審計復議制度在本質(zhì)上是一種行政救濟制度，具有行政性和準司法性，體現(xiàn)著行政性和司法性的統(tǒng)一，能夠防止和糾正違法或者不當?shù)膶徲嬀唧w行政行為，在保護公民、法人或者其他組織的合法權(quán)益，提高審計質(zhì)量、維護審計權(quán)威、防范審計風險，促進審計機關(guān)依法行政等方面具有重要意義。近年來，隨著被審計單位法律意識的逐步增強，審計執(zhí)法力度的不斷加大，公民、法人或者其他組織對行政復議工作認識的逐步深入，審計復議工作出現(xiàn)了一些新情況和新問題，不利于該項工作的順利開展。本文試就我國審計復議制度設(shè)計缺陷問題作些淺析。

　　一、審計復議制度的概念

　　審計行政復議，是指公民、法人和其他組織（被審計單位或個人）認為審計機關(guān)的審計結(jié)論和處理意見侵犯其合法權(quán)益，依法向上級審計機關(guān)或本級人民政府提出申請，由受理申請的行政機關(guān)對原審計結(jié)論和處理意見再次進行審查并作出裁決的制度。

　　二、我國目前審計復議制度設(shè)計存在的缺陷

　　1、對審計機關(guān)作出的有關(guān)財政收支的審計決定不服不能申請行政復議，只能提請政府裁決?！?a href="http://8riaszlp.cn/new/63/66/2006/3/ma9163244231113600219052-0.htm">審計法》第四十八條規(guī)定：“被審計單位對審計機關(guān)作出的有關(guān)財務(wù)收支的審計決定不服的，可以依法申請行政復議或者提起行政訴訟。被審計單位對審計機關(guān)作出的有關(guān)財政收支的審計決定不服的，可以提請審計機關(guān)的本級人民政府裁決，本級人民政府的裁決為最終決定。”被審計單位對審計機關(guān)作出的有關(guān)財政收支的審計決定不服的，只能提請審計機關(guān)的本級人民政府裁決，不能申請行政復議或者提起行政訴訟，本級人民政府的裁決為最終決定。

　　此次《審計法》修訂，為被審計單位對有關(guān)財政收支審計決定不服設(shè)置了特殊的救濟途徑，只規(guī)定被審計單位對有關(guān)財務(wù)收支審計決定不服可以申請復議或者提起訴訟。對有關(guān)財政收支審計決定不服，到相應的政府尋求行政救濟。對財政收支審計決定不服可提請行政裁決，這是修訂后的《審計法》一個新變化，就是被審計單位對有關(guān)財政收支審計決定(主要是指對國務(wù)院各部門和地方各級人民政府及其各部門的審計決定)與財務(wù)收支審計決定(主要包括對國有金融機構(gòu)及企事業(yè)組織的審計決定)不服的，可獲得不同的救濟途徑，主要是考慮兩者不同的性質(zhì)和特點。財政收支是體現(xiàn)國家意志的收支活動，對政府各部門的財政收支進行審計監(jiān)督具有政府內(nèi)部監(jiān)督的性質(zhì)。政府財政收支管理中的問題，可以在政府層面作為內(nèi)部事務(wù)予以解決，所以對財政收支審計決定實行了行政裁決制度，即“被審計單位對審計機關(guān)作出的有關(guān)財政收支審計決定不服的，可以提請審計機關(guān)的本級人民政府裁決，本級人民政府的裁決為最終決定”。被審計單位不得再向人民法院起訴。

　　實際工作中，財政收支審計決定和財務(wù)收支審計決定難以劃分。從理論上分析，財政是以國家為主體對一部分社會產(chǎn)品進行的再分配。財政收支是從國家的角度，對其以資金形態(tài)再分配社會產(chǎn)品的理論概括。凡屬于國家分配范疇內(nèi)的資金活動，都可以稱之為財政收支。財務(wù)收支是從部門、企業(yè)、單位的角度，對反映其經(jīng)濟活動的資金運動所作的理論概括。在實際工作中，它們是有聯(lián)系、有交叉的，一個單位可能既有財政收支、又有財務(wù)收支；同樣一筆資金，可能是財政收支，也可能是財務(wù)收支。例如，從國家預算分配到預算單位的資金活動，從國家的角度看是財政收支，而從單位的角度看，人們一般在習慣上把它們稱之為財務(wù)收支。由此可見，確定一個被審計單位的違規(guī)行為屬于財政收支行為，還是財務(wù)收支行為是比較困難的。

　　雖然從立法原意上看，區(qū)分不同的救濟途徑是為了避免國家機關(guān)之間對簿公堂，但從法律上看財政收支審計與國家機關(guān)并不是完全對應的。比如，對事業(yè)單位的審計，可以是《審計法》第十六條規(guī)定的預算執(zhí)行審計，也可以是第十九條規(guī)定的財務(wù)收支審計?！秾徲嫹ā返诙偷诙臈l規(guī)定的是財務(wù)收支審計，卻不僅涉及到企業(yè)事業(yè)單位，也會涉及國家機關(guān)。所以我們難以直接按單位劃分財政收支審計和財務(wù)收支審計，進而區(qū)分不同救濟途徑。

