建立“扁平化”的財政層級框架，合理劃分中央、省、市縣三級事權(quán)和支出責(zé)任，改進(jìn)轉(zhuǎn)移支付制度

當(dāng)前財政體制仍然存在諸多問題，僅僅依靠修補性調(diào)整，已不能解決改革深水區(qū)所面臨的深層次矛盾和問題。這要求我們必須在新的國內(nèi)外形勢下，果敢而慎重、堅定而持續(xù)地推進(jìn)財稅改革。中共十八屆三中全會提出“全面深化改革的總目標(biāo)是完善和發(fā)展中國特色社會主義制度，推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”，“財政是國家治理的基礎(chǔ)和重要支柱”。在最高層級的指導(dǎo)性文件中創(chuàng)新性定位和闡述了治國施政的核心理念—國家治理現(xiàn)代化，也創(chuàng)新性定位了財政與國家治理的關(guān)系，這就要求我們必須以建立現(xiàn)代財政制度為目標(biāo)，推進(jìn)全面深化改革目標(biāo)的實現(xiàn)，適應(yīng)新階段發(fā)展的客觀要求。

總體思路

在“五位一體”總體布局和“四個全面”頂層設(shè)計框架下對接財政改革與發(fā)展中的“問題導(dǎo)向”制度機制創(chuàng)新建設(shè)，健全完善中國分稅制財政體制。中國“十三五”期間分稅制財政體制改革的總體思路是：在明確政府改革職能轉(zhuǎn)變、合理定位的前提下，配合政府層級的扁平化和“大部制”取向下的整合與精簡化，建立“扁平化”的財政層級框架，合理劃分中央、省、市縣三級事權(quán)和支出責(zé)任，改進(jìn)轉(zhuǎn)移支付制度，按“一級政權(quán)，一級事權(quán)，一級財權(quán)，一級稅基，一級預(yù)算，一級產(chǎn)權(quán)，一級舉債權(quán)”的原則，配之以中央、省兩級自上而下的轉(zhuǎn)移支付與必要合理的橫向轉(zhuǎn)移支付，建立內(nèi)洽于市場經(jīng)濟體制的財權(quán)與事權(quán)相順應(yīng)、財力與支出責(zé)任相匹配的財稅體制；深化預(yù)算管理制度的改革；實行促進(jìn)增長方式轉(zhuǎn)變的稅制改革；同時強化績效導(dǎo)向。

基本目標(biāo)

財政收支機制與安排要在“五位一體”、“四個全面”的框架下，全面體現(xiàn)國家治理意圖。財稅體制改革要把創(chuàng)造機會均等、維護社會正義，放在最為突出的位置，既加快財稅自身的改革，又積極支持配合相關(guān)改革，著重建立機制、促進(jìn)包容，使各級政府財權(quán)與事權(quán)相順應(yīng)，財力與支出責(zé)任相匹配的現(xiàn)代財政制度，服務(wù)于十八屆三中全會的改革頂層設(shè)計與部署。包括以下基本目標(biāo)。

1.合理定位市場經(jīng)濟目標(biāo)模式取向下的政府職能。在市場經(jīng)濟中政府應(yīng)從計劃經(jīng)濟下直接配置資源的角色退位于主要在市場失靈領(lǐng)域發(fā)揮作用，提供公共產(chǎn)品與服務(wù)和維護社會公平正義。為履行政府公共職責(zé)，社會必須授權(quán)賦予政府配置（獲取和支配）資源的權(quán)力，這其中便包括在配置經(jīng)濟資源中獲取資金的權(quán)力（收入權(quán)）和支配資金的權(quán)力（支出權(quán)），現(xiàn)代社會通常表現(xiàn)為立法機關(guān)授權(quán)。分稅制體制的整體設(shè)計，必然要求以政府在現(xiàn)代社會“應(yīng)該做什么、不應(yīng)該做什么”（“既不越位，又不缺位”）和政府對市場主體和納稅人的調(diào)節(jié)方式（經(jīng)濟手段為主的間接調(diào)控和“對事不對人”的規(guī)范調(diào)控）為原點，即以尊重市場和服務(wù)與引導(dǎo)市場經(jīng)濟的政府職能定位及其適當(dāng)履職方式為邏輯起點，把財政事權(quán)（支出責(zé)任）的分級合理化與復(fù)合稅制的分級配置稅基合理化這兩方面，在分級收支權(quán)的制度安排體系中整體協(xié)調(diào)起來。

