一、國家審計獨立性的法律概念

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　　筆者認為，我國審計法律制度和理論界對國家審計至今還沒有給定完整意義上的科學(xué)、準(zhǔn)確定義?，F(xiàn)行《中華人民共和國憲法》和《中華人民共和國審計法》所規(guī)定和使用的概念實際上是政府審計。即我們目前通常討論的國家審計的實質(zhì)涵義是指傳統(tǒng)意義上的政府審計，不能說是整個國家和法律層次上的國家審計。對于什么是國家審計，目前學(xué)界存在多種認識，筆者贊同李季澤在《國家審計的法理》中的觀點：國家審計定義為：由國家法律確認的，向納稅人（人民）負責(zé)的，審查國家成本核算和國家實現(xiàn)公共財政效能的國家監(jiān)督。

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　　所謂獨立性，從法理上講應(yīng)當(dāng)包含以下幾層含義：機構(gòu)獨立、經(jīng)濟獨立和人員獨立。具體來說應(yīng)當(dāng)是：審計機關(guān)的建立由憲法規(guī)定，非法定程序不得撤消，審計機關(guān)獨立于審計對象之外，不隸屬于任何國家機構(gòu)，不受任何非法律因素的制約；審計機關(guān)財政上獨立于被審部門以外，有專門的國家財政預(yù)算，依法予以保證，并根據(jù)需要力求及時提供和無條件滿足；審計人員履行職責(zé)不受任何非法律因素的干涉，其人事任免由法律規(guī)定，不受審計對象的影響。

　　二、影響審計獨立性的主要因素

　　國家審計獨立性的影響因素，在不同的社會政治、經(jīng)濟制度下，其影響程度和范圍不同。特別是我國當(dāng)前處于市場經(jīng)濟的轉(zhuǎn)型期，影響國家審計獨立性的因素較成熟的市場經(jīng)濟國家多且復(fù)雜，但最主要的有：

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　　經(jīng)濟基礎(chǔ)決定上層建筑，審計制度必須與我國的市場經(jīng)濟體制相適應(yīng)，與市場經(jīng)濟的目標(biāo)相一致。我國當(dāng)前仍然處在經(jīng)濟轉(zhuǎn)型的關(guān)鍵時期，人治和法治的思想在不同程度上制約和影響著審計的獨立性法治環(huán)境。

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　　政治體制決定審計制度，影響著國家審計的地位和效果，同時決定審計制度的方向和發(fā)展。從理論上說，我國的政體是人民代表大會制度，國家最高權(quán)力機關(guān)和決策中樞是全國人民代表大會。但由于特殊國情，我國是執(zhí)政黨處于權(quán)力重心，資源分配權(quán)和審計權(quán)的矛盾也更加突出。因此，能不能使資源分配權(quán)和審計監(jiān)督權(quán)相互協(xié)調(diào)，選擇什么樣的審計制度是由國家的民主、法治程度所決定。

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　　國家審計在國家治理結(jié)構(gòu)中的地位通常是在一國憲法中規(guī)定的，具有獨立的監(jiān)督地位。在中國，雖然是《憲法》對審計予以規(guī)定，但國家審計實際上隸屬于國務(wù)院和地方各級政府，審計機關(guān)是各級政府的一個組成部門，履行行政職能，是典型的政府審計（行政性國家審計）。因此，國家對審計手段運用程度是影響審計權(quán)威性、公正性的直接因素。

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　　我國的現(xiàn)行審計法律是由《憲法》、《審計法》和其他專門法律關(guān)于審計的規(guī)定、國務(wù)院行政法規(guī)及其部門規(guī)章關(guān)于審計的規(guī)定、地方性法規(guī)和政府規(guī)章關(guān)于審計的規(guī)定組成的法律體系。這一體系的核心是《憲法》和《審計法》，二者確定我國的政府審計機構(gòu)的設(shè)置是國務(wù)院設(shè)立審計署，在國務(wù)院總理領(lǐng)導(dǎo)下，主管全國的審計工作。這說明我國的審計是政府審計，國家審計的獨立性存在著極大的法律缺陷，與真正的國家審計存在很大差距和不足。這一體系確定了我國目前的審計監(jiān)督實行的是“以當(dāng)?shù)卣I(lǐng)導(dǎo)為主”的雙重領(lǐng)導(dǎo)體制，尤其是審計機關(guān)的人、財、物等實權(quán)均由地方政府掌管。即依照現(xiàn)行管理體制，政府審計早晚都難免面對“自己審自己”的尷尬。這樣的法律體系，對審計的保障功能毋庸置疑是低效的，審計失敗的可能性和審計風(fēng)險大大增加，嚴重影響審計職能的發(fā)揮。