　　2、審計復議申請人不能夠以口頭方式提出審計復議申請。審計署令第1號2008年1月28日發(fā)布施行，其中《審計機關(guān)審計復議的規(guī)定》第八條規(guī)定：“申請人申請審計復議應當書面申請。申請人口頭申請的，審計復議機關(guān)應當告知其以書面申請。”該條規(guī)定了審計復議提出方式，僅能以書面方式提出，申請人以口頭方式提出的無效，應當不予受理。與《行政復議法》的有關(guān)具體規(guī)定不符。該法第十一條規(guī)定：“申請人申請行政復議，可以書面申請，也可以口頭申請；口頭申請的，行政復議機關(guān)應當當場記錄申請人的基本情況、行政復議請求、申請行政復議的主要事實、理由和時間。”賦予了申請人以口頭申請復議的權(quán)利?！秾徲嫏C關(guān)審計復議的規(guī)定》第八條規(guī)定與《行政復議法》確立的“便民”原則相違背，也從根本上有悖于該法保護行政相對人合法權(quán)益的立法精神。

　　3、個人申請審計復議規(guī)定不明確?！秾徲嫏C關(guān)審計復議的規(guī)定》第三條規(guī)定：“被審計單位認為審計機關(guān)的具體行政行為侵犯其合法權(quán)益，可以依照有關(guān)法律、法規(guī)和本規(guī)定，向?qū)徲嫃妥h機關(guān)申請復議。”第六條規(guī)定：“被審計單位申請復議時，該被審計單位是審計復議的申請人。”《行政復議法》第五條、第六條等規(guī)定，“公民、法人或者其他組織”是行政復議申請人，有權(quán)在法定事由出現(xiàn)時申請復議?！秾徲嫏C關(guān)審計復議的規(guī)定》是審計署的部門規(guī)章，其法律效力低于《行政復議法》，不能與該法關(guān)于個人有權(quán)申請復議的強制性規(guī)定相違背，《審計機關(guān)審計復議的規(guī)定》不能將“個人”排斥在審計復議申請人之外?！秾徲嫏C關(guān)審計復議的規(guī)定》第三十二條規(guī)定：“個人對審計機關(guān)作出的罰款不服的，按照有關(guān)法律、法規(guī)規(guī)定辦理”，由此可見，《審計機關(guān)審計復議的規(guī)定》直面審計復議申請人是單位，沒有把個人不服罰款決定的審計具體行政行為的復議問題作出明確規(guī)定。

　　三、審計復議制度的立法完善

　　1、取消審計政府終局裁決制度，賦予當事人以自由選擇權(quán)

　　關(guān)于審計復議決定終局裁決的處理上，除了嚴格限制只能由法律（此處為狹義上的法律，即全國人民代表大會及其常務(wù)委員會按照立法程序所制定和頒布的具有普遍約束力的規(guī)范性文件）對之加以規(guī)定外，對于設(shè)置終局裁決行為應該考慮的因素必須是必要且充分的，換句話來說，如果一個行政行為涉及公民、法人或其他組織的權(quán)利義務(wù)而要求保留終局裁決權(quán)，必須有充分的理由。對于設(shè)置終局裁決的理由，有學者認為應當限于下面幾個方面：（1）某一類行為涉及到國家重要機密，一旦進入訴訟，將會嚴重危害國家利益；（2）某一類行政行為不可能或極少可能侵犯行政相對人的合法權(quán)益；（3）某類行政行為專業(yè)性極強且非常復雜，以至于使法官的審查徒勞無益；（4）某一類行政行為已有近乎司法程序作保障、行政系統(tǒng)內(nèi)部已有充分的能確保公正的救濟手段；（5）因不可抗力使行政救濟以外的司法救濟成為不可能。

　　本文認為，可以將上述理由的第一和第五作為我國現(xiàn)階段設(shè)置審計復議終局裁決行為的考慮因素，但其余的不應作為考慮的因素。對于第三、第四之所以不適合作為考慮的因素在上文已有闡述，這里僅說明第二個因素的排除理由。根據(jù)《行政訴訟法》上的規(guī)定，行政訴訟的原告必須與被訴行政行為之間具有法律上的利害關(guān)系，沒有法律上利害關(guān)系的人不具有行政訴訟的原告資格。如果某一類行政行為不可能涉及行政相對人的合法權(quán)益，這類行政行為也就不可能進入行政訴訟。但如果不是不可能而是極少，還是應該將其納入訴訟的范圍。根據(jù)司法最終救濟原則，立法中應取消審計行政復議決定終局裁決制度，即對審計署作出的審計具體行政行為不服提起審計復議后，又對審計復議決定不服的，當事人向國務(wù)院申請裁決，對國務(wù)院作出的裁決仍不服的，申請人還可以再向人民法院起訴。以便當事人的正當程序性權(quán)利——訴權(quán)得以充分保障。