2.健全立法授權(quán)、完善事權(quán)劃分作為始發(fā)基礎(chǔ)環(huán)節(jié)。分稅制財政體制內(nèi)容包括：事權(quán)劃分、收入劃分和支出及轉(zhuǎn)移支付三大部分內(nèi)容。其中，反映法律授權(quán)之下政府職能合理定位的事權(quán)劃分是始發(fā)的、基礎(chǔ)的環(huán)節(jié)，是財權(quán)和財力配置與轉(zhuǎn)移支付制度的大前提。因此，我們理應(yīng)避免談分稅制改革問題時首先討論甚至只討論收入如何劃分的皮相之見，而應(yīng)全面完整、合乎邏輯順序地討論如何深化中國的分稅制改革。

把某類事權(quán)劃給某級政府，不僅僅意味著該級政府要承擔(dān)支出責(zé)任，更要對公共產(chǎn)品的質(zhì)量、數(shù)量和成本負(fù)責(zé)。因此，“事權(quán)”與“支出責(zé)任”兩個概念其實并不完全等同，支出責(zé)任是事權(quán)框架下更趨近于“問責(zé)制”與“績效考評”的概念表述，并對接到實際操作層面的預(yù)算支出科目上。公共財政的本質(zhì)要求是在“分錢”和“花錢”的表象背后，帶來對公共服務(wù)責(zé)任的合理有效制度規(guī)制以尋求公共利益最大化。

3.結(jié)合稅制改革，合理劃分稅基。稅種在中央、地方間的劃分即稅基的配置，一般認(rèn)為要遵循如下基本原則：與國家主權(quán)和全局性宏觀調(diào)控功能關(guān)系密切、或稅基覆蓋統(tǒng)一市場而流動性大的稅種，應(yīng)劃歸中央；而與區(qū)域特征關(guān)系密切、稅基無流動性或流動性弱，以及稅基較為地域化、不會引起地區(qū)間過度稅收競爭和需要“因地制宜”的稅種，應(yīng)劃歸地方。按此原則，如關(guān)稅、個人所得稅（主要部分）、增值稅（主要部分）、社會保障稅等應(yīng)劃歸中央，如房地產(chǎn)稅、資源稅、特定地方稅等應(yīng)劃歸地方。

中國“94改革”后在收入劃分上為考慮調(diào)動地方積極性，將稅基大或較大的幾個稅種（增值稅、企業(yè)所得稅、個人所得稅）作為共享稅，但這些同經(jīng)濟發(fā)展直接相關(guān)、稅基流動性特征明顯的主力稅種劃定為中央與地方共享稅，在一定程度上違背了收入劃分的應(yīng)有原則，結(jié)果是刺激地方政府承擔(dān)較多的經(jīng)濟發(fā)展事權(quán)以及在相互之間實行過度的稅收競爭（表現(xiàn)為爭上投資、爭搶稅源等）。因此，“分財權(quán)（稅基）”和“分財力（收入）”，均有其需遵循的科學(xué)規(guī)律和所應(yīng)依據(jù)的客觀內(nèi)洽機制，不應(yīng)簡單按照人的主觀意志與偏好行事，這方面人為的調(diào)控空間很有限度。

無論稅種（稅基）在政府間如何配置，收入是獨享還是共享，其劃分原則和共享辦法與比例，在一個國家內(nèi)應(yīng)是上下貫通、規(guī)范一律的。即使那些不宜由中央或地方專享，出于過渡性的或甚至是長期理由不得不劃為共享稅的稅種（如中國目前的增值稅、企業(yè)所得稅和個人所得稅），也需要執(zhí)行全國統(tǒng)一的分享辦法和分享比例。

4.調(diào)整中央和地方政府間財政關(guān)系，完善轉(zhuǎn)移支付制度。中國現(xiàn)階段中央收入占比為50%弱的水平，無論與其它代表性國家相比，還是與中國中央政府所承擔(dān)的宏觀調(diào)控職責(zé)相比，都可說中央收入占比并不高。其實問題更明顯地出在支出側(cè)，即支出總盤子中中央占比過低（僅約為15%）、地方支出占比過高。2009年經(jīng)合組織（OECD）成員國中央支出非加權(quán)平均值為46%，其中與中國可比的大國如美國是54%，英國是72%，日本是40% 。而中央與地方支出失衡背后的原因恰恰是政府間事權(quán)劃分不合理導(dǎo)致的支出責(zé)任錯配，政府間事權(quán)劃分辦法不規(guī)范、不統(tǒng)一，具有明顯的非規(guī)范特色；同時新增事權(quán)多采取“一事一議”辦法，無統(tǒng)一科學(xué)標(biāo)準(zhǔn)化的原則和方案遵循。中國有些中央應(yīng)承擔(dān)的事權(quán)如國防，現(xiàn)實中往往以“軍民聯(lián)防”、“軍地共建”等名義較深度而無規(guī)范地扯入了地方；另一些也理應(yīng)由中央承擔(dān)的重要事權(quán)如經(jīng)濟案件的司法審判權(quán)，則幾乎全部交給了地方，使得在地方利益眼界內(nèi)非公平判決層出不窮。合理解決這些問題之道，不是減少中央收入占比，而是應(yīng)調(diào)整事權(quán)和支出責(zé)任，相應(yīng)提升中央在支出總盤子中的占比。