　　三、對策分析

　　獨立性是審計的生命線，而審計組織的獨立性是審計獨立性的核心。就中國的情況而言，國家審計實際上是政府審計，審計監(jiān)督是一種行政監(jiān)督，審計權(quán)的行使受政府權(quán)力的嚴重影響和制約。要實現(xiàn)完整意義上的國家審計，必須進行審計體制改革，審計體制的改革一個無法回避的問題就是權(quán)力的分配，必須以立法的形式為其提供保障。

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　　1.改革現(xiàn)行的政府審計體制為國家審計體制，實行有利于國家審計獨立性的審計體制。改革的目標(biāo)是保證審計目標(biāo)和權(quán)力的實現(xiàn)。從比較法的角度來看，世界各國采用的國家審計類型主要有獨立性國家審計、司法型國家審計、行政型國家審計和立法型國家審計。而我國目前采用的是行政型的國家審計。如何對我國審計體制進行改革，各家觀點不同。筆者認為，審計體制本身無所謂優(yōu)劣之分，只要適合于本國國情，能真正發(fā)揮經(jīng)濟監(jiān)督和制衡作用，就是有效的。以上任何一種模型都不適合目前的中國的國情，我們可以借鑒和吸收英國立法型審計的優(yōu)點，也可以引進日本、德國的獨立審計體制模式，一定要進行體制創(chuàng)新。不考慮中國的特殊國情，照搬哪一種模式，再好的制度也可能“水土不服”。

　　但無論采取什么樣的改革措施，都必須要賦予審計組織獨立于同級政府行政系統(tǒng)的法律地位和獨立的財政供給預(yù)算。只有人事和財政獨立才能徹底行政權(quán)力對審計權(quán)的干涉。

　　2.改革的思路設(shè)想。從獨立性和權(quán)威性兩方面來看，不能設(shè)立那種看似獨立，卻又“夾在政府和人大之間”而“兩難做人”的機構(gòu)（項俊波，2001），與其如此，還不如直接設(shè)立由黨中央領(lǐng)導(dǎo)的“中共中央審計委員會”和國務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)的“中華人民共和國中央審計委員會”，二者為同一機構(gòu)，簡稱“中央審計委員會”。成立中央審計委員會后，它與中紀委的關(guān)系是，后者管黨紀監(jiān)督，前者管經(jīng)濟監(jiān)督，雙方相互配合。但這依賴于中央領(lǐng)導(dǎo)對審計工作的認識高度。同樣是設(shè)立“中央審計委員會”，但筆者不贊同廖洪教授所建議的設(shè)立像中紀委那樣只由黨中央領(lǐng)導(dǎo)的“中央審計委員會”，理由是不符合黨政分開的原則，名不正言不順。

　　（二）立法保障審計的獨立性

　　我們要進行的審計體制改革并非是行政系統(tǒng)內(nèi)部的權(quán)力微調(diào)，而是國家權(quán)力的重大調(diào)整，改革的啟動和成果的穩(wěn)固，都需要立法的支持和保障。一是要修改憲法以國家根本大法的形式來賦予審計機關(guān)獨立的法律地位；二是制定具有完整意義的國家審計法，在充分借鑒國外先進立法經(jīng)驗的基礎(chǔ)上移植并創(chuàng)新成真正意義上的國家審計法；三是制定國家最高審計機關(guān)和地方審計機構(gòu)組織法，將最高審計機關(guān)和地方審計機關(guān)從各級政府中脫離出來，單獨立法規(guī)定其組織程序和機構(gòu)設(shè)置；四是設(shè)立專門的審計財政預(yù)算法案，保證審計財政供給等等。

　　參考文獻

　　[1]李季澤，國家審計的法理，中國時代經(jīng)濟出版社，2004年版。

　　[2]項俊波，論我國審計體制的改革與重構(gòu)[J]，審計研究，2001（6）