摘 要：隨著我國高等教育事業(yè)的發(fā)展，基建規(guī)模越來越大，高校基建管理進入風(fēng)險管理階段。當前 高?；媾R的風(fēng)險主要有外部和內(nèi)部資金風(fēng)險，出現(xiàn)風(fēng)險的原因有對基建風(fēng)險認識不到位 、高校發(fā)展規(guī)模定位不科學(xué)、高校領(lǐng)導(dǎo)班子責權(quán)利定位不科學(xué)、基建內(nèi)部控制機制不完善 等?？刂聘咝；L(fēng)險必須要樹立風(fēng)險管理理念，采取有效措施，確保高校基建活動順利進 行。

　　關(guān)鍵詞：高校基建；風(fēng)險；控制近年來，隨著我國高等教育事業(yè)的發(fā)展，高校規(guī)模越來越大。2006年我國高 等教育招生規(guī)模達到540萬人，是1998年的整5倍，高等教育在校學(xué)生總規(guī)模超過25 00 萬人。與此相適應(yīng)，國家和社會不斷增加對高校基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和校舍改造的投 資，各校自籌資金比例越來越大，基本建設(shè)項目越來越多。高?；ǖ墓芾黼S著改革的深入 而進入風(fēng)險管理階段。

　　一、當前高校基建面臨的風(fēng)險

　　1.外部風(fēng)險首先是教育政策的影響。一方面是國家政策變化如教育經(jīng)費的投入、收費的控制、招生規(guī)模 的調(diào)整等對高等教育產(chǎn)生的風(fēng)險；另一方面是各省對高等教育的支持、特別是對高?；ㄒ?guī) 模擴張的態(tài)度，都對高校的發(fā)展產(chǎn)生巨大影響。比如浙江省由于高校數(shù)量較少（77所），單個 高校支持的力度就很大，浙江工業(yè)大學(xué)一次性獲得新校區(qū)建設(shè)補助就達到7億元，而江蘇省 盡管補助總盤子很大，但由于高校多達119所，分到每個高校就杯水車薪了。其次是法律方 面的風(fēng)險。高校基建的經(jīng)濟犯罪案件呈上升趨勢。2004 年底，江蘇省南京市檢察院公布了 當年該市檢察機關(guān)查處的10 起重大職務(wù)犯罪案件，其中有4起是高?；I(lǐng)域的腐敗案件， 而且涉案金額全部超過100萬元。2005年廣東省高?；▽徲嫼藴p達3.09億元，中山大學(xué)基 建處一下揪出五“蛀蟲”?？梢?，現(xiàn)在的高?；ú⒉皇且黄瑑敉?，這在一定 程 度上反映了高校的管理制度存在著安全隱患。同時，高校基建出現(xiàn)的法律訴訟案件也越來越 多，法律方面的風(fēng)險也隨之增加，從發(fā)生的案例看，高校輸多贏少，是名副其實的“弱勢群 體”。

　　2.資金風(fēng)險高?；ㄘ攧?wù)活動具有高度的綜合性，在目前的高校財務(wù)管理中居于重要位置。隨著高校的 快速發(fā)展，資金運作風(fēng)險逐年增大，更應(yīng)引起重視。一是資本預(yù)算的風(fēng)險。新征土地、新建 校舍、新添設(shè)備、超常規(guī)的發(fā)展速度使高校沒有時間做好規(guī)劃，結(jié)果導(dǎo)致專項經(jīng)費挪用、 現(xiàn)金凈流量驟減等財務(wù)風(fēng)險的出現(xiàn)，并容易導(dǎo)致資產(chǎn)的重復(fù)購置、不良資產(chǎn)大量生成等資源 的不良配置。二是資金來源的未來不確定性風(fēng)險。現(xiàn)階段高校資金來源主要有財政撥款、學(xué) 費、科研經(jīng)費沉淀、校辦產(chǎn)業(yè)收益、資產(chǎn)置換收益、貸款等，基建投入以貸款為主導(dǎo)致高校 在資金來源方面存在不確定的潛在風(fēng)險。此外，隨著我國高校財政體制改革的進一步深化， 今后的撥款機制將逐漸被以高等院校的教育數(shù)量、教育質(zhì)量和辦學(xué)效益的綜合指標為依據(jù)的 真正意義上的產(chǎn)出型撥款機制所取代，這樣高校要想獲得盡可能多的撥款，就必須“多快好 省”地培養(yǎng)人才。三是貸款償還風(fēng)險。受當前經(jīng)濟發(fā)展的制約，國家財政資金 的投入和學(xué)費的增長在短期內(nèi)不能滿足高校急需的大量資金，面對高等教育由精英化向大眾 化發(fā)展的機遇以及高校之間的激烈競爭，各高校都需急劇擴大辦學(xué)規(guī)模，因此，謀求與銀行 合作并爭取銀行貸款就成為高校發(fā)展的選擇。日前公布的《2006年中國社會形勢分析與預(yù)測 》社會藍皮書稱，2005年我國高校向銀行貸款總量約在1500億至2000億之 間。四是資金虧空的風(fēng)險。我國高校凈資產(chǎn)中的部分專用基金通常是歷年收支 結(jié)余后按國家規(guī)定提取，將來以貨幣資金的形式開支。在經(jīng)費緊張的情況下，就容易產(chǎn)生挪 用專用基金所對應(yīng)的現(xiàn)金凈流量的行為。表面上看，這是一種融資的行為，實際上，這部分 虧空必然需要用將來的資金予以填充。這就使高校在資金結(jié)構(gòu)中出現(xiàn)虧空的局面，可能會出 現(xiàn)資金鏈斷鏈，對高校將來的運轉(zhuǎn)形成了潛在的資金壓力。

