[摘 要] 本文首先從理論角度闡釋了招投標(biāo)與審計之間的關(guān)系，接著從審計實踐的角度揭示了當(dāng)前政府及公共領(lǐng)域?qū)嵤┱型稑?biāo)時存在的問題，并針對這些問題提出自己的一些思考，包括需要審計的內(nèi)容以及對招投標(biāo)實施全程審計的方法和途徑。

　　[關(guān)鍵詞] 工程建設(shè)項目；公共領(lǐng)域；招投標(biāo)；審計

　　《中華人民共和國招標(biāo)投標(biāo)法》(以下簡稱《招投標(biāo)法》)總則第三條明確規(guī)定，在中華人民共和國境內(nèi)進行下列工程建設(shè)項目包括項目的勘察、設(shè)計、施工、監(jiān)理以及與工程建設(shè)有關(guān)的重要設(shè)備、材料等的采購，必須進行招標(biāo)：1.大型基礎(chǔ)設(shè)施、公用事業(yè)等關(guān)系社會公共利益、公眾安全的項目；2.全部或部分使用國有資金投資或者國家融資的項目；3.使用國際組織或者外國政府貸款、援助資金的項目。本條規(guī)定了強制招標(biāo)制度及其范圍，其著重于“工程建設(shè)項目”，而且是工程建設(shè)項目全過程的招標(biāo)。法律之所以將工程建設(shè)項目作為強制招標(biāo)的重點，是因為工程建設(shè)領(lǐng)域發(fā)生的問題較多，涉及的資金較多。因此，本文從審計的角度重點分析研究國家工程建設(shè)項目強制招投標(biāo)的相關(guān)問題。

　　一、招投標(biāo)與審計的關(guān)系

　　招投標(biāo)是一種進行擇優(yōu)競爭采購的商品交易方式，其最大的特點是競爭性，能為采購者節(jié)約資金、提供有質(zhì)量的工程、商品或服務(wù)。從招標(biāo)主體的性質(zhì)上講，包括政府機構(gòu)、國有企事業(yè)單位、集體企業(yè)、私人企業(yè)、外商投資企業(yè)以及其他非法人組織；從項目資金來源上說，包括利用國有資金、國際組織或外國政府貸款及援助資金、企業(yè)自有資金、商業(yè)貸款資金。本文主要針對的是政府及公共領(lǐng)域運用公共資金進行的招投標(biāo)活動。

　　政府及公共領(lǐng)域的采購主體是公共部門，采購資金來源具有公共性，因此有必要對政府及公共領(lǐng)域采購實施行政監(jiān)督、法律監(jiān)督、審計監(jiān)督及社會監(jiān)督。審計作為行政監(jiān)督部門，本身具有經(jīng)濟監(jiān)督職能。它通過對招投標(biāo)活動全過程進行監(jiān)督，明確招投標(biāo)活動中主客體的權(quán)利、義務(wù)及責(zé)任，及時糾正招投標(biāo)活動中所產(chǎn)生的違法、違規(guī)現(xiàn)象，最大可能地提高資金的使用效益，確保招投標(biāo)活動在遵循公開、公平、公正和誠實信用原則的前提下有序競爭，對依法定程序開展招投標(biāo)活動有著非常重要的意義，具有其它監(jiān)督部門所不能替代的作用。

　　二、當(dāng)前政府及公共領(lǐng)域?qū)嵤┱型稑?biāo)時存在的問題

　　《招投標(biāo)法》，對規(guī)范建筑市場行為，強化招投標(biāo)管理起到了積極的作用。但是，從審計實踐看，在目前情況下，貫徹《招投標(biāo)法》的力度普遍不夠.招投標(biāo)的管理不規(guī)范，還存在不少問題。

