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關(guān)于跟蹤審計(jì)的幾點(diǎn)思考

來源: 崔德法 編輯: 2012/04/24 08:33:08  字體:

  溫家寶總理在前年的《政府工作報(bào)告》中提出,“行政權(quán)力運(yùn)行到哪里,監(jiān)督就落實(shí)到哪里,財(cái)政資金運(yùn)用到哪里,審計(jì)就跟進(jìn)到哪里”。劉家義審計(jì)長也強(qiáng)調(diào)指出,“審計(jì)機(jī)關(guān)要充分發(fā)揮審計(jì)保障國家經(jīng)濟(jì)社會(huì)健康運(yùn)行的“免疫系統(tǒng)”功能,審計(jì)不僅僅是核實(shí)損失,更重要的是減少損失”。這對審計(jì)工作提出了新的更高的要求,也為審計(jì)事業(yè)的發(fā)展指明了方向。跟蹤審計(jì),以資金為主線,以項(xiàng)目為基點(diǎn),對權(quán)力運(yùn)行進(jìn)行及時(shí)有效的監(jiān)督和制約,將問責(zé)和問效有機(jī)統(tǒng)一,促進(jìn)決策的民主性和科學(xué)性,保證政策的可行性和連續(xù)性,發(fā)揮審計(jì)在宏觀決策和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展大局中的建設(shè)性作用,是發(fā)揮審計(jì)的“免疫系統(tǒng)”功能和服務(wù)國家治理的重要舉措。

  一、 跟蹤審計(jì)的含義、特點(diǎn)

 ?。ㄒ唬└檶徲?jì)的含義。跟蹤審計(jì)是審計(jì)機(jī)關(guān)對特定事項(xiàng)、特殊資金和物質(zhì)審計(jì)采取提前介入、全過程跟蹤,以預(yù)防性和建設(shè)性為主要目的的一種全新的審計(jì)監(jiān)督模式。跟蹤審計(jì)發(fā)揮了審計(jì)的“免疫系統(tǒng)”作用,是審計(jì)機(jī)關(guān)落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀的重要舉措。

  (二)跟蹤審計(jì)的特征。

  一是跟蹤審計(jì)的全過程具有復(fù)雜性。它要求審計(jì)機(jī)關(guān)和審計(jì)人員在跟蹤審計(jì)中必須合理確定審計(jì)的項(xiàng)目和重點(diǎn),創(chuàng)新審計(jì)組織模式和審計(jì)方法,嚴(yán)格控制審計(jì)風(fēng)險(xiǎn)。

  二是跟蹤審計(jì)的時(shí)間具有持續(xù)性。審計(jì)機(jī)關(guān)克服傳統(tǒng)審計(jì)滯后性的局限,將關(guān)口前移,在事前、事中、事后三個(gè)階段持續(xù)對某個(gè)專項(xiàng)資金或某項(xiàng)政策進(jìn)行動(dòng)態(tài)審計(jì),是跟蹤審計(jì)持續(xù)性的具體表現(xiàn)。通過對相同或相類似審計(jì)項(xiàng)目的多次審計(jì),在促使被審計(jì)單位持續(xù)整改的基礎(chǔ)上,審計(jì)目標(biāo)層層遞進(jìn),促進(jìn)制度更加完善,管理更加規(guī)范,使跟蹤審計(jì)的作用大大提升。

  三是跟蹤審計(jì)的目的具有預(yù)防性和建設(shè)性。它要求審計(jì)機(jī)關(guān)和審計(jì)人員緊緊圍繞審計(jì)目標(biāo),及時(shí)提出審計(jì)建議,促進(jìn)被審計(jì)單位邊審邊改。

  四是跟蹤審計(jì)的模式具有全新性。它要求審計(jì)機(jī)關(guān)和審計(jì)人員加強(qiáng)對跟蹤審計(jì)內(nèi)在規(guī)模地把握,對跟蹤審計(jì)的經(jīng)驗(yàn)、做法和教訓(xùn)及時(shí)進(jìn)行歸納、總結(jié)。

  五是跟蹤審計(jì)在響應(yīng)時(shí)間上具有時(shí)效性。時(shí)效性是跟蹤審計(jì)的第一要素。對政府關(guān)心、社會(huì)關(guān)注的熱點(diǎn)、難點(diǎn)、焦點(diǎn)問題只有在第一時(shí)間跟進(jìn),及時(shí)發(fā)現(xiàn)苗頭性、傾向性問題,并立即提出有效的對策建議,跟蹤審計(jì)才有意義。

  六是跟蹤審計(jì)在內(nèi)容上具有針對性。針對性是以專業(yè)的眼光,有選擇地關(guān)注,突出重點(diǎn),而不是面面俱到。跟蹤審計(jì)的針對性主要體現(xiàn)在項(xiàng)目的選擇上,注意針對經(jīng)濟(jì)形勢變化的趨勢、針對各級(jí)黨委政府關(guān)注的問題、矛盾漏洞較大的問題、可能發(fā)生的風(fēng)險(xiǎn)確立跟蹤審計(jì)項(xiàng)目,從而提出具有針對性、可行性的建議。

