“十三五”財稅改革：“先行軍”如何涉深水？

作為全面深化改革的“先行軍”，財稅體制改革扮演著國家治理現(xiàn)代化的基礎(chǔ)和重要支柱角色，無疑是“十三五”的改革重頭戲。

未來五年，面對“每向前邁一步都很難”的改革深水區(qū)，“牽一發(fā)動全身”的財稅改革將如何繼續(xù)扮演好“先行軍”角色？又將給我們的經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展以及百姓生活帶來怎樣的影響？

時間表不變：改革“時不我待”

2014年夏天，中共中央政治局會議審議通過了《深化財稅體制改革總體方案》，吹響了新一輪財稅體制改革的進(jìn)軍號。根據(jù)部署，2016年基本完成深化財稅體制改革的重點(diǎn)工作和任務(wù)，2020年各項改革基本到位，現(xiàn)代財政制度基本建立。

多方權(quán)威人士的普遍共識是，黨的十八屆五中全會關(guān)于“十三五”財稅體制改革的部署并沒有改變到2020年“各項改革基本到位”的時間表，也就是說未來五年中國將瞄準(zhǔn)建立健全現(xiàn)代財政制度、稅收制度目標(biāo)發(fā)力。

全國政協(xié)委員、財政部財科所研究員賈康說，從時間表上看，2016年要基本完成改革重點(diǎn)工作和任務(wù)，2020年實(shí)現(xiàn)改革目標(biāo)，時不我待。“如果處理不好，就會出現(xiàn)和時間表不匹配的局面。”

改進(jìn)預(yù)算管理制度、完善稅收制度、建立事權(quán)和支出責(zé)任相適應(yīng)的制度——黨的十八屆三中全會指明了深化財稅改革的三大路徑。預(yù)算改革著眼解決“錢怎么管”問題，稅制改革解決“錢怎么籌”問題，財政體制改革則解決“錢怎么分”問題。

目前，預(yù)算改革“七項任務(wù)”已有決定性進(jìn)展；稅制改革中，營改增、消費(fèi)稅、資源稅改革先行推進(jìn)，但繼續(xù)前行有難度。環(huán)境稅、房地產(chǎn)稅和個人所得稅改革必須立法先行，修訂稅收征管法剛完成向社會征求意見；最難的事權(quán)和支出責(zé)任劃分改革需在相關(guān)稅制改革基本完成后進(jìn)行。

“財稅體制改革關(guān)系到整個國家治理體系和治理能力，中央和地方的關(guān)系，政府、企業(yè)、居民個人三者之間的關(guān)系，收入怎么分配，既是改革中的重點(diǎn)，也是改革難點(diǎn)。”中財辦副主任楊偉民說，十八屆三中全會對財稅改革已做出比較全面的部署，從目前改革進(jìn)程看，可能要根據(jù)新的情況做些調(diào)整，有些改革要進(jìn)一步加快，有些可能要考慮先后順序問題。

“先行軍”縱深：已進(jìn)入主攻階段

如果說“十二五”完成了深化財稅體制改革的頂層設(shè)計和破題，“十三五”財稅改革將進(jìn)入主攻階段。

與十八屆三中全會部署相比，五中全會傳遞出財稅改革邁向深水區(qū)的積極信號。

預(yù)算改革乘勢前行——賈康說，從原先的“建立跨年度預(yù)算平衡機(jī)制，建立權(quán)責(zé)發(fā)生制的政府綜合財務(wù)報告制度”，到此次“完善政府預(yù)算體系，實(shí)施跨年度預(yù)算平衡機(jī)制和中期財政規(guī)劃管理”；從原先的“建立規(guī)范合理的中央和地方政府債務(wù)管理及風(fēng)險預(yù)警機(jī)制”，到此次“建立規(guī)范的地方政府舉債融資體制”，并增加政府采購內(nèi)容，表明“十三五”預(yù)算改革將會繼續(xù)前行。

“目前預(yù)算改革還是‘半截子工程’，亟須進(jìn)一步細(xì)化和縱深，政府性基金預(yù)算、社保基金預(yù)算和國有資本經(jīng)營預(yù)算的管理標(biāo)準(zhǔn)將逐漸向一般公共預(yù)算看齊。”中國社科院財經(jīng)戰(zhàn)略研究院院長高培勇說。