　　(一)招投標(biāo)流于形式，存在不正當(dāng)交易和腐敗現(xiàn)象。推行招投標(biāo)的力度不夠，不少單位不愿意招標(biāo)或想方設(shè)法規(guī)避招標(biāo)，不少項目有招標(biāo)之名無招標(biāo)之實。有的項目從招標(biāo)程序看，從招標(biāo)到開標(biāo)都能按規(guī)定操作，表面上投標(biāo)單位誰分值高，誰就中標(biāo)，看不出任何破綻，然而其中卻隱藏著“明招暗定”的現(xiàn)象。既要得到工程，又要把得到的工程看似合法化，只有在私下活動，最終在招標(biāo)中自然中標(biāo)。虛假招標(biāo)是以內(nèi)定中標(biāo)人的方式，實施形式上“合法”而實際上卻違法的招標(biāo)行為，包括“領(lǐng)導(dǎo)指令交易”、“權(quán)錢交易”、“關(guān)系交易”、控制評標(biāo)(評分標(biāo)準(zhǔn)、評審過程、評委人選、實施差別待遇等)。對包括按法律規(guī)定采取必須的招標(biāo)方式確立合同關(guān)系的項目，有的將項目化整為零，分別與多家承包人進行關(guān)系和金錢交易；有的直接就與施工企業(yè)單獨談判或者議標(biāo)締約；有的作為某一合同的補充合同與合作方達(dá)成利益共享的默契等。

　　(二)程序不規(guī)范，參與招投標(biāo)的各類人員缺乏責(zé)任意識。出于各自的利益的不同，參與招投標(biāo)的各個單位或部門往往采取不同的方法或手段實現(xiàn)自己的目的。在招投標(biāo)過程中常常避開規(guī)范的運作規(guī)程，進行各種暗箱操作。

　　1.招標(biāo)單位在招標(biāo)前已確定了中標(biāo)人，就會運用自己的職務(wù)之便，將這一意圖貫穿于整個招標(biāo)過程。比如：某事業(yè)單位工程投標(biāo)中，招標(biāo)方經(jīng)過資格預(yù)審，確定了6家投標(biāo)單位，組織了龐大的考察團對擬參加投標(biāo)單位進行了考察。事實上，在考察投標(biāo)單位以前就已經(jīng)確定了一家意向單位。于是招標(biāo)方就根據(jù)意向單位的企業(yè)特點、報價及施工技術(shù)方案、獲獎情況等要素，設(shè)置一系列有利于意向單位中標(biāo)的評標(biāo)辦法、評標(biāo)指標(biāo)。

　　2.投標(biāo)單位為了能中標(biāo)而賺取利潤，會用盡各種手段達(dá)到自己的目的。有的投標(biāo)單位為了使自己“合法中標(biāo)”，就私下串通幾個投標(biāo)單位為其“陪標(biāo)”，或者與招標(biāo)人串通投標(biāo)方之間“陪標(biāo)”。這些陪標(biāo)單位要么將標(biāo)書制作的很粗糙、要么根本就不按照招標(biāo)書的要求進行編寫、要么就是連投標(biāo)資質(zhì)都達(dá)不到等等情況。自然地，這些投標(biāo)單位很隨意地就被淘汰。

　　3.同時，招標(biāo)代理機構(gòu)為實現(xiàn)招標(biāo)單位的愿望，投其所好，也會被招標(biāo)單位牽著鼻子走；項目監(jiān)理單位為了經(jīng)濟利益，并沒有真正發(fā)揮監(jiān)理的作用。

　　(三)投標(biāo)單位惡性競爭，影響了項目招投標(biāo)本應(yīng)該帶來的效益。在我國建筑市場上，各種各樣的施工隊伍很多，為了承攬工程，就不惜血本壓價，搞惡性競爭、無序競爭，最終失去了招投標(biāo)本來的客觀公正、保證工程質(zhì)量、提高經(jīng)濟效益的目標(biāo)。因為：其一，在既定的施工技術(shù)水平和施工管理條件下，既要壓低報價，又要有利可圖，施工單位常常會在施工時偷工減料，導(dǎo)致工程質(zhì)量下降，出現(xiàn)“豆腐渣”工程；其二，中標(biāo)價壓低，施工單位常常會在施工過程中以各種理由要求建設(shè)單位追加資金、或者將施工期延長(特別是對一些工期比較緊、建設(shè)方急需要用)，最后決算時工程價嚴(yán)重超標(biāo)，失去了招投標(biāo)本身能提高經(jīng)濟效益的作用。

