分稅制改革在20年后終于迎來2.0版。重新按稅種分稅面臨新的難題：一方面財(cái)收收入增速低位運(yùn)行已是不爭(zhēng)的事實(shí)；另一方面為發(fā)揮經(jīng)濟(jì)下行期的“逆周期”調(diào)節(jié)作用，下半年財(cái)政政策發(fā)力穩(wěn)增長支出增加。雙面夾擊，新一輪財(cái)稅改革究竟能否理順央地權(quán)責(zé)關(guān)系事關(guān)改革成敗、經(jīng)濟(jì)大局。

按稅種重分

我國于1994年起開始實(shí)行分稅制財(cái)政體制，在當(dāng)時(shí)中央財(cái)政極度困難、中央政府宏觀調(diào)控能力減弱的大背景下，這種地方為中央“讓路”的行為是符合當(dāng)時(shí)國情的。但隨著時(shí)間推移，央地之間在事權(quán)、責(zé)任上的不協(xié)調(diào)已經(jīng)成為顯而易見的矛盾。

此外，央地關(guān)系一直也是財(cái)稅改革的難點(diǎn)所在，“十三五”規(guī)劃意見稿雖然依舊延續(xù)了三中全會(huì)對(duì)于財(cái)稅改革的決定，但關(guān)于央地關(guān)系的內(nèi)容仍然占據(jù)了“深化財(cái)稅體制改革”一項(xiàng)中的較大篇幅。此前就有專家表示，在預(yù)算管理和稅收制度均有進(jìn)步的前提下，央地關(guān)系將成為“十三五”財(cái)稅改革的重點(diǎn)突破口。

楊偉民昨日在回答記者提問時(shí)指出，這次進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)建立事權(quán)和支出責(zé)任相適應(yīng)的制度，適度加強(qiáng)中央的事權(quán)和支出責(zé)任。而在收入劃分上，楊偉民則指出，要充分考慮稅種的屬性，未來可能會(huì)變成中央拿什么稅、地方拿什么稅、省一級(jí)政府拿什么稅、市縣政府拿什么稅。“也可以說是分稅制，但是按稅種分，而不是按稅率分。”楊偉民說道。

這也意味著已實(shí)行20余年的分稅制或許將在不久的將來完成一次分配模式上的變革。北京大學(xué)財(cái)經(jīng)法研究中心主任劉劍文告訴北京商報(bào)記者，在中央與地方共享收入方面實(shí)行按稅種劃分實(shí)際上是化解了央地在收入上的重疊部分，打破了稅收原有的“灰色地帶”，這樣有利于明晰中央與地方在財(cái)政支出和事權(quán)上的責(zé)任歸屬。

營改增、房地產(chǎn)稅定位成疑

但從操作層面來看，按稅種劃分的分稅制著實(shí)也面臨著許多不定的因素。此前就有分析認(rèn)為，以目前跨越兩個(gè)稅種的“營改增”為例，由于營業(yè)稅是地方稅體系的主體稅種，而中央又會(huì)拿走增值稅的大部分，所以一旦“營改增”的過渡期結(jié)束并開始全面鋪開，地方稅收勢(shì)必會(huì)受到很大的影響。

中國財(cái)稅法學(xué)會(huì)副會(huì)長、武漢大學(xué)教授熊偉表示，財(cái)稅改革的一舉一動(dòng)都是經(jīng)過系統(tǒng)的考量的，在短期內(nèi)，“營改增”確實(shí)可能再度削弱地方的財(cái)權(quán)，但國家也會(huì)通過其他稅種來彌補(bǔ)地方稅收的缺漏，此外，中央轉(zhuǎn)移支付也是平衡央地之間財(cái)政稅收關(guān)系的有效措施之一。

而隨著“營改增”逐漸鋪開，地方財(cái)權(quán)進(jìn)一步縮減，在業(yè)內(nèi)看來，目前已經(jīng)納入全國人大立法規(guī)劃的房地產(chǎn)稅或?qū)⒃谖磥沓蔀榈胤蕉愂盏膱?jiān)實(shí)后盾。對(duì)于房地產(chǎn)對(duì)地方財(cái)力的重要性，楊偉民也給予了充分回應(yīng)。他表示，地方政府，尤其市縣財(cái)力其實(shí)十分依賴土地財(cái)政和房地產(chǎn)開發(fā)，當(dāng)房地產(chǎn)行業(yè)進(jìn)行調(diào)整，收入就受到限制。“房地產(chǎn)稅的改革需要和整個(gè)稅制的調(diào)整和改革，包括下一步深化住房制度的改革相匹配。”楊偉民說道。

財(cái)政部財(cái)政科學(xué)研究所原所長賈康就曾表示，房地產(chǎn)稅改革可以解決我國地方稅體系不成型的問題，為地方提供支柱稅種，進(jìn)而落實(shí)省以下分稅制，促使政府職能轉(zhuǎn)變和市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)健康化。此外，隨著房地產(chǎn)稅的“從無到有”，房地產(chǎn)市場(chǎng)上的供需也會(huì)更平衡一些，原本很多的空置房可能也會(huì)因此進(jìn)入市場(chǎng)出租或交易。

央地財(cái)權(quán)事權(quán)矛盾難解

但央地關(guān)系在20多年的時(shí)間里已經(jīng)積累了很多方面的不協(xié)調(diào)，業(yè)內(nèi)普遍認(rèn)為，僅僅通過其他稅種平衡或依賴中央轉(zhuǎn)移支付還遠(yuǎn)不能解決當(dāng)前央地之間的多方矛盾。

熊偉表示，如今央地在財(cái)權(quán)、事權(quán)方面的不協(xié)調(diào)已經(jīng)愈發(fā)明顯。一方面，按照原有的分稅制財(cái)政體制，財(cái)權(quán)不斷向中央集中，中央所能調(diào)控的財(cái)力越來越多。另一方面，事權(quán)不斷向地方下移，地方承擔(dān)的事權(quán)越來越多，這對(duì)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)事業(yè)發(fā)展產(chǎn)生了不利影響。“這也就是為什么中央一直在強(qiáng)調(diào)要加強(qiáng)中央事權(quán)和支出責(zé)任的原因。”熊偉說道。

此外，廣為詬病的地方“土地財(cái)政”，很大程度上也是由央地收入分配不合理、地方財(cái)政困難所造成的。有分析認(rèn)為，如果地方政府的融資能力受到了土地財(cái)政的約束，很有可能會(huì)利用現(xiàn)有的灰色金融體系，繞過國家房地產(chǎn)監(jiān)管繼續(xù)解決資金問題，這反而違背了我國轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式的初衷。

除了央地之間的矛盾，中央部門內(nèi)部也出現(xiàn)了許多不合理的收入分配現(xiàn)象。一些專家就認(rèn)為，有些部門掌握了太多的收入資源，卻沒有足夠與收入成正比的事權(quán)，無形中造成了稅收利用率的低下。因此，在他們看來，分稅制改革不僅要梳理中央與地方之間的關(guān)系，中央部門內(nèi)部在事權(quán)上同樣也需要進(jìn)行明確劃分，理清支出責(zé)任。