無論是考慮到“實現(xiàn)共同富裕”的社會主義本質(zhì)，還是法治社會下基于公民“人權(quán)平等”提出的“基本公共服務(wù)均等化”要求，都客觀地需要運用轉(zhuǎn)移支付制度手段對財政資金余缺自上而下地在政府間進(jìn)行適當(dāng)調(diào)節(jié)。這種轉(zhuǎn)移支付有效運行的基本前提就是“縱向不均衡”地由中央取得與其宏觀調(diào)控功能相稱的財力，進(jìn)而去調(diào)節(jié)地區(qū)間的“橫向不均衡”。在中國經(jīng)過二、三十年“讓一部分人和一部分地區(qū)先富起來”的發(fā)展之后，疊加迥異的自然地理環(huán)境，地區(qū)間經(jīng)濟發(fā)展水平差異巨大，“實現(xiàn)共同富裕”任重道遠(yuǎn)。新時期中央政府不可回避的一項重要責(zé)任，就是以合理方式“抽肥補瘦”，抑制地區(qū)間差距擴大。這種中央政府針對“橫向不均衡”履行區(qū)域差異調(diào)節(jié)責(zé)任的物質(zhì)前提，就是形成合理設(shè)計與可持續(xù)實施的中央、地方間“縱向不均衡”的財力分配框架。

所以，市場經(jīng)濟下分稅制框架中必然內(nèi)含的轉(zhuǎn)移支付制度建設(shè)，在中國尤其重要，必須進(jìn)一步按“長效機制”要求來打造并加以動態(tài)優(yōu)化。相應(yīng)地，中國轉(zhuǎn)移支付制度建設(shè)目標(biāo)包括平衡地方基本公共服務(wù)能力和實現(xiàn)特定宏觀調(diào)控目標(biāo)兩大方面，分別大體對應(yīng)于“一般性轉(zhuǎn)移支付”和“專項轉(zhuǎn)移支付”。

5.改進(jìn)預(yù)算管理制度，完善政府預(yù)算體系。預(yù)算制度是現(xiàn)代財政制度的核心，預(yù)算管理改革要助推現(xiàn)代國家治理體系的建設(shè)，完善國家籌集、分配和使用資金的方式。良好的現(xiàn)代預(yù)算制度，應(yīng)遵循十項國際公認(rèn)的基本原則：全面性、原則性、合法性、靈活性、預(yù)見性、可審議性、真實性、透明度、信息量和誠信度。這也是中國預(yù)算管理制度完善的方向和目標(biāo)，包括實現(xiàn)預(yù)算的全面性，即要求將所有的公共資金納入預(yù)算，建立全口徑的公共預(yù)算體系；提高預(yù)算的透明度，即預(yù)算公開，擴大各級政府預(yù)算公開的范圍和詳細(xì)程度，特別是三公經(jīng)費等具體內(nèi)容以及政府間轉(zhuǎn)移支付的計算確定方法等；實行中期財政規(guī)劃管理，克服年度預(yù)算的短視性弊端，為適應(yīng)新常態(tài)下宏觀調(diào)控的改善提供有利條件，為支出結(jié)構(gòu)的優(yōu)化調(diào)整提供一個可操作的時間基礎(chǔ)和資源基礎(chǔ)等。

路徑

根據(jù)“94改革”以來分稅制深化改革不如人意的突出矛盾和真實問題，在提高國家治理能力和治理現(xiàn)代化背景下，建立現(xiàn)代財稅體制的路徑應(yīng)包括以下方面。

