè)管理經(jīng)驗的在職或離職的企業(yè)家,或有多年職業(yè)經(jīng)驗的注冊會計師和律師出任獨立董事,同時建立獨立董事職業(yè)市場和行業(yè)協(xié)會,確保獨立董事既能盡心為上市公司服務(wù),又使其收入不與所任職的企業(yè)直接相關(guān),防止獨立董事作用異化。第四,重構(gòu)企業(yè)風(fēng)險管理體系模式。監(jiān)事會是《公司法》規(guī)定的風(fēng)險控制機構(gòu),其超然地位決定了其公正性,必須保證責(zé)權(quán)利的完整性,使其切實發(fā)揮作用。目前監(jiān)事會的責(zé)權(quán)嚴重虛化,不利于企業(yè)風(fēng)險控制。建議強化監(jiān)事會權(quán)力和責(zé)任,并通過相關(guān)的實施細則或條例、辦法對監(jiān)事會的職責(zé)予以細化,明確監(jiān)事會失察的法律責(zé)任,使風(fēng)險控制真正落到實處。建立監(jiān)事會領(lǐng)導(dǎo)下的風(fēng)險管理制度,并將公司從風(fēng)險管理的合規(guī)部門和內(nèi)部審計部門等機構(gòu)直接交由監(jiān)事會領(lǐng)導(dǎo)。第五,實行財務(wù)負責(zé)人監(jiān)事會推薦制。中外許多重大的會計舞弊事例都與公司經(jīng)理和財務(wù)負責(zé)人合謀有關(guān),因此要從制度上切斷二者合謀的途徑。同時保障財務(wù)人員的相對穩(wěn)定,避免財務(wù)負責(zé)人因大股東的變動而變動,以保證財務(wù)管理、會計核算、內(nèi)部控制制度執(zhí)行的連續(xù)性、穩(wěn)定性、司比性。最后,建立健全切實可行的公司內(nèi)部控制制度,完善各種崗位操作流程。內(nèi)部控制制度建立的目的必須是防范風(fēng)險,堵塞漏洞。而各種崗位操作流程也必須做到科學(xué)化和規(guī)范化。內(nèi)部審計部門應(yīng)將對內(nèi)部控制制度和各種崗位操作流程的制定與執(zhí)行作為審計的必查內(nèi)容。在內(nèi)部控制制度設(shè)計時應(yīng)建立越級風(fēng)險報告體系,當(dāng)風(fēng)險報告在某一環(huán)節(jié)非正常停止時,公司的風(fēng)險報告系統(tǒng)能越級上報,以防止內(nèi)部人或有關(guān)管理人員刻意隱瞞真相,失去控制風(fēng)險的最佳時機,最終導(dǎo)致風(fēng)險失控的現(xiàn)象發(fā)生。

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