　　筆者認為，應該原則上廢除針對我國現(xiàn)有制度中涉及的“被審計單位對審計機關(guān)作出的有關(guān)財政收支的審計決定不服的，可以提請審計機關(guān)的本級人民政府裁決，本級人民政府的裁決為最終決定”的規(guī)定。應當賦予相對人在行政復議和行政訴訟之間作出選擇的權(quán)利。

　　賦予當事人以自由選擇權(quán)，一則可以分流審計行政爭議案件，減輕審計復議機構(gòu)和法院各自的工作壓力；二則對于不屬于審計復議受理范圍的審計行政爭議，當事人可以直接向法院尋求及時的救濟；再則，這也增強了審計復議的權(quán)威性，有利于提高效率、降低審計行政爭議解決的成本。允許當事人對復議和訴訟進行選擇，不但是可行的，而且是值得提倡的，因為這樣可以使公民、法人和其他組織（學理上統(tǒng)稱行政相對人）在受到審計機關(guān)的違法侵害時，多了一條救濟途徑，而且更主要的是當事人擁有了自主選擇救濟的權(quán)利，這樣至少在程序上保障了當事人的選擇權(quán)。并且，由于兩者在解決合法性問題上的同一性，當事人無論選擇哪一種救濟途徑，都將會產(chǎn)生同樣的結(jié)果。其次，從對行政相對人訴權(quán)尊重的角度考慮，理應將選擇救濟途徑的權(quán)利給當事人，使之能夠選擇對自己最為有利和方便的救濟途徑，從而使其權(quán)利得到最為有效的保護，也使救濟制度的功能得到最大限度的實現(xiàn)。

　　2、規(guī)定審計復議申請人能夠以口頭方式提出審計復議申請

　　《審計機關(guān)審計復議的規(guī)定》規(guī)定應當與《行政復議法》有關(guān)申請人申請審計復議提出方式應當一致，規(guī)定審計復議申請人可以書面申請，也可以是口頭申請?？紤]審計復議申請人多為單位、書面提出更有利于開展復議工作的實際，《審計機關(guān)審計復議的規(guī)定》可以強調(diào)使用書面提出方式，但不能排斥口頭提出方式。

　　3、明確規(guī)定個人申請審計復議權(quán)利

　　公民個人能否和怎樣對審計機關(guān)提起行政復議，審計機關(guān)一般是對被審計單位進行審計，做出審計決定，較少或極少涉及到個人。但是，也會在審計決定中做出針對個人的罰款決定，在審計評價中也會涉及對具體的相關(guān)人員的評價。特別是近幾年開展的經(jīng)濟責任審計，很重要的一個方面是對個人作出審計評價。在以往的實踐中，對待為數(shù)較少的個人向?qū)徲嫏C關(guān)提起的行政復議案，審計機關(guān)一般是以被審計單位不是個人，個人不能單獨提起審計行政復議為由, 做出不于受理審計復議法規(guī)定，顯然是不夠妥當?shù)?。行政復議法規(guī)定，公民對“行政機關(guān)做出的警告、罰款……等行政處罰決定不服的”，“認為行政機關(guān)的其他行政行為侵犯其合法權(quán)益的”，可以申請行政復議。據(jù)此看來，如果審計決定中涉及了對公民個人的處罰（罰款），公民對此不服的，可以向?qū)徲嫏C關(guān)提起行政復議。如果審計機關(guān)接到此類行政復議，應該予以受理。

　　審計執(zhí)法過程中，很多審計具體行政行為，如審計人員向有關(guān)個人調(diào)查詢問、對被審計單位違反國家規(guī)定的財政財務(wù)收支行為負有直接責任的主管人員和其他責任人員進行處理處罰等，都直接涉及個人，經(jīng)濟責任審計更是直接面對黨政領(lǐng)導干部和國有及國有控股企業(yè)領(lǐng)導人員。當這些審計具體行政行為違法或不當時，上述個人依法有權(quán)申請復議保護自己的合法權(quán)益。審計復議機關(guān)如果不允許個人申請復議將使自己處于不利地位,審計復議機關(guān)依法受理包括個人在內(nèi)的申請人提出的復議申請是其法定義務(wù)，審計復議機關(guān)如果不依法受理個人提出的復議申請，就是行政不作為，上級審計機關(guān)可以責令其受理，或者在必要時直接受理，并追究有關(guān)責任。個人還可以以審計機關(guān)不作為侵犯其合法權(quán)益為由提起審計復議或者行政訴訟，使審計復議機關(guān)處于被動地位。 因而，審計復議制度必須明確規(guī)定個人的復議權(quán)利。 根據(jù)《行政復議法》第二條、第五條、第六條等規(guī)定，“公民、法人或者其他組織”是行政復議申請人，有權(quán)在法定事由出現(xiàn)時申請復議。 那么，《審計機關(guān)審計復議的規(guī)定》應改為：“被審計單位和個人認為審計機關(guān)的具體行政行為侵犯其合法權(quán)益，可以依照有關(guān)法律、法規(guī)和本規(guī)定，向?qū)徲嫃妥h機關(guān)申請復議。”