1.以政府扁平化改革為框架。近年來，以部分地區(qū)“省直管縣”改革試點和“鄉(xiāng)財縣管”方式改革試點為切入點，財政“扁平化”改革取得較大進(jìn)展。2009年6月，財政部更是明確給出了“省直管縣”改革的時間表，總體目標(biāo)是2012年底前，全國除民族自治地區(qū)外全面推進(jìn)省直接管理縣財政改革。截至2013年底，全國共有28個�。ㄗ灾螀^(qū)），1080個縣（市）實行了“省直管縣”財政管理體制。當(dāng)前開展的“省直管縣”財政改革也為行政上的“省直管縣”體制和“減少行政層級”的改革奠定了基礎(chǔ)、創(chuàng)造了條件。隨著經(jīng)濟和社會的發(fā)展，“省直管縣”必將在有條件的地方向減少行政層級的行政體制改革深化。同時，行政層級的精簡將有利于政府職能的轉(zhuǎn)變，有利于進(jìn)一步明確各級政府的職能范圍和支出責(zé)任，實現(xiàn)與市場經(jīng)濟體制相適應(yīng)的服務(wù)型政府轉(zhuǎn)型。這一改革的全局意義和可擴展性是相當(dāng)明顯的。應(yīng)繼續(xù)推進(jìn)“鄉(xiāng)財縣管”和“省直管縣”兩個層面的扁平化改革，把財政的實體層次減少到三級，推進(jìn)省以下分稅制改革。其意義是促進(jìn)1994年以后始終不能貫徹落實的省以下分稅制的進(jìn)行。原來省以下的分稅，實際上沒能“過渡”到位，變成了五花八門、復(fù)雜易變、討價還價、弊病明顯的分成制和包干制。如果一旦分稅制可以在省以下貫徹，其他的配套改革都可以有實質(zhì)性的推進(jìn)。過去中國約20種稅怎么分的問題，多年探索，怎么都分不好，現(xiàn)在人們所抨擊的很多地方政府的短期行為，與其合理職能相悖的表現(xiàn)，伴隨制度條件的改變應(yīng)都可以得到改造。

總體來看，中國的“省直管縣”改革可分三步走：第一步是像目前各省的改革試點搞的那樣，省主要對直管縣的財政進(jìn)行直管，并適當(dāng)下放經(jīng)濟管理權(quán)，但仍維持市對縣的行政領(lǐng)導(dǎo)地位；第二步是市和縣分治，統(tǒng)一由省直管，重新定位市和縣的功能，某些市毗連的縣可改為市轄區(qū)；第三步是市改革，在合理擴大市轄區(qū)范圍的同時，合理調(diào)整機構(gòu)和人員，總的方向應(yīng)當(dāng)是撤銷傳統(tǒng)意義上的管縣的地級市（級別可保留，人員逐漸調(diào)整），全面落實市縣分置，省直管縣。在上述過程中，還可大力推進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政體制改革，對經(jīng)濟欠發(fā)達(dá)、財政收入規(guī)模小的鄉(xiāng)鎮(zhèn)，試行由縣財政統(tǒng)一管理其財政收支的辦法，對一般鄉(xiāng)鎮(zhèn)實行“鄉(xiāng)財縣管”方式，在保持鄉(xiāng)鎮(zhèn)資金所有權(quán)和使用權(quán)、財務(wù)審批權(quán)不變的前提下，采取“預(yù)算共編、賬戶統(tǒng)設(shè)、集中收付、采購統(tǒng)辦、票據(jù)統(tǒng)管”的管理模式。

2.以合理調(diào)整事權(quán)為匹配邏輯。在頂層規(guī)劃下調(diào)整、理順中央與地方事權(quán)劃分，包括中央事權(quán)、地方事權(quán)、中央與地方共擔(dān)事權(quán)、中央委托事權(quán)、中央引導(dǎo)與鼓勵事權(quán)等等，進(jìn)而按照政府事務(wù)的屬性和邏輯原理，合理和力求清晰地劃分政府間支出責(zé)任，盡快啟動由粗到細(xì)形成中央、省、市縣三級事權(quán)與支出責(zé)任明細(xì)單的工作，并在其后動態(tài)優(yōu)化和加強績效考評約束。盡快將基礎(chǔ)養(yǎng)老金、司法體系、食品藥品安全、邊防、海域、跨地區(qū)流域管理等劃為中央事權(quán)。地方政府應(yīng)退出一般競爭項目投資領(lǐng)域，同時規(guī)范省以下政府的事權(quán)劃分邊界。