　　二、高?；ǔ霈F(xiàn)風(fēng)險的原因

　　1.對基建風(fēng)險認識不到位隨著高等教育改革的不斷深入，高等學(xué)校將面臨國內(nèi)外同行的競爭，高校的運營將不可避免 地存在錯綜復(fù)雜的風(fēng)險。然而在這樣一種全新的形勢和背景下，不少高校的管理層理念沒有 及時更新，甚至個別高校在貸款過程中根本不考慮償還。從金融機構(gòu)的角度看，由于現(xiàn)行業(yè) 績評價等原因，高校相對企業(yè)來說是個巨大而相對安全的投資市場，銀行往往在未對高校的 還款風(fēng)險加以分析的情況下就向高校提供信用貸款，特別是政府貼息營造了寬松的政策環(huán)境 ，變相為高校貸款提供了政府擔保，這樣，銀行的貸款供給成了高校貸款的外 部推動力，使得高校因貸款而改變財務(wù)結(jié)構(gòu)，產(chǎn)生籌資風(fēng)險。

　　2.發(fā)展規(guī)模定位不科學(xué)原南京大學(xué)校長蔣樹聲認為“建設(shè)大學(xué)有‘二忌’：一是辦學(xué)目標定得過高，急于求成 .二是辦學(xué)目標沒有特色，完全雷同”。明確的目標定位是風(fēng)險管理的前提。 幾乎所有的公辦大學(xué)的辦學(xué)目標里都有“大學(xué)”字樣。各大學(xué)都在追求“跨越式發(fā)展” ，戰(zhàn)略目標定位過于宏偉。各類高校都有新校區(qū)，征地規(guī)模越來越大。在發(fā)展過程中求快 、求大、求全，重規(guī)模等數(shù)量指標，輕教學(xué)、科研等質(zhì)量指標，重硬件建設(shè)，輕軟件建設(shè)。 從我國高校戰(zhàn)略目標特別是基本建設(shè)目標的確定過程來看，發(fā)展定位主要是領(lǐng)導(dǎo)班子意志， 缺乏公眾參與及公眾認同，戰(zhàn)略定位和規(guī)劃目標難以成為學(xué)校發(fā)展和個人行為共同的思想基 礎(chǔ)和行動規(guī)范，難以形成凝聚力，難以激勵師生為之奮斗。此外，大學(xué)領(lǐng)導(dǎo)層的更換往往影 響學(xué)校的定位和戰(zhàn)略目標的連續(xù)性。

　　3.領(lǐng)導(dǎo)班子責權(quán)利定位不科學(xué)目前我國高校實行的是黨委領(lǐng)導(dǎo)下的校長負責制，基建管理體制基本上是學(xué)校領(lǐng)導(dǎo)班子和主 要部門負責人組成建設(shè)委員會，成立建設(shè)指揮部，由校領(lǐng)導(dǎo)任總指揮。由于學(xué)校領(lǐng)導(dǎo)班子的 個人素質(zhì)、學(xué)校內(nèi)部管理機制等原因，這一體制在運轉(zhuǎn)過程中，某些高校出現(xiàn)了不團結(jié)、不 協(xié)調(diào)現(xiàn)象，出現(xiàn)問題相互推諉，誰都不肯負責，更重要的是，我國沒有在高校 領(lǐng)導(dǎo)及校內(nèi)各層次的管理層之間建立相應(yīng)的責任和績效考評制度。