  二、跟蹤審計(jì)的發(fā)展趨勢

  一是跟蹤審計(jì)工作法律保障制度化。目前由于政府投資項(xiàng)目跟蹤審計(jì)的法規(guī)和政策文件基本是空白,也很不完善,審計(jì)工作只能依據(jù)政府的指令和要求去做,審計(jì)結(jié)論和意見的執(zhí)行缺乏強(qiáng)制性。

  二是跟蹤審計(jì)工作操作程序規(guī)范化。目前雖然各級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)和審計(jì)人員對跟蹤審計(jì)進(jìn)行了大膽實(shí)踐,形成了一套跟蹤審計(jì)實(shí)踐的操作思路,但還未從審計(jì)理論上加以總結(jié)和提升,還未建立一套相關(guān)的跟蹤審計(jì)的規(guī)章制度,沒有系統(tǒng)地上升到審計(jì)規(guī)范制度。跟蹤審計(jì)的范圍、內(nèi)容、程序、審計(jì)取證、審計(jì)報(bào)告等都缺乏統(tǒng)一規(guī)范,導(dǎo)致跟蹤審計(jì)工作帶有很大的主觀性和隨意性,不能確保審計(jì)質(zhì)量。

  三是跟蹤審計(jì)工作項(xiàng)目安排常態(tài)化。把握跟蹤審計(jì)主動(dòng)權(quán),一定要充分認(rèn)識(shí)到發(fā)揮防護(hù)性和建設(shè)性作用對跟蹤審計(jì)的重要性和緊迫性,要以此為出發(fā)點(diǎn)來統(tǒng)籌安排審計(jì)工作,將跟蹤審計(jì)與其他專項(xiàng)審計(jì)和審計(jì)調(diào)查結(jié)合起來,整合審計(jì)資源,使跟蹤審計(jì)常態(tài)化。

  三、跟蹤審計(jì)實(shí)踐中存在的問題

  一是現(xiàn)行審計(jì)業(yè)績考核辦法與跟蹤審計(jì)的特點(diǎn)不相適應(yīng)。從某種意義上講,跟蹤審計(jì)的預(yù)防性和建設(shè)性,使審計(jì)發(fā)揮的功能從“顯性”變成了“隱性”。而目前審計(jì)系統(tǒng)內(nèi)部仍然以審計(jì)要情要目數(shù)量和查處違法違規(guī)金額作為業(yè)績考核的主要指標(biāo),對審計(jì)組和審計(jì)人員在跟蹤審計(jì)項(xiàng)目中發(fā)揮的作用在業(yè)績考核上還缺少制度性安排,跟蹤審計(jì)的成果不好量化,難免影響審計(jì)人員的積極性和審計(jì)工作的開展。

  二是現(xiàn)行審計(jì)規(guī)范與跟蹤審計(jì)的特點(diǎn)不相適應(yīng)。由于目前國家尚未出臺(tái)統(tǒng)一的跟蹤審計(jì)的法規(guī)制度,而現(xiàn)行審計(jì)規(guī)范與跟蹤審計(jì)的特點(diǎn)不相適應(yīng),使得審計(jì)機(jī)關(guān)和審計(jì)人員在跟蹤審計(jì)的實(shí)踐中難以對跟蹤審計(jì)項(xiàng)目作出共性的評(píng)價(jià)和判斷,增大了審計(jì)風(fēng)險(xiǎn)。

  三是審計(jì)監(jiān)督與建設(shè)單位管理的職責(zé)界定困難。審計(jì)人員介入項(xiàng)目的各個(gè)環(huán)節(jié),容易陷入管理者的角色,導(dǎo)致責(zé)任不清,增加了審計(jì)風(fēng)險(xiǎn)。

  四是跟蹤審計(jì)人力與復(fù)合型審計(jì)人才不足。跟蹤審計(jì)工作業(yè)務(wù)量大,事務(wù)繁雜,時(shí)間緊、政府要求高,建設(shè)項(xiàng)目個(gè)性化特征及管理復(fù)雜性特征與審計(jì)人員力量的矛盾十分突出,現(xiàn)有審計(jì)人員的專業(yè)水平、技術(shù)能力及綜合素質(zhì)達(dá)不到要求,容易形成不正確甚至錯(cuò)誤的結(jié)論,在很大程度上增加了審計(jì)風(fēng)險(xiǎn)。近幾年來,為了彌補(bǔ)審計(jì)力量的不足,審計(jì)機(jī)關(guān)聘用了大量的中介機(jī)構(gòu)人員到國家審計(jì)隊(duì)伍或委托、授權(quán)中介機(jī)構(gòu)進(jìn)行審計(jì),但是,由于這些中介機(jī)構(gòu)是在分享國家審計(jì)的權(quán)力,加之其人員的素質(zhì)良莠不齊,質(zhì)量難以保障,從而放大了國家審計(jì)的風(fēng)險(xiǎn)。