　　三、對招投標(biāo)實施審計的內(nèi)容

　　(一)開展項目招投標(biāo)的經(jīng)濟腐敗審計

　　項目招投標(biāo)的經(jīng)濟腐敗審計是以防治招投標(biāo)過程中經(jīng)濟腐敗為目標(biāo)，強調(diào)查處與防范相結(jié)合，并以防范為主，采用腐敗風(fēng)險導(dǎo)向?qū)徲嬆Ｊ?，即以具有審計價值(發(fā)生貪污腐敗可能性較高)的疑點線索為起點，確立審計重點，安排特種審計查證，實施以審計機關(guān)為主，紀(jì)檢監(jiān)察、檢察等其他監(jiān)督部門全程緊密配合協(xié)作的審計查處，并適時進行內(nèi)部控制分析評價，提出完善內(nèi)控機制建議。

　　(二)開展項目招投標(biāo)的經(jīng)濟責(zé)任審計

　　項目招投標(biāo)經(jīng)濟責(zé)任審計包括：招標(biāo)方應(yīng)負(fù)的經(jīng)濟責(zé)任和法律責(zé)任；投標(biāo)方應(yīng)負(fù)的經(jīng)濟責(zé)任和法律責(zé)任；招標(biāo)代理機構(gòu)應(yīng)負(fù)的經(jīng)濟責(zé)任和法律責(zé)任；評標(biāo)委員應(yīng)負(fù)的經(jīng)濟責(zé)任和法律責(zé)任。根據(jù)《招投標(biāo)法》規(guī)定，審計機關(guān)可以采取相應(yīng)的處理和處罰措施。

　　(三)開展項目招投標(biāo)的效益審計

　　招投標(biāo)是由供求關(guān)系、價格體系、競爭機制等綜合因素所決定的交易方式，它具有一般商品交換的基本特征，但也具有不同于一般商品交易的特點，即招投標(biāo)是一種較為成熟的、高級的、規(guī)范化的和綜合性的交易方式。招投標(biāo)的最終目標(biāo)是追求項目投資綜合效益的最大化，追求項目投資多目標(biāo)條件下的綜合效益最大化，不是簡單地追求最低價的商品和服務(wù)。如此一來，對招投標(biāo)的審計就需要重視招投標(biāo)的效益目標(biāo)，即不僅要審計招投標(biāo)過程的合法性、合規(guī)性，也要審計招投標(biāo)結(jié)果的效益性。

　　四、對招投標(biāo)應(yīng)實施全程審計

　　現(xiàn)在某些項目或某些部門的招投標(biāo)僅讓審計部門參與其中的某一兩個環(huán)節(jié)(一般為開標(biāo)環(huán)節(jié))，而對前期工作，比如：招標(biāo)文書如何確定的，投標(biāo)隊伍怎樣篩選入圍的，開標(biāo)之后最終結(jié)果是怎樣的，正式合同條款與前期招標(biāo)文件是否一致等等，無一清楚。要杜絕以上現(xiàn)象，必須實行事前、事中、事后的全程同步審計監(jiān)督，使招投標(biāo)中的每一個環(huán)節(jié)，都置于審計部門的監(jiān)督之下。因此，對項目的招投標(biāo)審計，應(yīng)根據(jù)項目的不同特點，對招投標(biāo)程序的合法性、合規(guī)性以及內(nèi)容有所側(cè)重，重點應(yīng)放在招標(biāo)、開標(biāo)、評標(biāo)和定標(biāo)四個環(huán)節(jié)。

　　(一)事前監(jiān)督

　　在進行項目招投標(biāo)前，審計人員應(yīng)對招投標(biāo)準(zhǔn)備情況進行詳細(xì)調(diào)查，認(rèn)真聽取招標(biāo)單位對招標(biāo)范圍、方式和發(fā)包方式的解釋，審核招標(biāo)文件與招標(biāo)通知書的一致性以及標(biāo)底的編制過程、編制質(zhì)量，對投標(biāo)人進行資格審查等。