　　4.基建內(nèi)部控制機制不完善近幾年，高?；ㄗ陨碓趶娀芾矸矫孀隽舜罅抗ぷ?，但還是發(fā)生了許多令人震驚的職務(wù)犯 罪案件，這既說明在制度建設(shè)層面仍存在許多有待解決的問題，更多的則反映了制度的執(zhí)行 層面即控制機制的不完善。一方面，基建專業(yè)性強，其他職能部門無法深入介入；另一方面 ，由于目前高校基本上沒有進行成本核算，預(yù)算管理嚴重弱化，缺乏對資金使用的統(tǒng)籌安排 ，導(dǎo)致經(jīng)常出現(xiàn)資金使用超支，致使內(nèi)部控制沒能從根本上防范，形如虛設(shè)。雖然我國絕大 部分高校設(shè)立了獨立的內(nèi)部審計機構(gòu)，但總的來說對內(nèi)部審計還不夠重視，對內(nèi)部審計的認 識還很滯后，甚至有些高校是迫于法律規(guī)定或行政命令而設(shè)立內(nèi)部審計機構(gòu)，更有甚者還將 內(nèi)部審計設(shè)在財務(wù)部門或?qū)⑵洳⑷爰o委、監(jiān)察合署辦公，致使內(nèi)部審計 工作有名無實，內(nèi)部審計監(jiān)督無效果。

　　三、高校基建風(fēng)險的控制

　　1.樹立風(fēng)險管理理念高校的基建活動主要是由單位領(lǐng)導(dǎo)決定，因此其合法性、合理性更大程度上依賴單位領(lǐng)導(dǎo)的 個人素質(zhì)、道德水準和價值取向。高校有關(guān)基建內(nèi)部控制的各種規(guī)章制度雖然也不少，但能 否發(fā)揮作用，關(guān)鍵是校長及管理層是否重視內(nèi)部控制。高校管理層的管理哲學(xué)對單位的影響 是 巨大的，雖然它并無實體，但這種無形的作用是無法估量的。高校只有找準、確立并不斷提 升自身的核心競爭力，形成質(zhì)量重于規(guī)模、內(nèi)容重于形式、內(nèi)涵重于外表、軟件重于硬件、 “大師”重于“大樓”的局面，才能從根本上降低基建風(fēng)險。

　　2.基建風(fēng)險控制的具體措施

　?、俳⒂行У母咝＝M織架構(gòu)。首先，完善黨委領(lǐng)導(dǎo)下的校長負責制。在當前教育體制形勢下 ，理順黨委與校長的關(guān)系、分清黨委與校長的職責將是高校建立有效的組織架構(gòu)的基礎(chǔ)。其 次，重新定位合理的組織結(jié)構(gòu)，這既是現(xiàn)代高校制度的要求，也是實行科學(xué)財務(wù)控制、風(fēng)險 管理的前提。高校內(nèi)部控制機構(gòu)在組織結(jié)構(gòu)中的定位問題必須重新思考，財務(wù)管理部門應(yīng)由 校長直接領(lǐng)導(dǎo)，內(nèi)部審計部門應(yīng)由黨委領(lǐng)導(dǎo)并向黨委匯報工作，保證控制機構(gòu)的獨立性和權(quán) 威性，同時建立和健全教職工、學(xué)生、家長代表大會等在學(xué)校決策、執(zhí)行與監(jiān)督中的民主參 與制度。再次，實現(xiàn)有效的授權(quán)和職責分工控制。根據(jù)學(xué)校經(jīng)濟活動的需要分設(shè)不同的部門 和機構(gòu)，并通過工作分析和崗位設(shè)計，明確每一部門及每一崗位應(yīng)承擔的責任和工作范圍， 分別給予相應(yīng)的授權(quán)，保證不相容職務(wù)相分離，同時必須定期檢查、監(jiān)督并建立考核體系， 防止越權(quán)行為的發(fā)生。

　　②選擇合適的基建項目管理模式。高校工程項目建設(shè)以前所未有的速度蓬勃發(fā)展，同時項目 管理模式也往往令基建部門無所適從。鑒于工程項目的固有特點——單一性和一次性，且投 資巨大，選擇合理和高效的項目管理模式成為項目成敗的關(guān)鍵之一。高?；ü芾聿块T在選 擇管理模式時，應(yīng)遵循一些普遍適用的原則，如決策科學(xué)化、民主化；確保有力實施質(zhì)量、 資金、工期三大目標控制；充分考慮項目基建部門自身的技術(shù)力量與管理能力；合理分析資 金來源與構(gòu)成及其他一些能保證各方利益的原則等。要通過重點分析目前國內(nèi)外通行的幾種 項目管理模式，分析它們的結(jié)構(gòu)設(shè)置，總結(jié)概括出項目管理模式選擇的一般原則。根據(jù)擬建 項目的類別、投資規(guī)模、工期和質(zhì)量要求和基建部門自身能力特點等，然后遵照這些原則， 使得基建管理部門較易掌握選擇管理模式的方法。