3.以地方稅體系建設(shè)帶動稅制改革和政府間收入劃分改革。建設(shè)和完善地方稅體系，以稅制改革為配合，積極完善以稅種配置為主的各級收入劃分制度。

落實《不動產(chǎn)登記暫行條例》，積極推進(jìn)不動產(chǎn)統(tǒng)一登記工作，建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的不動產(chǎn)登記制度；積極推進(jìn)房產(chǎn)稅立法，爭取2015年至2016年房產(chǎn)稅進(jìn)入立法程序，加快立法以及實施程序。努力的目標(biāo)是使之真正成為地方政府主體稅種。大力推進(jìn)資源稅改革，以將“從價征收”機制覆蓋到煤炭為重頭，進(jìn)一步擴大資源稅的征收范圍。開征獨立的環(huán)境保護稅，并將該稅種收入劃分地方。擴大消費稅征收范圍、調(diào)整部分稅目的消費稅征收環(huán)節(jié)，將部分消費稅稅目收入劃歸地方；將車輛購置稅劃歸為地方收入；在積極推進(jìn)“營改增”過程中，將增值稅中央增收部分作為中央增加對地方一般性轉(zhuǎn)移支付的來源。

4.以規(guī)范的轉(zhuǎn)移支付制度體現(xiàn)事權(quán)優(yōu)先原則。按照人口、地理、服務(wù)成本、功能區(qū)定位等因素優(yōu)化轉(zhuǎn)移支付的均等化公式，加強對欠發(fā)達(dá)地方政府的財力支持；適當(dāng)降低專項轉(zhuǎn)移支付占全部轉(zhuǎn)移支付的比重，歸并、整合專項中的相似內(nèi)容或可歸并項目；盡量提前其具體信息到達(dá)地方層面的時間，并原則上取消其“地方配套資金”要求，以利地方預(yù)算的通盤編制與嚴(yán)肅執(zhí)行。此外，還應(yīng)積極探索優(yōu)化“對口支援”和“生態(tài)補償”等地區(qū)間橫向轉(zhuǎn)移支付制度。

5.以建立現(xiàn)代公共預(yù)算管理制度為基礎(chǔ)性支撐。結(jié)合建立現(xiàn)代財政制度的要求，在全口徑預(yù)算前提下從中央級開始積極試編3-5年中期滾動預(yù)算；把單一賬戶國庫集中收付制發(fā)展為“橫向到邊、縱向到底”；配之以“金財工程”、“金稅工程”式的全套現(xiàn)代化信息系統(tǒng)建設(shè)來支持、優(yōu)化預(yù)算體系所代表的全社會公共資源配置的科學(xué)決策；落實新《預(yù)算法》關(guān)于地方債的規(guī)定，加快地方陽光融資的公債、市政債制度建設(shè)步伐，逐步置換和替代透明度、規(guī)范性不足而風(fēng)險防范成本高、難度大的地方融資平臺等隱性負(fù)債；地方的國有資產(chǎn)管理體系建設(shè)也需結(jié)合國有資本經(jīng)營預(yù)算制度建設(shè)而積極推進(jìn)。

在“漸進(jìn)改革”路徑依賴和“建設(shè)法治國家”、“強化公眾知情與參與”多重約束條件和邏輯取向下，逐步而積極、理性地推進(jìn)財稅法制建設(shè)，掌握好服務(wù)全局大前提下“在創(chuàng)新、發(fā)展中規(guī)范”與“在規(guī)范中創(chuàng)新、發(fā)展”的權(quán)衡點，強化優(yōu)化頂層規(guī)劃和繼續(xù)鼓勵先行先試，在經(jīng)濟社會轉(zhuǎn)軌歷史時期內(nèi)，不斷及時地把可以看準(zhǔn)的穩(wěn)定規(guī)則形成立法。

6.以舉債權(quán)和產(chǎn)權(quán)管理為重要組成要素。市場經(jīng)濟所要求的分稅分級財政體制，內(nèi)含地方適度舉債的必要性和合理性。舉債權(quán)是規(guī)范化的分稅制體制下各級政府應(yīng)有的財權(quán)，在大多數(shù)市場經(jīng)濟國家,地方政府債券市場已較為成熟和完善, 成為地方融資的重要途徑和資本市場的有機組成部分, 在國家的經(jīng)濟發(fā)展尤其是地方經(jīng)濟的發(fā)展中發(fā)揮著十分重要的作用。新《預(yù)算法》賦予地方政府適度舉債權(quán)，允許地方政府通過規(guī)范的法定程序，在有透明度和受監(jiān)督的條件下以適當(dāng)規(guī)模舉債，籌集必要的建設(shè)資金， 這有利于地方政府在分級預(yù)算運行中應(yīng)對短期內(nèi)市政建設(shè)等方面的高額支出， 把支出高峰平滑化分?jǐn)偟捷^長時段中，并借力于社會資金和市場機制發(fā)揮提供準(zhǔn)公共產(chǎn)品的職能， 有效彌補地方政府收入的不足。