  四、加強(qiáng)和改進(jìn)跟蹤審計(jì)工作的對策

 ?。ㄒ唬徲?jì)機(jī)關(guān)應(yīng)研究和制訂跟蹤審計(jì)的法規(guī)制度體系,規(guī)范跟蹤審計(jì)全過程,防范審計(jì)風(fēng)險(xiǎn)盡。盡快出臺(tái)一整套跟蹤審計(jì)的規(guī)章制度,制定明確的、可操作性強(qiáng)的跟蹤審計(jì)的指導(dǎo)性意見或業(yè)務(wù)指南,建立和完善跟蹤審計(jì)的程序和審計(jì)規(guī)范,為實(shí)施跟蹤審計(jì)的審計(jì)組和審計(jì)人員提供衡量的標(biāo)準(zhǔn),使跟蹤審計(jì)逐步走入程序化、規(guī)范化和制度化的軌道中。

  (二)審計(jì)機(jī)關(guān)應(yīng)盡快研究和完善跟蹤審計(jì)考核指標(biāo),建立跟蹤審計(jì)綜合考核體系。審計(jì)機(jī)關(guān)應(yīng)盡快研究和完善跟蹤審計(jì)考核指標(biāo),建立跟蹤審計(jì)綜合考核體系,將通過審計(jì)促進(jìn)相關(guān)政策和制度出臺(tái)或完善的數(shù)量、通過審計(jì)建議減少的損失浪費(fèi)金額、核減的工程投資額等內(nèi)容也納入跟蹤審計(jì)考核指標(biāo),建立既有直接指標(biāo)、又有間接指標(biāo)的跟蹤審計(jì)綜合考核體系。

 ?。ㄈ┮愿檶徲?jì)為載體,全面拓展審計(jì)內(nèi)容。大力推進(jìn)工程造價(jià)審計(jì),加大對工程實(shí)體和環(huán)境跟蹤觀察的力度,加強(qiáng)對合同管理情況的跟蹤了解;大力推進(jìn)績效審計(jì),幫助資金使用和項(xiàng)目建設(shè)單位提高管理水平;大力推進(jìn)資源環(huán)境審計(jì),重點(diǎn)關(guān)注土地、礦產(chǎn)、森林、海洋等國家重要資源的保護(hù)與開發(fā)利用情況,水、大氣、固體廢棄物等方面環(huán)保資金管理使用情況,生態(tài)建設(shè)保護(hù)及相關(guān)資金管理使用情況,國家節(jié)能減排政策措施的貫徹落實(shí)情況等。

 ?。ㄋ模﹦?chuàng)新方式方法,提高跟蹤審計(jì)成效。改進(jìn)跟蹤審計(jì)項(xiàng)目組織方式,整合內(nèi)外部資源,科學(xué)調(diào)配審計(jì)力量;創(chuàng)新技術(shù)方法,深化計(jì)算機(jī)審計(jì),積極探索聯(lián)網(wǎng)審計(jì),主動(dòng)實(shí)施信息系統(tǒng)審計(jì);大力推廣設(shè)備儀器輔助審計(jì),在繼續(xù)推廣應(yīng)用GPS定位儀、全站儀、取芯儀等設(shè)備儀器的基礎(chǔ)上,積極探索使用更為有效的設(shè)備儀器和技術(shù)手段,保障信息數(shù)據(jù)的準(zhǔn)確性,提高審計(jì)工作質(zhì)量和效率。

 ?。ㄎ澹﹦?chuàng)新具體形式,提高跟蹤審計(jì)的針對性。根據(jù)資金運(yùn)行和項(xiàng)目建設(shè)周期,開展階段性跟蹤審計(jì),以提高審計(jì)質(zhì)量和效率;針對資金運(yùn)行和項(xiàng)目建設(shè)的重點(diǎn)環(huán)節(jié)進(jìn)行跟蹤審計(jì),節(jié)省人力物力,保障審計(jì)效果;對特殊審計(jì)項(xiàng)目開展同步跟蹤審計(jì),充分掌握資金運(yùn)用和項(xiàng)目建設(shè)情況,最大限度獲得成果;對同期同類、同一行業(yè)或系統(tǒng)的建設(shè)項(xiàng)目開展批量跟蹤審計(jì)或行業(yè)、系統(tǒng)跟蹤審計(jì),以擴(kuò)大審計(jì)成效。

 ?。┲R(shí)結(jié)構(gòu)調(diào)整及更新,培訓(xùn)復(fù)合型人才和聘用專業(yè)人才相結(jié)合。由于跟蹤審計(jì)是對項(xiàng)目全方位進(jìn)行審計(jì),要求審計(jì)人員對各環(huán)節(jié)均要有所了解,需要對審計(jì)人員進(jìn)行相關(guān)知識(shí)的培訓(xùn),調(diào)整知識(shí)結(jié)構(gòu)和更新觀念,培訓(xùn)復(fù)合型人才。針對特定的行業(yè)和專業(yè),要在審計(jì)組中配備專業(yè)人才,并實(shí)施專家咨詢制度。

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