　　3.重點進行高校資金風(fēng)險的控制①多渠道籌措教育資金，包括：爭取社會捐贈和科研經(jīng)費、加強產(chǎn)學(xué)研合作、推行學(xué)生助學(xué) 貸款制度。高校爭取用最低的資金成本和財務(wù)風(fēng)險籌集到最大的可供使用的資金將是解決高 等學(xué)校發(fā)展的資金“瓶頸”問題，也是降低貸款風(fēng)險的重要舉措。中國教育部官員透露，教 育部部屬學(xué)校中有一個高校欠交學(xué)費上億元，欠交學(xué)費幾百萬、上千萬的學(xué)校很多。高校應(yīng)當積極推行國家助學(xué)貸款的工作，一方面保證貧困生接受學(xué)習(xí)的機會，另一方 面解決貧困生拖欠學(xué)費的問題，以便及時收繳學(xué)費，減輕學(xué)校的辦學(xué)壓力。

　　②節(jié)約教育資源。第一，要樹立教育成本觀念。在市場經(jīng)濟條件下，高校要使有限的教育資 源獲得最大的效益，就應(yīng)當確立教育成本觀念，講求成本管理，加強成本核算，杜絕資源浪 費、資產(chǎn)閑置、公物私用、職務(wù)消費等不良現(xiàn)象和行為，提高投入產(chǎn)出效益。第二，實現(xiàn)校 際資源共享。院校之間可以基建人才流動、基建管理系統(tǒng)、基建咨詢服務(wù)等方面共享來降低 成本。第三，削減費用。削減費用是降低成本的最簡單的辦法。第四，實行基建管理流程再 造。刪除多余的、不能增加價值的步驟、程序，組合某些部門和崗位，以達到提高效率、降 低成本的目的。第五，通過社會化實現(xiàn)基建部分職能外包?；ü芾聿捎蒙鐣霓k法運營 ，以達到回避風(fēng)險的效果，保障今后高等教育的良性發(fā)展。

　　③加強內(nèi)部控制。第一，加強財務(wù)內(nèi)部控制。首先，財務(wù)收支實行統(tǒng)一管理，對基建收支建 立有效的財務(wù)監(jiān)督制度，杜絕 “小金庫”。其次，對基建財務(wù)實行會計委派制，應(yīng)當明確 委派會計人員的職責、權(quán)限，學(xué)校的財務(wù)機構(gòu)應(yīng)當監(jiān)督基建財務(wù)機構(gòu)建立健全財務(wù)管理制度 和內(nèi)部控制制度，各項收支必須納入學(xué)?？傤A(yù)算和決算。再次，嚴明資金審批權(quán)限及支付程 序，高校基建應(yīng)當確保不相容崗位的相互分離、相互牽制，對資金管理的關(guān)鍵崗位和薄弱環(huán) 節(jié)實施稽核，對支付任何交易或業(yè)務(wù)，都必須經(jīng)過恰當?shù)呐鷾史娇蛇M行。第二，加強物資控 制。對基建、物資、設(shè)備采購等實行公開招標或政府采購，降低成本，節(jié)約資金。針對實物 人員傷亡的風(fēng)險購買保險，將合理的保險要求和可執(zhí)行的賠償條款寫入建筑物修建、服務(wù)及 商品購買、供給等合同中，由保險公司分擔風(fēng)險。第三，建立以風(fēng)險管理為導(dǎo)向的內(nèi)部審計 監(jiān)督。調(diào)整內(nèi)部審計的定位，建立基建決算內(nèi)部預(yù)審制。推行審計公示制，隨著國家對教育 的重視，高等教育不斷發(fā)展及管理模式多元化，公眾對高等教育經(jīng)費的投入使用有不同的問 責，客觀上促使高校要通過各種方式向不同的投資主體、學(xué)生、家長和一般公眾負責，實行 審計公示制已經(jīng)成為社會需求。第四，推行基建領(lǐng)導(dǎo)干部離任審計制度。從20 07年起，教育部規(guī)定直屬高校領(lǐng)導(dǎo)干部離職前，必須將“經(jīng)濟責任審計報告”作為交接內(nèi)容 ，說明任期內(nèi)財務(wù)收支及有關(guān)重要經(jīng)濟活動的真實、合法和效益情況；重要經(jīng)濟指標的真實 性及變化情況；各類資產(chǎn)的安全、完整情況；重大經(jīng)濟決策和經(jīng)濟事項決定的程序和效果情 況；貫徹執(zhí)行國家財經(jīng)政策，建立內(nèi)部控制制度情況。這為在全國高校內(nèi)部推 行干部離任審計指明了方向，也無疑會減少高校基建資金風(fēng)險，確保資金使用安全。

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