　　1.招標(biāo)條件的合法性、合規(guī)性審計。招標(biāo)條件的合法性、合規(guī)性審計包括：(1)審查項目是否經(jīng)有關(guān)部門批準(zhǔn)和列入國家投資計劃，是否經(jīng)過可行性研究；(2)是否具備完整的設(shè)計文件和工程概算，投資概算是否準(zhǔn)確、有無缺口，設(shè)計標(biāo)準(zhǔn)有無超過規(guī)定；(3)審查項目總投資是否落實，項目資金來源是否正當(dāng)，項目資金是否按投資計劃及時撥付到位；(4)審查工程項目招標(biāo)前施工場地的征用 、拆遷、“三通一平”、現(xiàn)場交通、供水、供電等準(zhǔn)備工作的完成情況；(5)審查項目招標(biāo)工作機構(gòu)設(shè)置是否完備，內(nèi)控制度是否嚴(yán)密，組織形式是否合規(guī)。

　　2.招標(biāo)方式的合法性審計。若屬必須公開招標(biāo)，招標(biāo)人要在指定的報刊、電子網(wǎng)絡(luò)或其他媒體上發(fā)布招標(biāo)公告。需要審查招標(biāo)公告內(nèi)容是否規(guī)范，比如：應(yīng)當(dāng)載明招標(biāo)人的名稱、地址、招標(biāo)項目的性質(zhì)、數(shù)量、實施地點、時間和獲得招標(biāo)文件的辦法，以及要求潛在投標(biāo)人提供有關(guān)資質(zhì)證明文件和業(yè)績情況等內(nèi)容；是否按規(guī)定時限要求及時對投標(biāo)單位遞交的投標(biāo)文件進行登記。若屬邀請招標(biāo)，則應(yīng)同時向三個以上具備承擔(dān)招標(biāo)項目能力、資質(zhì)、信譽好的特定法人(或其他組織)發(fā)出招標(biāo)邀請書。

　　3.招標(biāo)程序的合規(guī)性、有效性審計。招標(biāo)程序的合規(guī)性審計包括：一是審查招標(biāo)單位編制好的招標(biāo)文件是否已經(jīng)批準(zhǔn)，是否按規(guī)定發(fā)布招標(biāo)公告或發(fā)出招標(biāo)邀請書，其內(nèi)容是否合規(guī)，是否與招標(biāo)方式的相應(yīng)規(guī)定一致；二是審查招標(biāo)單位出售、分發(fā)的招標(biāo)文件是否符合規(guī)定要求，是否組織投標(biāo)單位勘察工程現(xiàn)場，解答疑難問題。

　　招標(biāo)程序的有效性審計包括：一是審查項目招標(biāo)工作人員是否做到談判、評標(biāo)、決策分開；是否堅持談判者不決策，決策者不談判的分工原則；參與標(biāo)底的編制和審定人員、評標(biāo)小組成員及相關(guān)當(dāng)事人要接受統(tǒng)一安排，防止串通弄虛作假；不能事先組建評標(biāo)小組，應(yīng)該在評標(biāo)前采取隨機抽簽方法臨時組建，防止投標(biāo)人員賄賂評委操縱評標(biāo)；對選聘的評委要進行資格審核；評委平時不得對外公開自己的身份。

　　4.標(biāo)底和投標(biāo)報價的合規(guī)性、真實性審計。由于《招投標(biāo)法》沒有強制要求編標(biāo)底，故可選擇有標(biāo)底或無標(biāo)底招標(biāo)。有標(biāo)底的優(yōu)點是能把握各家報價的真實性和準(zhǔn)確性，但招標(biāo)成本增大，也容易泄露標(biāo)底。而無標(biāo)底招標(biāo)更容易各投標(biāo)方價格競爭，但易形成兩個極端：要么嚴(yán)重殺價甚至低于成本價、要么串標(biāo)抬標(biāo)。因此，我們的做法是要求各投標(biāo)單位在投標(biāo)時陽投標(biāo)計算底稿，對異常標(biāo)進行審查。