稅制改革啃“硬骨頭”——針對百姓關(guān)心的房地產(chǎn)稅和個稅改革是否會依照時間表推出，“十三五”規(guī)劃建議提出，要建立稅種科學(xué)、結(jié)構(gòu)優(yōu)化、法律健全、規(guī)范公平、征管高效的稅收制度。

對此，賈康說，稅制改革百姓最關(guān)心，從目前改革進(jìn)展看，房地產(chǎn)稅等敏感稅種進(jìn)展不順利，希望能有更積極的改革舉措，同時考慮地方實(shí)際困難，加快地方稅體系建設(shè)步伐。

“當(dāng)前我國稅制一大問題是不適應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展、改革、轉(zhuǎn)型的新形勢，效率有余，公平不足。”河南省國家稅務(wù)局科研所所長劉義峰說，“十三五”稅制改革除了加快稅收立法，關(guān)鍵要提高包括所得稅、房地產(chǎn)稅等在內(nèi)的直接稅比重，減少重復(fù)征稅，增強(qiáng)稅收調(diào)控調(diào)節(jié)功能，促進(jìn)社會分配公平。

楊偉民說，稅制改革不是一個獨(dú)立的問題，和整個領(lǐng)域的體制建設(shè)、制度建設(shè)相關(guān)聯(lián)，因此必須統(tǒng)籌考慮。如房地產(chǎn)稅的改革，就需要和整個稅制的調(diào)整和改革，以及下一步深化住房制度改革相匹配統(tǒng)籌協(xié)調(diào)。

最大難題：真正的熱鬧在后面

改革開放30多年來，每一次重大經(jīng)濟(jì)社會改革，財稅體制改革都是先行軍。改革至今，剩下的任務(wù)都是難啃的“硬骨頭”，其中最大的難題就是理順中央和地方的政府間關(guān)系。

“建立事權(quán)和支出責(zé)任相適應(yīng)的制度，適度加強(qiáng)中央事權(quán)和支出責(zé)任”，“調(diào)動各方面積極性，考慮稅種屬性，進(jìn)一步理順中央和地方收入劃分”——“十三五規(guī)劃”進(jìn)一步明確了破解難題的方向。

“財稅體制改革，說白了是利益的調(diào)整。”江西省于都縣財政局長管宏說，目前各級財政壓力最大的是縣級，承擔(dān)事權(quán)最多，支出壓力最大，背負(fù)大量債務(wù)，即將全面推開的營改增會讓地方失去最大的主體稅種，基層財政困難問題亟待解決。

楊偉民說，五中全會為破解這一最大難題指明方向。如果說此前財稅改革帶來中央集中的稅收和財力相對較多，而地方承擔(dān)的事權(quán)相對較少，今后要考慮加強(qiáng)中央統(tǒng)籌的事權(quán)，做到事權(quán)和支出責(zé)任更匹配。中央和地方的稅收分成將不再按稅率分，而是按稅種分，從而更好調(diào)動地方發(fā)展的積極性，幫助化解地方債務(wù)風(fēng)險。

“資源稅、房地產(chǎn)稅、在銷售環(huán)節(jié)征收的消費(fèi)稅，這些都有希望成為地方稅的主力財源。”賈康說，理順中央和地方的財權(quán)與事權(quán)關(guān)系國家治理的大框架，這一難題解決不了，轉(zhuǎn)移支付改革等“硬骨頭”也很難縱深推進(jìn)。

展望“十三五”，經(jīng)濟(jì)發(fā)展新常態(tài)下，財政收入增速銳降，改革攻堅面臨更多挑戰(zhàn)。

賈康說，當(dāng)前財稅改革的每一項任務(wù)，都面臨如何沖破利益固化藩籬的挑戰(zhàn)。“無論是涉及老百姓自身利益的房地產(chǎn)稅、個稅改革，還是觸及政府部門自身利益的央地關(guān)系改革，每前進(jìn)一步都很難。”

一分部署，九分落實(shí)。專家表示，未來五年是深化改革的攻堅期，關(guān)鍵要增強(qiáng)改革的承受力，大膽破除一切阻礙改革的體制機(jī)制障礙，增強(qiáng)法律執(zhí)行的嚴(yán)肅性，讓改革更好為發(fā)展保駕護(hù)航。