　　5.對投標(biāo)單位合規(guī)性、真實性審計。對投標(biāo)單位資格的合規(guī)性審計重點是審查投標(biāo)單位是否具備投標(biāo)資格、是否達(dá)到工程建設(shè)所要求的資質(zhì)等級、是否具有良好的社會信譽，施工質(zhì)量是否擁有雄厚的技術(shù)力量和機械設(shè)備而且具備優(yōu)良的施工和安全生產(chǎn)記錄，同時查看質(zhì)量監(jiān)督部門出具的近幾年其承建工程項目的工程評定等級證明，防止企業(yè)靠不正當(dāng)關(guān)系取得資質(zhì)而入圍，防止借用高資質(zhì)企業(yè)名義投標(biāo)現(xiàn)象的發(fā)生。

　　另外，注意進行投標(biāo)資格的預(yù)審。選擇施工隊伍關(guān)鍵看兩方面：施工企業(yè)整體實力和擬派項目班子實力。既要對企業(yè)社會信譽、履約能力進行考察，也要對此項目部人員的組成進行考察，兩者同等重要。

　　(二)事中監(jiān)督

　　事中監(jiān)督主要是加強招標(biāo)投標(biāo)現(xiàn)場程序上的監(jiān)督，監(jiān)督其程序上的合理性和合法性。包括開標(biāo)、評標(biāo)、定標(biāo)的審計。

　　1.開標(biāo)審計。開標(biāo)審計重點要對投標(biāo)人的資質(zhì)進行符合性審查和開標(biāo)程序的規(guī)范性的審查。審查標(biāo)書的密封完好性、有效性，標(biāo)書的填寫格式、標(biāo)書的遞交時間。注意招標(biāo)單位是否邀請所有投標(biāo)人代表參加，是否當(dāng)眾檢查投標(biāo)文件的密封情況，或由招標(biāo)人委托的公證機構(gòu)檢查并公證，有無違反規(guī)定搞暗箱操作問題。經(jīng)確認(rèn)無誤后，由工作人員當(dāng)場拆封，宣讀投標(biāo)人名稱、投標(biāo)價格以及投標(biāo)文件的其他主要內(nèi)容。同時，開標(biāo)過程應(yīng)當(dāng)做好記錄，并存檔備查。如果開標(biāo)時發(fā)現(xiàn)投標(biāo)文件有破損的情況，或授權(quán)委托書不是原件又無投標(biāo)單位法人簽章，應(yīng)當(dāng)眾宣布為廢標(biāo)。

　　2.評標(biāo)審計。評標(biāo)由招標(biāo)人依法組建的評標(biāo)委員會(或評審小組)對投標(biāo)文件進行評審和比較，評標(biāo)委員會由招標(biāo)人的代表和有關(guān)技術(shù)、經(jīng)濟等方面的專家共同組成。根據(jù)什么樣的標(biāo)準(zhǔn)和方法進行評審是關(guān)鍵問題，也是評標(biāo)的原則問題。評標(biāo)的審計，是招投標(biāo)審計的重中之重，這一過程應(yīng)根據(jù)招標(biāo)項目的不同類型，重點審計評標(biāo)內(nèi)容、評標(biāo)依據(jù)、評標(biāo)方法和評標(biāo)過程。

　　3.定標(biāo)審計。定標(biāo)是招投標(biāo)雙方進行相互選擇的最終結(jié)果。中標(biāo)結(jié)果是以簽訂合同來約束雙方的行為，合同雙方通過嚴(yán)格的履行合約完成標(biāo)的。定標(biāo)審計主要是對評審小組按照法律程序和評標(biāo)條件與標(biāo)準(zhǔn)，了解定標(biāo)的依據(jù)和標(biāo)準(zhǔn)，判定其理由的充足性以及可能存在的舞弊行為，研究確定的中標(biāo)單位與招標(biāo)人履行承包合同訂立之前的手續(xù)辦理過程的審查。審查定標(biāo)程序、方法的合規(guī)性，包括：是否切實做到優(yōu)價中標(biāo)：定標(biāo)價格是否既符合市場行情，又符合企業(yè)設(shè)備采購的效益目標(biāo)；投標(biāo)單位是否持中標(biāo)通知書到招標(biāo)管理部門辦理審查復(fù)核及有關(guān)手續(xù)；中標(biāo)單位是否在規(guī)定時間(一般為30日之內(nèi))同招標(biāo)單位訂立書面合同并向招標(biāo)人提交履約保證金。

　　(三)事后監(jiān)督

　　1.合同簽定和內(nèi)容的審計。對中標(biāo)合同的簽訂和履行的合法性審計，并逐項對照簽訂合同與招標(biāo)通知書與中標(biāo)通知書的一致性，并注意審核；簽訂合同的時間、合同的標(biāo)物與中標(biāo)通知書規(guī)定的一致性；中標(biāo)合同金額和日期與合同規(guī)定的一致性；投標(biāo)單位的承諾在臺同中體現(xiàn)的充分性，如質(zhì)量保證，工期保證，人員、機械和材料的保證等。重點查處中標(biāo)單位是否有違法轉(zhuǎn)包或違規(guī)分包中標(biāo)項目的問題，是否存在圍轉(zhuǎn)包或分包造成工程質(zhì)量隱患或影響工期的問題。2001年審計人員在鐵路行業(yè)審計中，分析了四個鐵路建設(shè)項目中標(biāo)合同履行情況，查出了11個施工單位(或承包單位)將中標(biāo)的工程違規(guī)分包或非法轉(zhuǎn)包，違規(guī)資金達(dá)3.5億元。

　　2.往來款項的審計。招投標(biāo)往來款項審計包括對建設(shè)項目有關(guān)資金的劃撥和使用情況進行審計。首先，審查項目招標(biāo)單位收取的標(biāo)書費用和投標(biāo)保證金的使用情況，有無將收取的資金私分、不入帳或形成“小金庫”的行為發(fā)生；是否按規(guī)定對未中標(biāo)單位退回招標(biāo)過程中收取的費用。2001年審計人員在對某鐵路局工程招標(biāo)管理中心組織的招標(biāo)項目審計中，發(fā)現(xiàn)該中心從開始籌建以來，無財務(wù)人員，也未建立財務(wù)賬目，將收取的投標(biāo)標(biāo)書款十萬多元，以私人名義存人銀行，用于其他會議費、餐費等的支出。其次，審查項目法人單位或建設(shè)單位是否存在將資金撥付未中標(biāo)的其它參建單位，結(jié)算情況和有關(guān)往來款項，分析工程項目資金撥付有關(guān)參建單位分布情況，通過審查結(jié)算資金的分布情況，揭露未中標(biāo)的參建單位參建的原因，查找是否存在規(guī)避招標(biāo)、回扣和行賄受賄等違法違紀(jì)問題。審計人員在分析和審查四川省某合資公路項目建設(shè)單位結(jié)算資金分布情況時，發(fā)現(xiàn)未中標(biāo)施工企業(yè)參建的原因是：招標(biāo)后隨意切割標(biāo)段，將原有的l8個標(biāo)段分割為30個標(biāo)段造成的，并通過對往來款項的深查細(xì)究，查處了在招投標(biāo)過程中，未中標(biāo)參建單位與項目法人之間的行賄受賄行為。

　　總之，招投標(biāo)審計已經(jīng)成為工程建設(shè)項目審計工作中的重中之重。我們相信，隨著審計工作人員和招投標(biāo)工作人員對招投標(biāo)審計的理論和實踐的不斷探索，將會大大促進招投標(biāo)審計更好地發(fā)展，更有效地發(fā)揮審計的經(jīng)濟監(jiān)督職責(zé)。

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